财政支农政策研究.docx

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财政支农政策研究

财政支农政策研究

[摘要]随着党中央和全社会对“三农“问题关注程度的日益增加，越发凸现出财政支农的重要性。

如何更好地发挥财政支农政策，在促进农业发展和社会主义新农村建设中的作用，是关系到中国经济能否持续增长的重要因素之一。

本文首先，介绍了财政支农的意义及当前中国财政支农的现状；接下来，列举出美国、欧盟、日本三个国家和地区组织在财政支农方面值得我国学习、借鉴的地方；最后，就财政支农政策体系的完善，从其主要政策中的农业补贴、税费改革、农业科技与农业基础设施建设的投入，以及配套政策中的农业保险、农业信贷、相应的管理监督体制，这六个方面分别提出了一些相关建议和对策。

[关键词]财政支农政策

ResearchonthePoliciesofFinancialSupporttoAgriculture

[Abstract]WiththeCPCCentralCommitteeandallsocietygrowingconcernonthe"sannong"problems,theimportanceoffinancialsupporttoagriculturehighlightsmore.Howtomakethepoliciesoffinancialsupporttoagricultureplaybetteronpromotingagriculturaldevelopmentandbuildingnewsocialistcountryside,isoneoftheimportantfactorswhichrelatestothesustainabilityofChina'seconomicgrowth.Inthisarticle,firstofall,IintroducethesignificanceoffinancialsupporttoagricultureandthepresentconditionofChina'sfinancialsupporttoagriculture;Next,describetheaspectsoftheUnitedStates,theEuropeanUnionandJapaninthefinancialsupporttoagriculturewhichChinaisworthlearningfrom;Finally,Onperfectingthepolicysystemoffinancialsupporttoagriculture,Iputforwardsomesuggestionsandcountermeasuresaboutsixaspects,theyareagriculturalsubsidies,taxandfeereform,theinputsofagriculturaltechnologyandagriculturalinfrastructure,agriculturalinsurance,agriculturalcredit,andthecorrespondingmanagementandsupervisionsystem.

[Keywords]financialsupporttoagriculturepolicies

引言………………………………………………………………………………………

（1）

一、中国财政支农的现状………………………………………………………………

（1）

1.财政支农的意义………………………………………………………………………

（1）

（1）有利于巩固农业在国民经济中的基础地位………………………………………

（1）

（2）增加农民收入，维护国家和社会的稳定…………………………………………

（2）

（3）提高农产品的国际竞争力，打造中国品牌………………………………………

（2）

（4）促进自然资源的合理利用，保护生态平衡，实现可持续发展…………………（3）

（5）带动相关产业，促进国民经济快速健康发展……………………………………（3）

2.财政支农现状…………………………………………………………………………（3）

（1）财政支农的投入总量不足…………………………………………………………（3）

（2）财政支农的投入结构不合理………………………………………………………（4）

（3）财政支农资金管理监督体制不完善，资金使用效果差…………………………（5）

二、国外财政支农经验借鉴……………………………………………………………（5）

1.美国……………………………………………………………………………………（6）

2.欧盟……………………………………………………………………………………（7）

3.日本……………………………………………………………………………………（8）

三、财政支农政策的完善………………………………………………………………（8）

1.财政支农的主要政策…………………………………………………………………（9）

（1）农业补贴……………………………………………………………………………（9）

（2）税费改革……………………………………………………………………………（10）

（3）农业科技与农业基础设施建设的投入……………………………………………（11）

2.财政支农的配套政策…………………………………………………………………（12）

（1）农业保险……………………………………………………………………………（12）

（2）农业信贷……………………………………………………………………………（13）

（3）相应的管理监督体制………………………………………………………………（13）

结论………………………………………………………………………………………（14）

参考文献…………………………………………………………………………………（15）

致谢语……………………………………………………………………………………（16）

引言

“民以食为天”这句上至国家领导人下到普通老百姓都耳熟能详的俗语，明确地指出了农业在国民经济体系中不可动摇的地位和重要性。

而且从“士农工商”这一中国古代对广大民众的阶级划分中，可以看出在从事社会物质生产的阶级中，“农”是排在第一位。

这不仅体现了中国自古有之的“农本”思想，也反映了农业在社会历史进程中所扮演的举足轻重的角色。

自新中国成立之日起，党中央便一直非常关注农业的发展，采取一系列鼓励、支持、促进农业发展的措施。

改革开放三十年来，中国农业取得了令全世界瞩目的成就，在以有限的耕地养活了占世界人口比例达22％的中国人的同时，更成为了继美国、欧盟、加拿大、巴西之后的世界第五大农产品出口国。

然而相对于其他产业的发展，农业便显得有些落后，现代化的进程仍比较缓慢，“三农”问题越发突出。

如何更好地扶持农业发展，成为了当前政府及社会关注的重点之一。

胡锦涛总书记在党的十七大的报告中指出：

“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。

”[1]运用财政手段扶持农业发展，是普遍存在于世界各国的一种行之有效的方法。

中国农业发展要有所突破，财政的支持必不可少。

完善财政支农政策，使其在农业发展中发挥更大的效用，是当前中国社会必须面对、思考的问题。

一、中国财政支农的现状

财政支农并非一项新的举措，其存在于中国已有相当长的一段时间，伴随着其的实施，中国农业整体上较过去有了很大的进步。

然而在当前新情势下，我国原有的财政支农政策已难以满足农业快速发展的需要，由此造成了一系列的问题和困难。

要从根本上改革、完善现有的财政支农政策，就必须对中国财政支农的现状有全面的了解。

1.财政支农的意义

发展农业，尤其是发展现代化、高科技农业，更加需要国家财政的支持。

财政支农在世界范围内被广泛地运用，无论是发达国家还是发展中国家。

而且越是发达的国家，其对农业的财政支持力度也就越大。

在国力有限的情况下，我国却要加大财政对农业的支持力度。

究其原因，关键在于财政支农对中国社会及其今后的发展有着重大的意义。

（1）有利于巩固农业在国民经济中的基础地位

农业生产为人类的生存提供最基本的物质保证，是人类最早从事的物质生产活动，是人类文明得以产生的重要前提。

随着社会的进步和发展，其他各种产业才先后形成，但农业始终处于国民经济中的基础地位，是立国之本。

马克思对此曾指出:

“农业劳动不仅对于农业领域本身的剩余劳动来说是自然基础，而且对于其他一切劳动部门之变为独立劳动部门，从而对于这些部门中创造的剩余价值来说，也是自然基础。

”[2]（P22）“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率,是一切社会的基础。

”[3]（P885）着眼世界经济的发展历程和当今现实，农业在国民经济中的基础地位得到了充分的印证，不能有丝毫的动摇，否则将严重影响国民经济的发展。

即便是农业产值占GDP比重很低的发达国家，也非常重视农业的发展。

美国在长达百年的经济增长过程中，农业生产没有明显萎缩，国民经济获得了持续发展；而英、德、法、日等国在经济快速增长时期，由于出现过长达十年的农业发展停滞或倒退，所以严重影响了经济的发展。

[4]（P517）针对我国农业发展相对落后的现状，加大财政支农力度、完善财政支农政策，有利于促进农业健康快速发展，巩固其在国民经济中的基础地位，从而为中国经济的持续增长提供有力的保障。

（2）增加农民收入，维护国家和社会的稳定

中国是一个幅员辽阔，人口众多的国家。

如何才能治理好这么一个面积达960万平方公里，人口总数达13亿的国家，使社会安定、人民安居乐业呢？

这是一个无法回避的问题。

中国古代春秋时期的著名政治家管仲在总结治国方略时，提出“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。

[5]（P392）也就是说要让国家、社会稳定，关键应做到使人民生活富足。

改革开放三十年，中国在工业化进程的道路上有了巨大的前进，农业人口比重较开放前下降了不少，但仍占全国人口的大多数。

据有关专家估计，目前中国农业人口比重大约在60％～70％之间。

农民增收缓慢，城乡居民收入差距扩大的趋势已成为不可否认的事实。

20世纪90年代以来，除个别年份外（1995年、1996年、1997年），农民收入增长速度一直低于城镇居民收入增长速度。

2005年农民人均纯收入3255元，同期城市居民人均可支配收入突破万元大关，达到10493元，城乡居民人均收入比例高达3.22:

1。

[6]（P55）并且这一比例继续上升，在2007年达到了3.33:

1。

[7]使农民早点富裕起来，减小城乡收入差距是当前中国社会迫切需要解决的问题。

通过财政支农，一方面扶持农业生产实现现代化，适当提高农产品价格，并给予税收上的优惠，切实增加农民收入；另一方面可以有效地转移农村的剩余劳动力，为其他产业的发展提供大量的人力资源，从而为中国的全面发展创造一个稳定的国内环境。

（3）提高农产品的国际竞争力，打造中国品牌

加入WTO后，中国的农产品面临着更大的挑战和机遇。

由于WTO协议的限制，我国必须降低对国内农产品的保护程度并提高市场准入水平。

如此一来，国外一些质优价廉的农产品很可能会快速强占我国的农产品市场，对国内市场和农业发展造成巨大的冲击。

与此同时，在当今农产品的市场竞争中，品牌的作用越发明显。

国外实践证明，优质农产品的品牌经营较一般无牌销售具有更高的售价和更大的销量。

[8]制定、完善相关的财政支农政策，加快我国农业迈向现代化的脚步，使农业生产向着规模化、生态化、机械化的方向发展，在增加产量、降低生产成本的同时，提高农产品的质量，并充分使用WTO协议所允许的各种补贴政策，全面增强农产品的国际竞争力。

对农产品企业财政上给予重点扶持，鼓励它们走品牌发展的道路，打造中国农产品的民族品牌。

（4）促进自然资源的合理利用，保护生态平衡，实现可持续发展

中国虽然有着丰富的自然资源，但人均拥有量却不及国际平均水平。

由于前期一味追求经济发展，忽略了对自然环境的保护及自然资源的合理利用，造成了较为严重的生态破坏。

我国目前森林覆盖率低，植被稀少，水土流失和土地沙漠化现象严重已是不争的事实。

据相关统计，全国水土流失面积已达367万平方公里，占国土面积的38.2％。

长江、黄河上游水土流失尤为严重，这造成了中下游泥沙淤积，蓄水排水能力大大降低。

沙漠化土地面积增加迅速，每年以2000平方公里左右的速度扩展。

[9]人们对自然资源的过度开采、使用，导致有限的自然资源以超过其自身恢复能力的速度而不断减少。

运用财政手段支持农业生产实现生态化，在保持农业发展良好势头的同时，积极引导、实施退耕还林等环境保护计划，合理利用有限的自然资源，保护生态平衡，实现可持续发展，为子孙后代及国民经济的持续发展留下宝贵的资源。

（5）带动相关产业，促进国民经济快速健康发展

农业作为国民经济的基础产业，担负着为其他众多产业提供原材料的任务，其自身的发展能够有效地带动相关产业的发展，对国民经济的快速健康发展有着不可替代的作用。

农业发展水平的高低在一定程度上标志着一国经济的综合水平及其持续发展的潜力。

当前我国农业生产率低下，科技含量、机械化程度同发达国家相比还有较大的差距。

这不仅严重影响着我国农业的现代化进程，而且制约着相关产业乃至国民经济的进一步发展。

加强财政对农业发展的支持，充分发挥农业的基础性作用，带动相关产业共同发展，提升国家的整体实力，促进国民经济快速健康发展。

2.财政支农现状

中国实施财政支农政策已经有了数十年的历史，为农业的发展作为巨大的贡献。

然而，当前的财政支农政策尤其是在中国加入WTO后，已越发难以满足现代化农业的发展需要及日趋激烈的农产品国际竞争。

由此，造成了我国财政支农所存在着的一些不足和不合理之处。

（1）财政支农的投入总量不足

由表1可知，自改革开放以来，我国财政对农业的资金投入，数量上呈不断增长的趋势。

从1978年的150.66亿元到2006年的3172.97亿元，绝对量增加了20倍。

然而从相对量来看，财政支农支出占财政总支出的比重不仅没有增加，而且同1978年的13.43％相比，2006年财政支农支出占财政总支出的比重反而下降了5.58个百分点。

20世纪90年代以来，这一数据呈现一种波动状态，但即便是最高的1998年仍旧没有达到11％。

特别是从2000～2006年除特殊年份2004年外，财政支农支出占财政总支出比重保持在7％～8％之间。

根据相关资料计算，2002～2006年，我国财政支农支出分别占当年农业总产值比重的10.6％、11.8％、12.9％、12.5％和14.7％。

[10]同世界各国相比较，虽然财政对农业的支持水平已达到了巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家的10％～20％，但同美国、英国等发达国家的30％～50％还有较大的差距。

[11]通过以上的数据分析，可知尽管近年来我国财政对农业投入的力度有所加大，但同农业的重要地位和发展要求相比，投入总量上仍然偏低。

表1—国家财政用于农业的支出单位：

亿元

年份

合计

支农

支出

农业

基本建设

支出

农业

科技三项

费用

农村

救济费

其他

用于农业

支出占财政

支出的比重

（%）

1978

150.66

76.95

51.14

1.06

6.88

14.63

13.43

1980

149.95

82.12

48.59

1.31

7.26

10.67

12.20

1985

153.62

101.04

37.73

1.95

12.90

7.66

1990

307.84

221.76

66.71

3.11

16.26

9.98

1991

347.57

243.55

75.49

2.93

25.60

10.26

1992

376.02

269.04

85.00

3.00

18.98

10.05

1993

440.45

323.42

95.00

3.00

19.03

9.49

1994

532.98

399.70

107.00

3.00

23.28

9.20

1995

574.93

430.22

110.00

3.00

31.71

8.43

1996

700.43

510.07

141.51

4.94

43.91

8.82

1997

766.39

560.77

159.78

5.48

40.36

8.30

1998

1154.76

626.02

460.70

9.14

58.90

10.69

1999

1085.76

677.46

357.00

9.13

42.17

8.23

2000

1231.54

766.89

414.46

9.78

40.41

7.75

2001

1456.73

917.96

480.81

10.28

47.68

7.71

2002

1580.76

1102.70

423.80

9.88

44.38

7.17

2003

1754.45

1134.86

527.36

12.43

79.80

7.12

2004

2337.63

1693.79

542.36

15.61

85.87

9.67

2005

2450.31

1792.40

512.63

19.90

125.38

7.22

2006

3172.97

2161.35

504.28

21.42

182.04

303.88

7.85

资料来源：

《中国统计年鉴2007》

注：

表中的支农支出一栏，原为支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费一栏，从2004年起改为支农支出。

（2）财政支农的投入结构不合理

一是政府财政农业支出用于人员供养及行政开支的部分大体维持在70％左右，而用于建设性的支出比重不高。

[12]（P213）如此一来，导致了财政投入的大部分资金并没有真正地用在农业发展上，造成了国家资源的巨大浪费。

二是在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。

数十年间，我国有60％的财政支农资金用于大江大河的治理和我国气象事业的发展，直接用于农业生产性支出的仅占40％左右。

[13]这一方面在一定程度上夸大了财政对农业的投入规模，另一方面也使财政支农在增加农民收入方面未能取得应有的效果。

三是在财政对农业的投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而对一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目则缺乏足够的财政支持或投入保障。

以在现代农业发展中起关键性作用的科技投入为例，由表1可知，农业科技三项费用占财政支农总支出的比重长期不足1％。

农业科技投入的严重不足，直接制约着我国农业的进一步发展。

四是农业支持的对象单一。

从我国财政支农的对象看，财政支农的资金基本上只用于国有或集体等企业单位，而不用于个人、股份公司等。

该做法既不利于调动全社会投资农业的积极性和维护市场的公平竞争，也不符合WTO的国民待遇规则。

（3）财政支农资金管理监督体制不完善，资金使用效果差

一是中央和地方之间农业投入职责划分不清，财政支农投入高度依赖中央政府，地方支农投入严重不足。

促进农业和农村经济的发展，是中央和地方的共同职责。

但对于具体项目的投资在二者之间如何分配，却没有明确的界定。

这种体制上的不完善，引发了资金使用过程中的随意性、配套资金到位率较低等问题。

二是财政支农资金实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。

目前，政府机构中对财政支农资金有管理职能的部门较多，各部门之间按照事权分配财权。

由于政府各部门之间仍然存在职责分工不明、协调整合不足等问题，容易造成投入项目之间有相当程度的重复，使得有限的资金不能得到较好地整合，降低了资金的使用效益。

三是对财政支农资金的使用状况缺乏有效监督，资金实际到位率不高。

现阶段我国财政支农工作重在资金的分配，而忽视了资金最终的使用情况。

由于监督反馈机制的缺乏，使得财政支农资金到位率低，挤占挪用现象严重。

以2003年为例，国家审计署通过对中西部地区10省市49个县（市）的审查，发现挤占挪用财政支农资金达4.95亿元，主要是用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10％。

[14]

二、国外财政支农经验借鉴

“他山之石，可以攻玉。

”学习、借鉴国外财政支农的先进经验，是完善我国财政支农政策，促进农业快速健康发展的一种有效方法。

通过与这些经验的比较，发现我们所存在的不足之处，结合具体国情，有针对性地对现有的财政支农政策进行调整、完善。

在学习与借鉴的过程中，寻找到适合中国财政支农的发展道路，从而更好地扶持农业发展，为国民经济的持续健康发展发挥更大的作用。

1.美国

美国作为当今世界唯一的超级大国，在政治、经济、军事、科技等许多方面均处于世界领先地位。

在这样一个后工业化的国家里，农业仅GDP比重的仅有2.2％，纯粹从事农业人口也只占总人口比重的0.77％。

[15]美国以占总人口比重极小的人力资源，不仅满足了本国消费的需要，而且成为世界第一大农产品出口国。

这同美国政府在财政上对农业的大力支持密不可分。

美国在财政支农方面建立起了一个较为完善且涵盖面很广的体系，这对我国财政支农政策的完善有着重大的借鉴意义。

美国的财政支农体系主要包括以下几个方面。

农业补贴方面。

美国的农业补贴虽不是最多的，但所起到的效果却很明显，尤其是反映在对农业的直接补贴方式上。

美国政府对农业的直接补贴主要有三种：

一是生产灵活性合同补贴。

这是一种典型的脱钩收入补贴。

该补贴无论生产者生产什么，其所享受到的补贴不受影响。

从而使农民的收入有了一定保证，调动了他们生产的积极性。

二是土地休耕计划。

根据该计划，农民自愿与政府签订合同，将那些易发生水土流失或具有其他生态敏感性的耕地转换为草地或林地，时间为10～15年。

政府则对每个农民进行相应的补贴，数量平均在5000美元左右。

这种做法不仅有效地保护了生态环境，也让农民获得了比较可观的收益。

三是农业灾害补贴。

通过这种补贴在一定程度上了降低了自然灾害对农民收入的影响，保障他们的基本利益，增强农业生产对自然灾害的抵抗力。

在WTO协议内，美国大量运用“绿箱”和“黄箱”两种补贴政策，对农业给予强大的国内支持，提高农产品的国际竞争力。

据相关数据统计，美国每年可计算的农业补贴为512亿美元，每名专业务农者可获得1.4万美元的补贴。

[16]（P327）

农业科技与基础设施方面。

美国于1862年设立的世界上最大的农业部，不仅是一个行政管理机构，同时也是一个科研机构和服务机构。

政府每年除拨出大量经费用于农业科研外，还建立了庞大的公共科研系统，并拨出专门的农业技术推广经费。

进入90年代后，美国政府更加重视农业科技的作用。

1996年农业部成立了国家农业研究、教育和经济顾问委员会以及农业科研攻坚战略计划署，为更好地发展、推广农业科技服务。

2002年联邦政府计划投资13亿美元，通过重新授权建立新的农业推广和研究计划，即未来农业和食品体系。

[17]另一方面，美国政府也十分重视农业基础设施的改善。

美国的大型灌溉设施都是由联邦和州政府投资兴建，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部要给予其一定的资助。

由于国家对农业基础设施的长期大量的投资，