司法资格ABC证限制的诉讼.docx

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司法资格ABC证限制的诉讼

司法资格ABC证限制的诉讼

　　一

　　二OO二年三月，汤拯参加首届国家司法考试，考了235分。

司法部根据法律授权确定本次司法考试的合格分数线为：

一般地方为240分，放宽区为235分。

由于汤拯不是放宽区的考生，故本次考试未获得通过，没有考取《法律职业资格证书》。

汤拯认为，司法部区别对待不同地域的考生，在考试前没有公示这一规定，是地域歧视、贫富歧视和民族歧视，是严重的违宪行为，向司法部提出了行政复议。

司法部认为：

“申请人汤拯提出行政复议申请的情形不符合《行政复议法》第六条和《司法行政机关行政复议应诉工作规定》第五条的规定”。

故“决定不予受理”。

　　二OO三年，汤拯又参加了第二届国家司法考试，考了233分。

司法部根据法律授权确定二OO三年司法考试的合格分数线为：

“2003年国家司法考试的合格分数线为240分；属于《司法部关于确定国家司法考试放宽报名学历条件地方的意见》和《国家司法考试放宽报名学历地方名单》所规定地方的应试人员，合格分数线放宽为225分。

”由于汤拯二OO三年是放宽区的人，因此获得了司法部颁发的《法律职业资格证书》，编号为C20035134340092，证书上写明：

“汤拯经国家司法考试合格，授予法律职业资格。

特颁此证。

中华人民共和国司法部部长张福森（中华人民共和国司法部图章）”。

此证书后面附言：

“法律职业资格证书是证书持有人通过国家司法考试，具有申请从事法律职业的资格凭证。

”

　　但是，受司法部委托发放《法律职业资格证书》的四川省雅安市司法局，于二OO四年五月在发放资格证书时口头告知汤拯：

司法部制有相关规定，C类资格证的适用范围有地域限制。

汤拯对此限制行为不服，于二OO四年七月一日向司法部申请行政复议，请求：

1、请求及时取消对我《法律职业资格证书》适用范围的地域限制；2、请根据《行政许可法》等法律审查司法部对《法律职业资格证书》适用范围进行地域限制所作的规定的合法性。

　　二

　　汤拯认为：

法律授权司法部确定二OO三年的国家司法考试的合格分数标准，那么司法部不论制定几个合格分数档次，都是可以的、合法的、有效的，这是抽象行政行为，无可厚非。

司法部二OO三年对放宽区的分数线的规定是“合格分数线放宽为225分”，从中国文字的意思上表示，225分仍是国家司法考试的合格分数线。

也就是说在放宽区的考生225分以上的都是达到了二OO三年的国家司法考试的合格线，属于通过了二OO三年的国家司法考试，国家承认这部份人具有法律职业资格。

从司法部发放的C类资格证上的表述上看，也表明，C类资格证持有人是属于国家司法考试合格的人员，并且国家授予了法律职业资格的，同时证明证书持有人具有申请从事法律职业的资格。

　　对于“法律职业资格”这一行政许可的设定是《法官法》、《检察官法》、《律师法》设定的，其中《法官法》第五十一条规定：

“国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。

国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法，由国务院司法行政部门负责实施。

”《检察官法》第五十四条“国家对初任检察官、法官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。

国务院司法行政部门会同最高人民检察院、最高人民法院共同制定司法考试实施办法，由国务院司法行政部门负责实施。

”《律师法》第六条“取得律师资格应当经过国家统一的司法考试。

具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识的人员，经国家司法考试合格的，取得律师资格。

（第二款）适用前款规定的学历条件确有困难的地方，经国务院司法行政部门审核确定，在一定期限内，可以将学历条件放宽为高等院校法律专业专科学历。

”（注：

第

（二）款是通过司法考试取得律师资格的学历条件的但书，取得律师资格的最关键还是通过国家司法考试）。

按法律授权由最高人民法院、最高人民检察院和司法部共同制定发布的《国家司法考试实施办法（试行）》第一条“为建立和规范国家统一司法考试制度，提高和保障法官、检察官、律师队伍素质，根据《法官法》、《检察官法》、《律师法》制定本办法。

”第二条“国家司法考试是国家统一组织的从事特定法律职业的资格考试。

初任法官、初任检察官和取得律师资格必须通过国家司法考试。

”从这四部法律可以证明：

《法官法》、《检察官法》、《律师法》设定了“法律职业资格”这一行政许可，但都没有限制“法律职业资格”的适用地域。

相反，《律师法》第十二条规定“律师执业不受地域限制”。

　　根据《行政许可法》第四十一条规定“法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。

”第十六条第四项“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

”第八十三条“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理;不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。

”

　　因此汤拯认为司法部限制其《法律职业资格证书》的适用地域是没有合法依据的、是违法的具体行政行为。

　　三

　　二OO四年九月七日，司法部法制司向汤拯发出（2004）司复通字第25号《行政复议决定延期通知书》：

“汤拯：

你不服司法部对你2003年法律职业资格证书适用范围的地域限制的行为提出的行政复议申请，我们已于2004年7月23日依法受理。

因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定。

根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议决定延期至2004年10月21日前作出。

特此通知。

中华人民共和国司法部法制司（图章）二OO四年九月七日”。

　　二OO四年十月十九日，司法部向汤拯发出（2004）司复通字第26号《行政复议中止通知书》：

“汤拯：

你因请求取消对你《法律职业资格证书》适用范围的地域限制，并审查司法部对《法律职业资格证书》适用范围进行地域限制所作的规定的合法性提出的行政复议申请，我们依法已予受理。

/你要求审查的有关法律职业资格证书地域限制的规范性文件，是经最高人民法院、最高人民检察院、司法部共同制定，由司法部发布实施的，我们已转送有关立法机关进行审查处理。

/根据《中华人民共和国行政复议法》第二十六条的规定，决定中止对具体行政行为的审查。

特此通知。

中华人民共和国司法部（图章）二OO四年十月十九日”。

　　直到二OO五年元旦，司法部方面再也没有消息了……

　　四

　　根据《行政诉讼法》第三十八条规定“行政机关逾期不作出决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

”于是，汤拯于二OO五年一月四日向北京市第二中级人民法院提起了行政诉讼，请求：

1、确认司法部在复议时对具体行政行为中止审查的决定违法；2、确认司法部在行政复议限期内不依法作出行政复议决定的具体行政行为违法；3、撤销被告限制我《法律职业资格证书》的适用地域的具体行政行为。

二OO五年二月二十一日北京市第二中级人民法院向汤拯发出（2005）二中行初字第128号《受理案件通知书》称：

“汤拯：

我院已收到你递交的起诉被告中华人民共和国司法部的材料，经审查，该案符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件，我院予以受理。

特此通知。

北京市第二中级人民法院（图章）二OO五年二月二十一日”。

　　汤拯认为：

法律职业资格是《法官法》、《检察官法》、《律师法》、《国家司法考试实施办法（试行）》设定的一种行政许可，此四部法律都没有限制法律职业资格的适用地域范围。

相反《律师法》第十二条规定“律师执业不受地域限制”。

根据《行政许可法》第四十一条的规定，汤拯的“法律职业资格”应该在全国范围内有效。

并且司法部在2004年7月1日前制定的限制“规定”是违反《律师法》第十二条规定的，是无效规范性文件；2004年7月1日后，司法部的规定应当根据《行政许可法》第十六条、第八十三条的规定停止执行，故其“规定”也是无效规范性文件。

所以司法部对汤拯的《法律职业资格证书》的地域限制的具体行政行为是没有法律依据的、是违法的，应当依法撤销。

司法部适用的《行政复议法》第二十六条规定：

“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。

处理期间，中止对具体行政行为的审查。

”司法部对其自己制定的规定是有权处理的，但拒不处理；假设要转送也应当转送有权处理的行政机关，司法部不该转送立法机关，这是违法的；在六十日的“处理期间”才可以中止审查，期满后应及时恢复审查……因此，司法部最迟应当在2004年12月20日必须作出复议决定。

司法部不按照《行政复议法》的程序规定进行复议是违法行为，不按《行政复议法》的规定而逾期不作出行政复议决定也是违法行为。

因而，应当判定司法部的复议行为是违法的，其限制行为也是违法的具体行政行为。

　　司法部答辩称：

（答辩状及证据原本如下）

　　答辩人司法部因被答辩人汤拯不服司法部作出的《行政复议中止通知书》（[2004]司复通字第26号）（见证据1）等行为提起行政诉讼一案，答辩如下：

　　一、司法部依法作出《行政复议中止通知书》

　　2004年7月23日，司法部收到四川省雅安市2003年司法考试考生汤拯的《行政复议申请书》（见证据2）及相关材料，请求撤销司法部对其颁发的C类法律职业资格证书适用范围的地域限制；对规定法律职业资格证书适用地域限制的文件进行合法性审查。

司法部立案并开始审理。

　　经审查，申请人汤拯于2003年参加国家司法考试，其成绩符合司法部制定的《司法部关于确定国家司法考试放宽报名学历条件地方的意见》（司发电[2002]第2号）（以下简称《意见》）（见证据3）、《司法部办公厅关于印发<国家司法考试放宽报名学历条件地方名单>的通知》（司办通[2003]第65号）（见证据4）和《司法部关于做好2003年国家司法考试成绩公布及法律职业资格证书申领工作的通知》（司发通[2003]117号）（以下简称《通知》）（见证据5）规定，享受相关优惠政策，司法部于2004年5月向其颁发了C类法律职业资格证书。

　　司法部2002年11月7日颁布的《司法部关于2002年法律职业资格证书颁发及管理工作的补充通知》（以下简称《补充通知》）（见证据6）规定，C类法律职业资格证书适用范围是：

“在享受国家优惠政策的少数民族自治地方和国务院批准的全国扶贫开发工作重点县范围内从业（含以户籍所在地或工作单位所在地申领法律职业资格证书的人员）”。

该《补充通知》中关于C类法律职业资格证书适用地域范围的规定，适用于2002年以后取得C类法律职业资格证书的人员。

汤拯因不服C类法律职业资格证书的适用范围有地域限制的规定，提起行政复议。

由于案情较为复杂，司法部复议机构经领导批准，办理了延长复议期限手续，于2004年9月7日通知了汤拯。

　　根据《国家司法考试实施办法（试行）》（见证据7）第五条规定，“国家司法考试由司法部负责实施”，《意见》、《补充通知》和《通知》三部文件是司法部分别于2002年1月、2002年11月和2003年12月在组织实施2002年、2003年的国家司法考试过程中，根据《法官法》、《检察官法》和《律师法》的相关规定，考虑到西部等欠发达地区法官、检察官和律师断档缺源的实际情况，经商最高人民法院和最高人民检察院同意，决定对以上地区的参加考试人员实行降低学历和降分录取优惠政策的基础上制定的。

《意见》和《通知》，确定了放宽学历条件的地区，将以上地区国家司法考试报名的学历条件放宽到高等院校法律专业专科毕业；降低了应试人员的录取分数线，根据《通知》规定，考试成绩合格分数线为225分，对享受到优惠政策的人员颁发C类法律职业资格证书。

可见，C类法律职业资格证书是对西部等欠发达地区的照顾，只有这些地区的考生才享受了降低学历和降分录取的倾斜政策。

为保证取得C类法律职业资格证书的人员在当地服务，防止其流失或向发达地区移动，《补充通知》规定，取得此类法律职业资格证书的人员只能在放宽地区范围内任职和执业。

复议机关经审查，认为司法部制定的这三部文件符合《法官法》、《检察官法》和《律师法》规定精神。

但是，考虑到《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）（见证据8）于2004年7月1日施行，根据该法第四十一条关于“法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效”的规定，司法部对国家司法考试放宽条件地区降分录取及法律职业资格证书地域限制的规范性文件，存在是否符合“法规、规章不得增设违反上位法的其他条件的规定”的问题，应当由国家立法机关作出有权解释。

为此，司法部根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）（见证据9）第二十六条的规定，于2004年10月19日中止了对汤拯行政复议案的审查，并通知了汤拯。

同时，司法部向全国人大常委法工委呈送了《司法部关于在国家司法考试组织实施工作中如何理解适用有关法律规定问题的函》（司发函[2004]211号）（见证据10），请求解释。

　　因此，汤拯在起诉状中认为司法部在复议时对具体行政行为中止审查的决定违法，是没有法律依据的。

　　汤拯在起诉状中认为答辩人在行政复议限期内不依法作出行政复议决定的具体行政行为违法的提法，同样不能成立。

　　二、汤拯请求撤销司法部对其C类法律职业资格证书适用地域限制的具体行政行为的诉讼请求，不符合行政诉讼立案条件

　　根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服，已经提起行政复议的，在法定复议期限内，不得就原具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼。

行政复议中止行为是行政复议行为的中止状态，不是终结状态，至汤拯起诉之日，国家立法机关对司法部关于C类法律职业资格证书限制地域适用的规范性文件正在审查中。

因此，汤拯关于撤销限制其C类法律职业资格证书适用地域的具体行政行为的诉讼请求，依法不符合行政诉讼的受理条件。

　　综上所述，汤拯的诉讼请求不能成立，望人民法院在查明事实的基础上，予以驳回。

　　此致

　　北京市第二中级人民法院

　　中华人民共和国司法部（图章）

　　二OO五年三月七日

　　附：

证据材料

　　1、《行政复议中止通知书》（见上第3页）

　　2、《行政复议申请书》（注：

汤拯的申请书）

　　3、《司法部关于确定国家司法考试放宽报名学历条件地方的意见》（司发电[2002]第2号）（内容略）

　　4、《司法部办公厅关于印发<国家司法考试放宽报名学历条件地方名单>的通知》（司办通[2003]第65号）（内容略）

　　5、《司法部关于做好2003年国家司法考试成绩公布及法律职业资格证书申领工作的通知》（司发能[2003]117号）（内容略）

　　6、《司法部关于2002年法律职业资格证书颁发及管理工作的通知》（2002年11月7日）其中附件二为：

　　法律职业资格证书的分类及适用范围

　　2002年法律职业资格证书因报名条件、合格分数线及适用范围不同，分A、B、C三类。

具体是：

　　A类：

　　报名学历为大学本科，考试总成绩240分以上；

　　适用范围：

法官、检察官、律师和公证员的职业选择。

　　B类：

　　报名学历为法律大专（符合原律师法规定的报名条件人员和符合放宽地区报考条件的人员），考试总成绩240分以上；

　　适用范围：

律师和公证员的职业选择。

在享受国家优惠政策的少数民族自治地方和国务院批准的全国扶贫开发工作重点县范围内的职业选择，可依照最高人民法院、最高人民检察院和司法部的有关规定办理。

　　C类：

　　报名学历为大学本科或法律专业专科，符合放宽地区报考条件和授予法律职业资格的有关规定，考试总成绩在235—239分的人员；

　　适用范围：

在享受国家优惠政策的少数民族自治地方和国务院批准的全国扶贫开发工作重点县范围内从业（含以户籍所在地或工作单位所在地申领法律职业资格的人员）。

职业选择可依照最高人民法院、最高人民检察院和司法部的有关规定办理。

　　7、《国家司法考试实施办法（试行）》（内容略）

　　8、《中华人民共和国行政许可法》（内容略）

　　9、《中华人民共和国行政复议法》（内容略）

　　10、《司法部关于在国家司法考试组织实施工作中如何理解适用有关法律规定问题的函》（司发函[2004]211号）

　　全国人大常委会法制工作委员会：

　　根据《法官法》、《检察官法》和《律师法》（以下简称“三法”）关于可以放宽初任法官、检察官任职和律师执业学历条件的规定，司法部在组织实施国家司法考试过程中，与最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）共同研究确定了放宽学历条件地区的范围（全国共892个县、旗），规定在这些地区可以将报考国家司法考试的学历条件放宽为高等院校法律专业专科。

考试成绩达到全国录取分数线的，取得法律职业资格证书。

同时，考虑到这些放宽地区的报名人员考试通过率较低、法律职业人员补充困难的实际情况，经商“两高”同意，司法部又在这些地区实行了降分录取的倾斜政策。

考试成绩达到降分录取分数线的，取得资格证书。

2002、2003年两次司法考试全国共计2700多人符合降分录取条件取得了资格。

为保证这些降分取得资格的人员在当地服务，防止其流失或向发达地区移动，以体现“三法”在“困难地区”放宽学历条件的立法本意，司法部规定此类人员只能在放宽地区范围内任职或执业。

（汤拯注：

《律师法》第十二条规定“律师执业不受地域限制”不知又作怎么解释？

？

）上述政策的实施，得到了“两高”、人事部门及法学界的认同，认为司法考试实行的这一放宽政策是实事求是的，符合我国国情。

“两高”甚至认为还应当加大放宽力度，以切实缓解西部等欠发达地区基层法院、检察院司法人员断档缺源的实际困难。

　　基于国家司法考试组织实施过程中的上述不同情况，为使持有高等院校本科学历的报名人员与持有高等法律专业专科学历的报名人员、达到司法考试全国合格分数线录取的人员与低于合格分数线录取的人员在其所取得的法律职业资格证书上有所区别，我们将持有本科学历的合格人员证书、持有法律专业专科学历的合格人员证书及在放宽地区低于合格分数线录取人员的法律职业资格证书分别编为A、B、C三种，以便管理。

　　今年7月1日《行政许可法》施行后，根据该法第四十一条关于“法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效”，以及该法第十六条关于法规、规章不得增设违反上位法的其他条件的规定，我部以规范性文件形式制定的放宽地区降分录取政策和资格限制措施与《行政许可法》的规定明显冲突。

日前，我部已收到天津市司法局关于持B类资格证书人员申请律师执业是否受地域限制问题的请示，以及四川考生汤拯关于请求对法律职业资格证书适用范围进行地域限制所依据的规定的合法性进行审查的行政复议申请（此案我部已依据《行政复议法》的规定，作出了中止审查决定）。

　　我们认为，国家司法考试实行放宽报名条件和降分政策并作出限制性规定，是法、检、司三家根据“三法”的相关规定，充分考虑我国的现实情况制定的。

上述冲突的出现，涉及组织实施国家司法考试中实行的优惠政策及限制措施与《行政许可法》是否相冲突的问题。

为此，司法部经研究，提出如下意见和建议：

　　一、关于降分问题

　　鉴于“三法”没有关于国家司法考试可以降低分数线的明文规定，我们认为可以有以下两种解决办法：

（一）建议立法机关就“三法”作出补充规定，在“三法”的相关条文中增加规定：

国家司法考试可以在报名条件放宽地区适当调整考试的合格标准，具体调整的幅度由国务院司法行政部门确定。

（二）建议立法机关对“三法”相关条文中关于“考试组织实施”的含义如何理解的问题作出解答，即将考试的合格标准如何具体掌握、在不同地区如何适用不同的合格标准等内容，理解、纳入到“考试组织实施”工作范畴，明确这些事项属于考试组织实施的具体事务。

　　二、关于地域限制问题

　　为妥善处理B、C类资格证书地域限制与《行政许可法》的规定不一致的问题，建议采用以下两种解决办法：

（一）请立法机关就“三法”作出补充规定，在“三法”的相关条文中增加规定：

在放宽报名条件地区适用调整后的合格标准取得法律职业资格的，只能在放宽报名条件地区担任法官、检察官和申请律师执业。

（二）请立法机关对“三法”相关条文中关于在困难地区放宽学历条件的立法含义作出解答。

对于《律师法》第六条第二款“适用前款规定的学历条件确有困难的地方，经国务院司法行政部门审核确定，在一定期限内，可以将学历条件放宽为高等院校法律专业专科学历”的含义，是否可以理解为：

适用本款放宽报名学历条件，报考国家司法考试、取得法律职业资格的，只能在放宽报名条件地区任职或执业。

因此，适用放宽司法考试合格标准取得法律职业资格的，应当也只能在放宽地区范围任职或执业。

当然，此规定作为一种过渡情形，仅在一定期限内实行。

　　以上意见妥否，请研究函复。

　　中华人民共和国司法部（图章）

　　二OO四年十一月一日

　　11、《行政复议决定延期通知书》（见上第3页）

　　五

　　北京市第二中级人民法院在没有开庭的情况下作出了如下裁判：

　　北京市第二中级人民法院

　　行政裁定书

　　（2005）二中行初字第128号

　　（当事人情况）

　　原告汤拯不服被告中华人民共和国司法部（以下简称司法部）2004年10月19日所作（2004）司复通字第26号《行政复议中止通知书》（以下简称《中止通知》），向本院提起行政诉讼。

本院依法组成合议庭，审理了本案。

　　原告汤拯诉称：

（略）

　　司法部答辩称：

（略）

　　本院认为，公民提起行政诉讼，应当符合法定条件。

汤拯所提行政复议申请事项，涉及司法部所作规定文件的审查问题，司法部在向有权处理的国家机关请示报告的同时，决定中止汤拯行政复议案件的审理，并无不妥。

《中止通知》仅系行政复议过程中的一个环节，对汤拯的权利义务不产生实际影响，该行为不具有可诉性。

汤拯对《中止通知》不服提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对其所提确认司法部中止审查的决定违法的起诉，应予驳回。

汤拯所提确认司法部未在限期内作出复议决定的行为违法，没有事实依据，对该项起诉亦应予以驳回。

汤拯所提撤销司法部限制其《法律职业资格证书》的适用地域的具体行政行为的诉讼请求，即为其向司法部所提行政复议的申请事项，根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条的规定，行政复议机关已经依法受理的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼；另，该项诉讼请求涉及对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第

（二）项的规定，此类争议不属于人民法院行政诉讼受案范围，故对其该项起诉，亦应当予以驳回。

综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第十六条、第二十六条、第二十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第

（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第三条、第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定如下：

　　驳回原告汤拯的起诉。

　　……北京市第二中级人民法院（图章）

　　二OO五年四月十八日

　　六

　　在北京市第二中级人民法院还没有作出裁判前，于二OO五年四月五日作出了（2005）司复决字第9号《行政复议决定书》，但司法部没有将此事及时告知北京市第二中级人民法院。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条规定：

“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。

”司法部的《行政复议决定》节录如下：

　　当事人情况（略）

　　申请人汤拯因请求取消对其法律职业资格证书适用范围的地域限制，并审查司法部对法律职业资格证书适用范围进行地域限制所作的规定的合法性提出行政复议申请，本机关依法已予受理。

　　申请人称，《律师法》对律师资格的适用范围没有地域限制。