保障性住房供给的财税政策支持研究.docx

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保障性住房供给的财税政策支持研究

保障性住房供给的财税政策支持研究

倪琳

2012-10-159:

57:

45　　来源：

《税收经济研究》2012年第4期

　　摘要：

我国已基本形成以廉租房、经济适用房和公共租赁房等为主要形式的住房保障制度体系。

现行财政补贴、税收优惠政策主要针对住房供给者进行激励，制度设计单一，激励效果有限，保障性住房供给不足。

应将住房保障纳入公共财政体系，引入民间资本，建立多层次保障供给主体，并综合运用财政、税收和金融政策，促进保障房的有效供给。

　　关键词：

保障性住房，财政补贴，税收优惠，民间资本

　　作为民生之一的保障性住房建设，近年来受到政策界的广泛重视。

2007年以来，政府相继出台了一系列保障性住房建设的法规性文件，如《经济适用房管理办法》、《廉租房保障办法》以及《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等，这在一定程度上使保障房建设管理有法可依。

保障房是一种地方性公共产品，主要依赖地方政府财力的支撑，同时，中央政府从宏观层面制定财政税收支持政策，对于保障房的建设与有效供给是必需的。

而政策的实施效果以及对其适时地进行评估，对于政策的及时调整以及促进保障房建设是非常重要的。

本研究重点关注，财税政策对保障性住房供给的支持状况，试图给出几点有益的政策建议。

　　一、保障性住房发展现状

　　保障性住房（下称保障房）是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，包括经济适用房、政策性租赁住房和廉租房，也包括安置房以及一些林区、垦区、煤炭职工的棚户区改造、游牧民定居工程等。

“十一五”期间，我国基本形成以廉租房、经济适用房和公共租赁房等为主要形式的住房保障制度体系。

五年间，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难得到解决。

到2010年底，我国城镇保障房覆盖率已达8%左右，城镇、农村居民人均住房面积分别超过30平米和33平米。

2010年各类保障房和棚户区保障房开工590万套，基本建成370万套；2011年中央财政安排保障房建设资金1713亿元，全年新开工建设城镇保障安居工程住房1043万套，基本建成住房432万套。

（一）经济适用房建设

　　我国于上个世纪九十年代初，随着住房货币化改革，逐步推出经济适用房制度。

1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》文件出台，将经济适用房建设推向一个高潮。

从表1相关统计数据，我们可以对经济适用房建设情况有一个全面认识。

1997年以来，住宅及经济适用房的完成投资额、新开工面积、销售面积等绝对数量都是逐年增加的。

从经济适用房占有住宅的比重，以上三项指标基本在2000年达到最高点，以后呈逐年下降之势。

与年均20%增长率的住宅供给相比较，经济适用房的有效供给在相对下降。

到2010年，无论是完成投资额、新开工面积，还是销售面积，经济适用房占住宅的比例都在4%以下。

出现经济适用房建设相对比例下降的现象说明，解决低收入家庭住房困难已形成多渠道、多方式的治理体系，尤其是近年来发展的廉租房、公共租赁房和限价房的供给，使得住房困难家庭有了更多的选择。

（二）廉租房建设

　　廉租房制度是政府为城镇最低收入住房困难家庭提供住房保障的一种救助制度。

1999年建设部制定下发了《城镇廉租住房管理办法》，提出建立城镇廉租住房制度。

2004年3月1日由建设部、财政部、国土资源部等5部委制定的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》开始实施。

根据现行政策制度，享受廉租住房保障的对象，需要具备两个基本条件，一是城镇最低收入家庭，二是住房困难。

廉租房制度通过租赁补贴、实物配租和租金减免三种方式提高保障对象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住条件。

近年来政府对廉租房的投入金额迅速增加，切实解决了部分低收入群体居住问题。

2010年底，全国累计用于廉租房建设资金为1152.52亿元，是2005年47.40亿元的2.44倍，并使得912万户最低收入家庭住房状况得到了改善。

　　（三）公共租赁房建设

　　公共租赁房是近两年来发展起来的，主要解决实际生活中既买不起商品房，又不能购买经济适用房或成为廉租房对象的社会“夹心层”群体住房难问题，“夹心层”主要包括一些新近的大学毕业生、新就业职工、进城务工人员、国内外引进的特殊人才等。

其供给的方式是由政府或公共机构拥有住房所有权，用低于市场价或者承租者承受得起的价格，向“夹心层”提供。

公共租赁房建设的主要法律依据是，2010年住建部、发改委等七部委发布的《加快发展公共租赁住房的指导意见》。

由于公共租赁房发展较晚，且各地区保障措施和建设方案并非完全一致，很难获得全国公共租赁房建设的具体情况，但根据国务院的要求，2010-2012年，公共租赁房建设分别完成为40、220、220万套。

事实上，我国已形成廉租房、经济适用房和公共租赁房等多层次公共住房保障体系。

　　截至2010年底，我国共有1145万户、2310.5万名城市低保对象。

根据住房和城乡建设部相关官员介绍，“十一五”期间，我国共解决了1500万户城镇低收入和中等偏下收入家庭住房困难问题。

假如按最低收入家庭、低收入家庭与中等偏低收入家庭各占三分之一粗略估算，已解决500万户最低收入家庭的住房困难问题。

如果按家庭平均人口数为三粗略估计，截至2010年底，我国仍有约56%的最低收入家庭的住房困难尚未解决。

　　而且，从供给与需求角度，根据国际经验，在经济发展成熟时期，新加坡保障房占住房存量的比例超过90%，英国接近60%，日本超过50%，香港地区也达到45%，而我国现在这一比例仅为10%左右。

本着乐观的态度，以25%的覆盖率计算，我国现行具有保障性质的住房应为1520万套。

但从我国经济发展阶段来看，应纳入保障性住房范围的城镇家庭占比至少在30%，也即6000万套，供需缺口为4500万套。

保障房供给状况不容乐观。

　　二、保障房建设的财税政策支持分析

　　保障房作为一种准公共产品，进入政府的供给范畴。

与其他准公共产品一样，当前的保障房采取市场生产、政府主导供给、受益人适当付费的供给机制。

为了保证保障房的顺利建设，政府出台了一系列财税支持政策。

（一）财政补贴政策

　　针对不同类型的保障房，政府分别实施补贴供给者或用户的方式，支持保障房体系的运行。

　　对经济适用房的房产开发商实行土地行政划拨方式供应，以及提供税费优惠。

也即政府对于经济适用房的供给方以“补砖头”的方式进行财政补贴，实现房产销售时供给方将财政补贴一次性转移给消费者，消费者以低于市场价格获得住房。

　　廉租房实行货币补贴和实物配租相结合的保障方式。

廉租房的保障面积以户为单位确定，货币补贴直接对最低收入家庭分期发放，用以直接增加困难家庭的可支配收入，属于对需求方的“人头费补贴”；实物配租是对城镇低收入家庭提供低租金的住房，属于对供给方的“成本补偿”。

　　对公共租赁房供给者的补贴。

主要形式有：

土地行政划拨供应，税费优惠，并实施低廉租金的租赁方式。

与经济适用房相较，补贴为阶段性，从而减轻财政支出压力，有利于扩大保障范围，保障对象也更为广泛。

（二）税收优惠政策

　　根据享受优惠主体不同，可分为针对房地产开发商、经营管理单位、企事业单位及社会团体和个人的税收优惠措施，涉及的税种有土地增值税、契税、印花税、营业税、企业所得税及个人所得税、房产税和城镇土地使用税等。

　　从上表，现行保障房建设的财税支持政策有以下特点：

一是税收优惠的税种主要是间接税，且激励的对象是住房的供给者，由于间接税具有易转嫁的特征，在商品房市场，间接税对开发商很难构成事实上的税负，因此，此类税收优惠政策对保障房的供给者激励效果有限。

二是对保障房的不同供给方式分别实施税收优惠政策。

对保障性住房建设的免除土地出让金、印花税、城镇土地使用税；对保障房经营管理单位回购住房作为保障性房的免征印花税和契税；对捐赠住房作为保障性房的单位和个人免征其个人所得税、企业所得税；转让旧房作保障性房时土地增值税的减免以及个人出租住房时除企业所得税、契税以外各项税收的减免。

　　应该说，针对不同的保障房供给方式采用差别的税收优惠政策，符合公平与效率相结合的原则，它对激励供给行为，增加保障房供给是积极的。

但在制度设计方面仍然存在一定的缺陷，给激励效率大打折扣。

如对房产商配建保障房的税收优惠力度偏小，事实上很难获得应有的激励作用。

因配给保障房的土地是通过土地出让的方式获得，为此，房产商不仅支付了大量的土地出让费，还缴纳了契税和除城镇土地使用税、印花税之外的诸多税费，加之经济适用房采用限额定价的方式，其利润率不能超过3%，该项税收优惠不具备足够的吸引力；同样，对于转让旧房为保障房的税收优惠政策也缺乏实质性内容。

保障房价值与住房的市场价值相差甚远，在当前，无论是出售还是出租，房产所有人所获得的收益均大于将房产转作保障房，因此，仅仅免征转让旧房作为保障房时的土地增值税，是远远不够的。

还有，在捐赠保障房的税收优惠政策设定方面，突出表现为弱激励的倾向。

　　三、保障性住房供给的财税支持政策创新

　　我国已经形成了解决低收入家庭住房困难的保障体系，且部分家庭已经受惠，其中财政政策支持发挥着决定性作用。

然而，保障房供需矛盾仍然突出，地方保障计划不能达标，保障房建设资金不足甚至挪作他用，保障房供给配置不公平等问题还在一定范围内普遍存在。

提高保障房供给效率，创新财政支持方式已成为急待研究解决的问题。

（一）将住房保障纳入公共财政体系

　　从一些市场经济国家住房政策的实践来看，住房保障是政府的重要职能。

多数做得比较成功的国家或地区筹集保障房建设资金主要有四个方面的来源：

政府拨款、低息贷款、发行专项债券和公房出租收益，其中政府拨款和政府担保或贴息的低息贷款是最主要的资金来源。

也即无论采取什么样的保障房供给模式，政府的财政支持仍然处于领导地位。

　　保障房建设状况如何，资金来源保障是关键。

2007年，国务院出台的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》对廉租房的建设资金来源作出了具体规定：

一是地方财政预算拨款；二是地方10%以上的土地出让净收益；三是住房公积金全部增值收益：

四是中央对中西部地区的预算内投资补助和廉租房保障专项补助。

很明显，中央在保障房建设方面有着明确的资金安排与要求，但由于制度的概括性及地方政府职能的利益倾向，“居者有其屋”的目标远未达到。

当前迫切需要将保障房供给纳入公共财政体系，明确住房保障作为政府的职能，其支出的基本来源应该是公共财政预算支出。

要完善符合住房保障制度要求的财政体制，明确规定地方政府住房保障的事权并给予相应的财权，同时明确中央政府和地方政府在住房保障上的职责划分与分工配合关系。

（二）引导民间资本进入，建立多主体保障房供给体系

　　我国目前正处在经济建设的快速发展时期，政府支出领域广泛，加之在城镇化的快速发展阶段，政府的职能范围进一步扩大，政府财政资金供求失衡矛盾突出，仅仅依靠政府的财政资金已无法完全解决低收入家庭的住房保障问题。

　　从世界范围来看，政府、市场、第三部门在公共产品供给过程中各自发挥不同的作用，具体到保障房建设上，随着供求状况的变化出现不同的角色演化趋势。

通常情况，当住房严重短缺时，政府在解决低收入者住房问题上处于主导角色，这样不仅有利于快速缓解住房短缺问题，而且能够促进低收入者住房福利最大化：

当住房短缺现象得到一定程度缓解，且部分较低收入者有选择倾向时，为减轻政府财政支出压力，并保证住房市场的良性发展，可鼓励市场参与提供保障性住房：

当市场上住房供给充足，政府只需要通过向个人发放租房补贴来满足低收入者的住房需求时，应实施各种优惠政策吸引民间资本参与到保障房供给之中。

根据成熟市场经济国家和地区的经验，在保障房供给中引入私人企业、第三部门等非政府主体，能大大缓解政府财政压力，并提高保障房供给效率和提升保障房供给服务。

可通过有效的优惠政策吸引民间资本参与保障房建设，如以建设保障房为前提向开发商派发一定规模的贷款，给予专门建设保障房的房产商以地价优惠甚至无偿拨付等政策激励。

　　（三）财政、金融、税收等政策配合，促进保障房有效供给

　　相较于国外政府住房保障的通行做法，我国住房保障政策手段单一，主要在建设阶段给予开发商财政补贴或税收优惠，财政、金融、税收等政策配合的保障措施滞后。

如在日本，综合运用财政和金融政策手段发放低息贷款以解决低收入家庭住房困难，不仅财政部门承担贴息，而且对居民购建符合国家政策及技术规范要求的住宅，在还贷期内的还款可作个人所得税予以扣除，并对个人住宅取得的定期收益免征所得税。

而我国目前单一的住房保障政策手段很难满足多层次的住房保障需求。

　　2012年4月以来，交通部等六部委先后出台鼓励民间资本投资建设的意见，它为民间资本进入相关垄断行业提供了通行证，应该说，民间资本迎来了投资的历史机遇。

但如何使民间资本顺利进入保障房建设领域并大展拳脚，需要一系列配套政策激励。

因此，政府今后在住房保障上应充分运用综合政策手段，引导、激励更多的社会资源参与到住房保障供给中来。

如税收优惠、财政贴息贷款等，调动社会资金建设、持有或收购供租赁的保障性房源，并通过税收手段刺激低收入者租房的存量市场供给。

以及运用免税、政府支持的信用担保等，进一步调动民间资金，并利用资本市场筹集增加住房保障资金。

还可以尝试发行专项债券用以筹集建设资金，促进保障房供给。

　　参考文献：

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源自公共廉租房[J].全球化与中国，2010，（3）.

　　[2]崔晓娟.中国城市化下保障性住房的发展现状分析[J].统计与管理，201l，（3）.

　　[3]贾康.建立以公共财政为主的基本住房保障资金多元化来源渠道[J].中国发展观察，2007，（10）.

　　[4]孙淑芬.日本、韩国住房保障制度及对我国的启示[J].财经问题研究，2011，（4）.

　　[5]中国社科院财贸所城市与房地产经济研究室课题组.建立多层次的中国住房公共政策体系[J].财贸经济，2008，

（1）。

　　（作者系江苏产业发展研究院助理研究员）