农村卫生监督执法面临的形势和对策.docx

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农村卫生监督执法面临的形势和对策

农村卫生监督执法面临的形势和对策

湖南省卫生厅黄劲松

农村卫生监督执法是农村卫生工作的重要内容，农村卫生监督网络是农村卫生网络的重要组成部分。

加强农村卫生监督执法工作是维护农民群众健康权益及相关权益，维护农村公共卫生和医疗服务秩序，保护农村居民身体健康，促进农村社会经济发展的重要措施和基本保障。

随着和谐社会建设和新农村建设的推进，更加需要良好的公共卫生秩序和医疗服务秩序，农村卫生监督执法工作显得越来越重要。

一、农村卫生监督工作现状

（一）卫生监督体系建设主要成绩

2000年以来，经国务院同意，由卫生部起草并经中编办、财政部、国务院法制办会签，下发了《关于卫生监督体制改革的意见》，明确提出，卫生行政部门要理顺和完善卫生监督体制，依法行使卫生行政监督职责。

各地按照国务院和卫生部的统一部署，全面推进卫生监督体制改革，卫生监督体制改革和卫生监督执法工作取得了实质性进展。

1、卫生监督组织机构体系初步形成

截止2006年底，全国有31个省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团全部建立了卫生监督机构，卫生部成立了卫生监督局，341个市（地、州、盟）和2731个县（市、区、旗）建立了卫生监督所，部分县（市、区、旗）在乡镇建立了卫生监督派出机构，或者派驻了卫生监督员，初步形成了从中央到县市区的四级并逐步覆盖农村地区的卫生监督体系。

2、卫生监督体系建设政策逐步完善

2000年，国务院办公厅批转八部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》明确提出卫生监督体系是医药卫生体系的组成部分。

2001年，国家计委、财政部、卫生部联合下发《关于卫生事业补助经费的意见》对卫生监督机构的经费保障，提出了具体要求。

2005年，卫生部出台了《关于卫生监督体系建设的若干规定》。

2006年，卫生部印发了《卫生监督机构建设指导意见》，对卫生监督机构房屋建设、设备配套、人才培养提出了具体要求。

3、政府对卫生监督的投入不断增加

从2003年开始，中央财政通过转移支付方式实施加强中西部地区卫生监督机构执法能力建设项目，先后投入12亿元，支持卫生监督机构执法车辆、取证工具、快速检测设备配套和信息化建设，加大了执法人员培训的力度，安排了卫生监督执法专项经费，其中90%以上的资金用于市、县两级卫生监督机构。

各级政府将卫生监督机构人员经费纳入了财政预算，并安排了一定的专项经费，维持了卫生监督机构的运转。

4、卫生监督执法队伍已经初具规模

截止2006年底，全国共有专职卫生监督员93855人，平均每一所卫生监督机构拥有卫生监督员49人，其中71.5%的卫生监督员具有大专以上学历，49.2%的卫生监督员具有中级以上技术职称。

部分县（市、区、旗）卫生行政部门在乡镇、街道聘任专职或者兼职卫生监督员，扩大了基层卫生监督执法队伍。

通过严格的人员准入和培训教育，卫生监督队伍政治素质、法律素质、业务素质有了明显提高。

5、卫生监督执法能力有了明显提高

通过全面推行卫生监督体制改革，建立起统一的卫生监督机构和专职的监督员队伍，推进了卫生行政部门职能转变和依法行政，将过去分散在卫生行政机关和事业单位的监督执法职能集中，交由卫生监督机构统一执法，实行了卫生综合执法，提高了卫生监督执法能力和效率，促进了卫生法律法规的有效实施，加大了食品卫生、职业卫生、公共场所卫生、饮用水卫生和医疗行业监管的的力度，查处了一大批违法案件，切实维护了人民群众的健康权益及相关权益。

（二）农村卫生监督执法问题不少

推行卫生监督体制改革七年多来，我国卫生监督执法工作虽然取得了显著成绩，但也存在不少困难和问题。

特别是农村卫生监督网络还不健全，监督执法力量比较薄弱，损害人民群众健康权益的事件仍然时有发生。

1、卫生监督执法职能职责仍然没有完全理顺。

（1）卫生监督机构定位模糊不清。

多数地方仍然把卫生监督机构视为事业单位，罚没款返还和业务创收严重影响了卫生监督执法的公正和效能；

（2）卫生行政机关与卫生监督机构之间的职责、权利没有明确界定，卫生行政部门权力与责任脱节，重复审查审批影响卫生行政执行的效率；（3）上下级卫生行政部门及卫生监督机构之间监管范围、对象、内容存在交叉，导致重复监督、重复检查，增加了相对管理人的负担；（4）乡镇卫生监督员的职能、职责、任务没有明确界定，兼职卫生监督员的身份难以保证其履行监检查职责。

2、农村卫生监督网络不能适应形势发展的要求。

卫生监督工作网底很不健全。

服务人口数量多、监督执法工作任务重的乡镇缺乏监督机构和监督人员。

卫生监督执法力量比较薄弱。

根据“三定”方案，需要配置卫生监督人员14.29万人，实际只有9.39万人，缺口34%。

执法装备和房屋建设滞后。

执法车辆、检测设备、取证工具严重不足，70%以上的卫生监督机构没有工作用房。

卫生监督执法经费严重缺乏。

人员经费拨款不足，专项执法经费没有纳入财政预算，靠创收维持正常运转。

3、农村公共卫生和医疗服务违法行为仍然严重。

（1）农村食品安全形势严峻。

随着人民生活水平不断提高，对食品卫生安全提出了更高的要求。

然而，当前食品卫生状况与群众的期望存在较大差距，食物中毒和食源性疾病事件时有发生，假冒伪劣食品仍然侵害消费者权益，无证生产加工食品的案件屡禁不止，造成食品安全隐患。

安徽阜阳劣质奶粉事件，造成229名婴儿营养不良，12人死亡。

广东电白利用甲醇勾兑白酒事件，造成44人中毒，11人死亡。

（2）职业病危害呈上升趋势。

从事接触职业病危害作业的劳动者多，分布广，流动性大，全国就业劳动力7.58亿，暴露于各种职业病危害因素的多达2.13亿，其中农村劳动力1.31亿。

职业病防护设施差，特别是乡镇企业基本上没有职业病防护设施。

职业健康检查率很低，全国从事接触职业病危害作业的劳动者进行职业健康检查的不到20%，其中乡镇企业不到5%。

2006年全国报告职业病12212例，其中尘肺病9173例。

建国以来，全国累计报告尘肺病60.76万例，目前存活尘肺病病人47.01万例。

（3）农村医疗服务秩序混乱。

乡镇无证行医、游医药贩、药店非法坐堂行医泛滥，屡禁不止；部分村卫生室随意变更执业地点，擅自扩大诊疗范围，非法开展接生；一些乡镇卫生院违规将诊室出租或者将科室承包给非法行医人员；少数乡镇卫生院聘请非卫生技术人员从事医疗技术工作；个别乡镇卫生院未经批准擅自采集血液用于临床。

（三）农村卫生监督面临新的形势

中共中央提出构建社会主义和谐社会的重大战略任务，要求积极推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展，努力改善中西部地区基础设施建设和教育、卫生、文化等社会公益设施建设，逐步缩小地区之间基本公共服务差距，加强食品、药品、餐饮卫生监管，保障人民群众健康安全。

1、构建社会主义和谐社会，维护农村公共卫生和医疗服务秩序

建设服务型政府，强化社会管理和社会服务，是构建社会主义和谐社会的必然要求。

必须按照转变职能、权责一致、强化服务、改善管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜；卫生行政部门就是要切实加强农村卫生监督执法工作，完善农村卫生监督执网络，促进执法工作重心下移，使卫生监督工作更加贴近农民，维护农村公共卫生秩序和医疗服务秩序。

2、构建社会主义和谐社会，维护农村居民的健康权益及相关权益

医疗卫生事业是造福人民健康的事业，卫生监督执法工作是保障人民健康的工作。

构建社会主义和谐社会，就是要围绕社会和群众关心的公共卫生问题，切实履行卫生监督执法职责，加强医疗卫生服务行为、服务质量的监管，加强食品卫生、职业卫生、饮用水卫生监管，制止和查处农村损害农民健康的违法行为，保证卫生法律法规和卫生标准的有效实施，维护农村居民的健康权益及相关权益。

3、构建社会主义和谐社会，保障农村居民公平享有公共卫生服务

由于农村卫生监督执法力量相对薄弱，损害农民健康权益的违法行为也相对严重。

随着城市卫生监督体系的逐步完善，执法力量逐步加强，在一些地区假冒伪劣食品、职业病危害和假医假药有从城市向农村转移的趋势，严重损害了农村居民的健康。

构建和谐社会，必须保障城乡居民公平享有公共卫生服务，共享改革发展的成果，推动城乡卫生事业全面进步，促进城乡社会经济协调发展。

二、完善农村卫生监督网络

建立覆盖城乡、高效统一的卫生监督体系是当前深化卫生监督体制改革，加强农村卫生监督执法工作的重要措施，促进了卫生监督执法工作重心下移，使卫生监督执法工作更加贴近农民，确保农村基层卫生监督执法工作任务落到实处。

（一）政策依据

1、中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）明确指出：

县级人民政府要充实卫生监督执法队伍，加大对乡、村巡回卫生监督的力度，加强对职业病防治、食品安全和生产销售健康相关产品的卫生监督工作，严禁危害农民身体健康的生产经营活动，严厉打击非法行医和其他危害公共卫生的违法行为。

2、国务院办公厅《转发国务院体改办等部门关于农村卫生改革与发展指导意见的通知》（国办发〔2001〕39号）要求县级卫生行政执法机构要根据卫生监督体制改革的精神和原则，充实力量，加大巡回监督力度。

有条件的地区，可在乡镇派驻卫生监督执法人员，加强对农村公共卫生的监督和对卫生机构的监管。

乡镇卫生院要协助卫生监督机构进行农村卫生执法工作，强化乡镇卫生院对村卫生室的指导与监管作用，提高乡村卫生组织的综合服务能力。

3、卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》（第39号令）要求县级卫生监督机构可以在乡镇设立派出机构或者派驻卫生监督员。

4、卫生部《关于卫生监督体系建设的实施意见》（卫监督发[2006]223号）规定县级卫生监督机构原则上应按照划片设置、垂直管理的原则，在乡（镇、街道）设置卫生监督派出机构。

条件不具备的地方可在乡镇聘任卫生监督人员，充实农村卫生监督力量，保障农村卫生监督工作经费，争取在“十一五”期间，建立覆盖农村的卫生监督体系。

县级卫生监督机构要统筹管理农村卫生监督工作，乡（镇、街道）派出机构的编制和经费纳入县级卫生监督机构统一管理，乡镇聘任卫生监督人员的考核管理由县级卫生监督机构统一负责。

5、湖南省卫生厅《关于加强乡村公共卫生工作的意见》（湘卫农卫发〔2005〕11号）要求规范乡镇公共卫生机构设置，将现有乡镇公共卫生工作机构统一名称为“××乡镇公共卫生服务与管理办公室”具体承担本乡镇的疾病预防控制、妇幼保健、爱国卫生、健康教育、卫生监督等公共卫生服务与管理职能。

防疫专干、妇幼专干符合卫生监督员条件的，可由县级卫生行政部门聘为兼职卫生监督员。

乡镇公卫办受县级卫生行政部门委托承担所在乡镇的公共卫生管理职能，协助上级卫生监督机构实施学校卫生、食品卫生、职业卫生等卫生监督。

6、《湖南省乡镇卫生院公共卫生服务管理规定》（湘卫农卫发〔2005〕12号）规定乡镇公卫办受县级卫生行政部门委托对辖区内传染病防治、学校卫生、食品卫生、职业卫生，以及村卫生室和个体诊所的执业资格和行为进行日常监督；承担有关卫生许可的现场指导和监督检查工作，开展食品等有关行业从业人员的健康检查和卫生法律法规、卫生知识的培训；对卫生违法事件进行调查取证，受委托送达有关监督执法文书和许可证件。

（二）机构设置

目前，不少县市区在乡镇设立了派出机构，形式多样，名称不一，有的属于县级卫生行政部门派出的农村卫生管理机构，有的与乡镇防保机构合署办公。

按照湖南省卫生厅《关于加强乡村公共卫生工作的意见》，规定将乡镇卫生监督员纳入乡镇公办统一管理，逐步向建立专职卫生监督派出机构过渡，与乡镇公卫办合署办公。

不论何种形式，县级卫生监督机构在乡镇设立的派出机构或者派驻的卫生监督员，业务上接受县卫生监督机构的领导，以县卫生监督机构的名义开展日常监督检查工作。

（三）人员配置

卫生部《关于卫生监督体系建设的实施意见》（卫监督发[2006]223号）规定，乡镇派出机构的编制和经费纳入县级卫生监督机构统一管理。

在目前乡镇派出机构尚未定编定员的情况下，先由县卫生行政部门在每个乡镇聘任卫生监督员2至3人。

其人员从乡镇防保所人员中选拔或者与防保人员互兼。

乡镇卫生监督员应当具有医学类中专以上学历，具备卫生执法监督相关的专业知识和法律知识，遵守法律和职业道德，经过卫生执法监督专门培训并考试合格。

（四）职责范围

1、乡镇食品卫生；

2、乡村学校食堂卫生；

3、乡镇企业和个体工商户职业卫生；

4、村卫生所和个体诊所执业资格与执业行为的日常监管职责。

（五）主要职能

1、根据职责范围开展日常监督检查，当场指出轻微违法行为并责令限期改正；

2、对适合行政处罚简易程序的违法行为当场依照简易程序的规定实施行政处罚；

3、及时向县级卫生监督机构报告辖区内的违法事件，并协助调查取证；

4、发现已经发生或者可能发生食物中毒等突发公共卫生事件事故的，经报告县级卫生行政部门同意，依法实施行政控制措施，参与调查处理；

5、受县级卫生监督机构的委托受理食品、公共场所卫生许可申请和初审；

6、负责卫生执法监督信息的收集、汇总、核实、上报；

7、开展卫生法制宣传和法律咨询；

8、承担县级卫生监督机构交付的其它卫生执法监督工作。

（六）保障措施

1、乡镇卫生监督人员的工资、津贴等经费，按照国家和各级政府的有关规定，由同级财政预算安排；

2、实行医疗保险、养老保险、住房公积金制度的地区，由同级财政预算支出；

3、公务费按照当地财政预算定额核定下拨；

4、卫生执法等专项业务费根据工作需要合理安排。

（七）行为规范

1、县级卫生监督机构在乡镇设立的派出机构要建立健全各项规章制度和工作程序，规范卫生监督行为；

2、完善内部制约机制，建立关键岗位轮换制度和执法回避制度；

3、公开办事程序和办事结果，接受社会监督；

4、强化服务意识，既要依法行政，按法律程序严格执法，又要保护和尊重管理相对人的合法权益；

5、依照法律法规收取费用纳入财政预算管理，罚没款收入全部上交县级卫生监督机构，严禁罚没款返还或者与监督员待遇挂勾。

三、农村卫生监督主要任务

农村卫生监督执法工作的主要任务，是围绕社会各界和农民群众普遍关心的问题，严厉打击侵害农民群众健康权益的违法行为。

（一）农村血液安全监管

1、严肃查处血站频繁、超量采血和采集冒名顶替者血液的行为，推动无偿献血工作，杜绝有偿供血。

2、严肃查处医疗机构（尤其是偏远地区）擅自采集、供应临床用血的行为，杜绝未经检测的血液直接在临床输注的事件，保证临床用血安全。

3、严肃查处单采血浆站手工采浆、跨区采浆、频繁采浆、超量采浆，采集无《供浆证》者或冒名顶替者的血浆，擅自采集血液或将原料血浆直接供应医疗机构的行为。

4、严厉打击非法采集、供应血液的犯罪行为和非法组织他人卖血或以暴力和威胁方式强迫他人卖血的犯罪活动。

（二）农村医疗服务监管

1、严厉打击无证行医行为。

重点打击无证开业的黑诊所；取缔无证行医、游医药贩和药品零售店内非法坐堂行医；打击游医、假医；打击医疗卫生机构内的假医生或冒牌专家。

2、严厉查处违法执业行为。

重点查处乡村卫生机构科室承包或房屋出租行为；聘用非卫生技术人员行医的行为；超范围执业的行为。

3、开展打击“两非”专项活动。

严厉打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠行为；严肃查处非法接生、终止妊娠和施行计划生育手术行为。

（三）农村食品卫生监管

1、切实抓好学校食品卫生安全工作，建立学校食品卫生安全责任追究制，加强对农村中小学校食堂的卫生监管和卫生指导；

2、开展学校周边小餐饮店、小食品店的整顿，做好群体性食物中毒的应急和调查处理工作；

3、加强乡村食品生产加工小作坊的卫生许可审查和日常监管工作，加大对食品生产加工场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况评价审查及违法行为查处的力度。

（四）农村职业卫生监管

1、加强对农村小采矿、小建材、小冶炼、小化工“四小”工业企业和箱包加工、皮革加工、制鞋、家俱制造、建筑装饰材料加工企业的执法检查，督促其改善职业病防护设施，做好作业工人的健康检查与监护。

2、认真处理好农民工职业病危害事件。

对农民工举报投诉的职业病危害案件，组织力量进行调查，帮助和指导农民工申请职业病诊断鉴定，严肃查处严重危害农民工健康的违法事件，维护农民工的健康权益。

四、农村卫生监督若干问题探讨

农村卫生监督执法存在的问题，原因是多方面，既有体制方面的问题，也有方法方面的问题，解决这些问题，需要我们积极进行理论创新和制度创新。

（一）正确处理卫生行政机关与卫生监督机构之间的关系

卫生监督执法是卫生行政机关的重要职责，卫生监督机构是卫生行政机关履行卫生监督执法职责的执行机构，以卫生行政机关的名义开展监督执法工作，向卫生行政部门负责。

1、实行行政首长负责制

根据行政执法责任制的规定，卫生监督执法实行首长负责制。

卫生局长必须切实加强对卫生监督执法工作的领导，重大问题集体研究，亲自把关。

2、明确卫生监督执法职责

1）机关业务机构：

（1）负责制定相关的技术标准与规范；

（2）拟订执法工作规划和年度检查计划；（3）组织技术考核与评审，审批卫生行政许可项目。

2）机关法制机构：

（2）负责地方性卫生立法的组织协调；

（2）综合制定卫生执法检查计划；（3）组织实施卫生监督执法活动；（4）审查行政控制与行政处罚决定；（5）主持行政处罚听证与行政复议。

3）执法监督机构：

（1）负责实施日常卫生监督执法检查；

（2）受理卫生投诉举报并负责调查处理；（3）开展卫生违法案件的调查取证，提出行政控制与行政处罚意见；（4）执行行政控制措施与行政处罚决定；（5）受理行政许可申请和送达行政许可决定。

3、协调处理综合执法关系

1）机关业务部门在制定技术标准规范和行政管理措施时，应当征求卫生执法监督机构的意见；在日常检查督促中发现的违法案件应当及时交由卫生监督机构立案调查；在实施行政管理措施时涉及监督执法内容的可以通知卫生监督机构参与。

2）卫生监督机构应当定期将日常监督检查中存在的带有普遍性的问题及时报告机关业务机构；机关业务机构制定技术标准规范和行政管理措施应当为其提供执法案例，当好参谋依据；重大案件应当向相关的机关业务机构报告。

3）机关法制机构应当加强对卫生综合监督执法的综合协调；定期召开机关有关业务机构和卫生执法机构参加的协调会议，征求有关职能处（科）室对卫生综合监督执法的意见；及时协调解决日常监督检查中发现的困难和问题。

（二）正确处理县级卫生监督所与乡镇卫生监督网络的关系

县级卫生监督所是卫生行政机关履行卫生监督执法职责的执行机构，代表卫生行政机关进行监督执法，乡镇卫生监督网络（不论是派出机构或者派驻人员）是县级卫生监督所的派出机构，代表县级卫生监督所开展执法检查、案件调查、许可审查和简易处罚，向县级卫生监督所负责。

1、县级卫生行政部门应当加强宏观调控

1）明确乡镇卫生监督机构工作职责、执法权限和工作要求；

2）制定乡镇卫生监督员管理办法；

3）聘任或者解聘乡镇卫生监督员；

4）安排乡镇卫生监督机构人员经费和工作经费；

5）协调乡镇卫生监督机构与乡镇卫生院的关系。

2、县级卫生监督所应当加强管理和指导

1）制定乡镇卫生监督机构工作规范；

2）部署安排卫生监督执法工作；

3）定期开展对乡镇卫生监督机构及人员的工作考核；

4）负责乡镇卫生监督员岗前培训、在职教育和业务考试；

5）提供并定期检查乡镇卫生监督机构卫生监督执法文书、罚没款收据和行政强制措施文书；

6）负责对乡镇卫生监督机构及人员的业务指导。

3、充分发挥乡镇卫生监督机构卫生监管职责

1）根据县级卫生行政部门的授权，开展执法检查、案件调查、许可审查；

2）及时向县级卫生监督所报告违法案件线索，协助县级卫生监督所进行调查处理；

3）根据县级卫生行政部门授权对轻微违法行为给予批评教育、予以警告、责令限期改正和简易程序的行政处罚；

4）加强对卫生监督执法文书、罚没款收据和行政强制措施文书的管理；

5）及时上缴并核算罚没款。

（三）正确处理乡镇卫生监督机构与乡镇卫生院之间的关系

乡镇卫生监督机构及监督人员是代表县级卫生监督所进行监督执法的机构，乡镇卫生院既是被监管的对象，又代表县级卫生行政部门管理乡镇公共卫生事务。

1、乡镇卫生院的医疗属性

乡镇卫生院是政府举办的公益性卫生机构，以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗等服务。

基于乡镇卫生院的医疗属性，应当自觉执行医疗卫生管理法律、法规和规章，按照《医疗机构执业许可证》核准的诊疗科目开展诊疗活动，认真落实医疗管理制度、技术规范和操作规程。

2、乡镇卫生院的管理属性

乡镇卫生院受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能，设立乡镇公共卫生服务与管理办公室，落实疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、爱国卫生和健康教育等公共卫生工作。

基于乡镇卫生院的管理属性，应当定期检查、督促和指导村卫生室落实公共卫生工作职责，监督其依法执业。

同时，接受县级卫生监督所的技术指导、业务管理和定期督导考核。

3、卫生监督工作的相对独立性

乡镇卫生院是医疗机构，本身应当接受卫生监督机构的日常监管。

因此，乡镇卫生监督派出机构或者派驻人员代表县级卫生监督机构开展卫生监督执法工作应当具有相对的独立性，直接向县级卫生监督机构负责并报告工作，接受县级卫生监督机构的技术指导、业务管理和定期督导考核。

对乡镇卫生院的医疗监管由县级卫生监督机构负责。