农村权力结构的制度化调整.docx

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农村权力结构的制度化调整

农村权力结构的制度化调整

[内容提要]直接公开的村民选举制度的导入，使农村权力结构发生了根本性的变化，这就是从以党的一元化领导为特征的一元权力结构向村委会与党支部并列的二元权力结构转型。

农村权力结构的制度化调整的目标，就是在促进村民自治制度发展的同时，完善村党支部的领导机制；其基本途径就是通过"两票制"和"二选联动机制"，把直接公开的竞选机制同时引入村委会与党支部建设，在共同的民意基础上建立村委会与党支部职能协调的制度机制。

村民选举制度导入农村后，一个始料不及的效应，就是农村权力关系普遍出现了结构性的矛盾，表现为村委会与党支部（以下简称村支两委）权力之间的冲突与调适，斗争与妥协。

然而，矛盾的实质是什么？

根源在哪里？

矛盾解决的基本途径是什么？

是一个亟待冷静思考的重大问题。

本文试图从二元权力结构的理论视野，结合中国农村社会实际，对这个问题进行经验性研究。

一、农村党政关系问题的争论美国一位政治学家，叫柯丹青（DanielKelliher），1997年他在《中国学刊》（TheChinaJournal）发表了一篇文章，专门论述中国国内学者针对村民自治问题的争论。

这些争论都是近10来年发生的事情。

柯丹青发现，尽管大家都不否定党对农村的领导地位，但村党支部的法律地位却是模糊的。

国内学者对村支两委关系的看法存在很大的差异，这同人们以实用主义来对待村民自治的工具性态度有很大的关系。

柯丹青指出，无论支持还是反对村民自治的观点，差不多都是工具性的，他们有关村民自治的那些讨论，总是在选择能人、落实政策、完成任务等具体事务上兜圈子，人们回避或者大而化之地谈论村民自治本身的民主价值问题。

因此，那些支持村民自治的人，花了很大的气力去说服乡镇党委相信村民自治同党的利益不相矛盾。

而反对村民自治的人，根本不信这套说教，他们的说法很直爽：

"村民自治与党的领导存在直接的矛盾。

如果让村委会自主运作，就必将削弱党的领导。

如果加强党的领导，那就不可能实现真正的村民自治。

这两者的相互排斥的。

"不难看到，这样的争论还会继续下去，因为现实的问题不仅没有解决，而且日益暴露其普遍性和严重性。

不过现在断然拒绝村民自治的人怕是不多了，直截了当地否定农村党组织领导地位的言论更加稀少。

最近一期《乡镇论坛》的一组专门讨论村支两委关系文章引起了笔者的关注，因为这组文章比较集中反映了当前国内对这个问题的争论焦点。

这个焦点就是要不要抛弃党政分开的原则，这个原则曾被认为是中国政治体制改革的关键。

显然，对这个问题的不同回答，构成两个针锋相对的阵营。

坚持党政分开原则的人，有的认为，如果硬要搞村支书-村主任"一肩挑"，不仅很难保证村民选举的公平与竞争性，而且将导致党的基础力量的损失。

有的从理论上来看问题，认为村主任与村支书，他们的权力合法性来源不同、性质与职责不同、工作重点与工作方式不同、制约机制完全不同，如果两个职务所肩负的使命发生冲突时，会使"一肩挑"的人处于十分尴尬的境地。

还有的人强调法治原则，主张让村主任依法履行职权，并反问到：

"全国农民都在自己选出的村委会带领下依法履行义务和行使权利，难道不正是我们党的最大愿望吗。

"在赞成或支持党政合一原则的阵容中，有人从实践体会的好处罗列了"一肩挑"的优越性，这些优越性包括，既加强了党的领导，又提高了村委会的地位；既增强了村民选举的竞争性，又加强了村支两委的团结；既化解了干群矛盾，又提高了村级组织的办事效率，等等。

还有的人认为，"党政分开"是一定历史条件下的产物，这个理念有必要改变，实行"两委合一"为中国民主制度改革的深化探索了一条新路子，其潜台词就是抛弃党政职能分开的原则。

这种观点的逻辑结论就是，最好的权力格局是村主任都由村支书兼任，村支两委高度重合。

显然，这场有关村级党政关系的争论，是80年代政治体制改革争论焦点--党政能否分开的继续。

既然有人提到"党政合一"的重大意义是因为它为中国民主制度的深化摸到了一条路子，这是不是意味着今天发生在村庄里的"一肩挑"故事，将会成为国家政治体制改革的摹本？

无论答案是肯定的还是否定的，我们都不能小视目前的这场争论对中国未来政治体制改革的影响。

二、村民选举后的农村权力结构在回应上述争论之前，有必要认清村民选举后中国权力结构的实际状况，以便从理论上把握农村党政关系的实质。

邹谠用"全能主义"（totalism）这个概念来揭示当代中国宏观政治社会的基本特征。

全能主义政治就是建立在一个总体性社会基础之上的，以党为核心的政治同心圆结构。

"党核心"具有纵横穿透力，在这种政治穿透的作用下，中国的各级权力组织都具有同构性，即所谓"组织对口设置"、"上下碗口一般粗"等等。

在全能主义的模式下，农村所有权力组织，包括党支部、村委会、民兵营、妇女会、青年团等等，都是国家自上而下所建立并纳入了国家控制范围的正式组织。

可以说，农村权力结构是国家制度框架在农村的投射，农村党政关系是政权层面的党政关系的缩影。

因此，农村党政关系的重建无疑对宏观政治结构重构具有深远的影响。

不难发现，在实行村民选举以前，农村权力关系是以党的一元化领导为特征的一元权力结构。

而村民选举制度的导入，改变了村委会权力的基础，村委会权力的合法性渠道与党支部出现的分野。

如果党支部的权力仍然保持自上而下的性质，那么村委会的权力依赖于村民自下而上的村民授权，村民选举就是这种授权的制度化渠道。

这就从根本上促使农村公共权力转向党政二元权力的结构。

说到权力结构，必须考察权力的四个基本要素结构，既权力的资源配置模式、来源渠道、运行规范、支配力的强弱对比。

从这些要素结构分析来看，村委会与党支部是性质、职能以及运作机制都有不同的特征，不能混为一谈。

第一，农村权力资源的配置的变化：

从集体垄断到多元配置传统的"党的一元化领导"体制之所以得以巩固，根本的原因是权力资源特别是经济资源的集体垄断。

在全盘集体化中生活的农民，在经济上没有自主权，在政治上也就谈不上自治权了。

以包产到户为发端的农村非集体化改革，实质上是打破经济资源集体垄断的过程。

非集体化的过程，无论是美其名曰"藏富于民"也好，还是恶其名为"集体空壳"也罢，必然是农村社会经济资源从集体的一元控制向多主体的多元控制模式转型。

对于农民来说，他们掌握了土地使用权、粮食和现金的处置权，也就意味着他不再象从前那样依附村集体或村干部。

反过来，村集体或者村干部来靠从村民手中提留统筹才能运转或生存。

村庄权力资源配置模式的变革，从根本上改变了农村权力结构的经济基础。

当然，潜在的权力资源要转变成权力者可以动用的资源，需要有一定提取的过程。

就提取权力资源的合法性来看，村委会有资格从集体经济、私营经济以及公私混合经济中提取经济资源，而党支部只能依托集体经济。

也就是说，集体经济是党支部权力的资源的唯一来源。

因此，集体经济的强弱与党支部权力资源的多寡直接关联。

显然，弱集体-强私营的经济结构使村委会占有的权力资源多于党支部，成为"党弱村强"权力格局的经济基础。

然而，在农户家庭私营经济为主导的村庄，村支书也有可能利用政治手段（或权威性资源）来控制村委会提取的权力资源。

这样的案例不胜枚举。

因此，仅仅从资源配置及其提取方式这个方面，还不能全面认识农村二元权力结构的状况，还需要考察权力来源或者权力的合法性问题。

第二，权力来源及合法性问题：

"自上而下"还是"自下而上"权力来源是指权力合法性或认受性的来源或渠道。

就程序民主来说，治者之权必经被治者认可才具有合法效力。

治者的权力主要有两种来源渠道，一是自上而下的委任，二是自下而上的选举。

实行村民直选制度以后，村支部与村委会的权力来源出现了分野。

村支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选，而村委会的权力只能来自村民选举。

权力的合法性问题，不仅仅是一个理论问题或者观念问题，农民以其自己的语言提出了这个问题。

当农民认为"上千村民选举的村主任自然比几十名甚至几名党员选出的村支书要有权威"的时候，他接受的其实在上述的程序民主原则。

当村民发出"为什么由多数村民选举的村委会必须接受由少数党员选出来的党支部领导?

quot;的诘问时。

他其实是质问党支部权力的合法性来源问题。

当他们的疑问得不到满意的答复时，他们就会质疑村民选举的意义，于是就发出了这样的感叹：

"如果村支书是铁定的'第一把手'，那么选举村主任这个'第二把手'又有什么实际意义？

"其实，村党支部权力的合法性，不仅要从程序政治的角度来看，还要从规范政治的合法性来衡量。

党支部的基本政治职能是保证党的路线、方针和政策的贯彻执行，村党支部的权力并不取决于选举（无论是党内选举还是扩大的支部选举如"两票制"），而是取决于它的政治正确，也就是保证党的方针政策在本村范围得以正确地执行。

因此，党支部选举是"选人"而不是"选政策"（村委会选举也还没有发展到选政策的高度）。

因此，村委会对党支部领导的服从，实质上是对党的路线方针的服从，而不是听命于村支书的个人意志。

如果一个党支部背离了党的路线、方针和政策，它就既不存在程序上的合法性，也不存在规范上的合法性。

那些蜕化变质的村支书，尽管口头上比谁都强调"党的领导"，其实是利用"党的领导"这个金字招牌来掩盖其贪桩妄法的行经。

严重的是，这些蜕化变质的村支书所耗损的正是执政党的合法性基础。

第三，权力影响力及其变化权力影响力是权力强弱的综合体现。

对这种影响力的衡量，需要经验观察才能判断。

从政治分析的角度来看，权力影响力的要素主要包括：

1）组织吸纳能力，即吐故纳新、容纳社会精英的能力；2）社会动员能力，即宣传、发动、取得民众支持的能力；3）制度监督与组织自控能力。

从现实观察来看，农村非集体化改革以来，不少农村党支部特别是村支书在村落中的影响力削弱了，一是党员的先锋模范作用削弱了；二是村里青年人的入党积极性下降了；三是作为党支部的外围组织或者"助手"，如共青团、村妇联等也几乎名存实亡。

据有关部门于1995年的调查估计，全国大约有10%的农村党支部处于这种状况。

这意味着农村基层党组织失去了对1亿左右农民群众的政治影响！

村党支部特别是村支书能力弱化的原因，固然同权力资源的减少有直接的关系，但更根源恐怕还是党支部组织建设没有从根本上解决"四个化"的问题。

所谓"四个化"，就是农村党员队伍的老化、党性观念的淡化、思想观念的僵化和部分党员干部的蜕化。

在近期全国农村学习贯彻江泽民"三代表"思想的活动中，应该把解决这个问题摆在突出的位置。

国内外许多研究村民选举、村民自治问题的学者，大多认为村民选举加强了村委会的权力，提高了村委会的影响力。

就笔者的经验观察来看，这个判断符合事实。

原因在于，定期的村民选举使村里的各种精英可以通过竞争而进入村委会。

起码，我们在理论上可以说，村民选举制度既提高了村委会吐故纳新的活力，也能够通过预期选举或启动罢免程序来保证村民对村委会的动态监督。

这种动力机制无疑有助于村委会影响力的提高和巩固。

图1是笔者对村民选举后农村党政关系类型的一个经验分析框架：

先看"党强村强"的A型结构，就是村党支部与村委会在明确分工的基础上，建立了民主合作的制度机制。

这种党村共强的结构可以说是一个理想模型。

第二，"党弱村?

quot;的B型结构，就是村委会主导村政事务，成为事实上的权力中心。

其基本特征是，村委会控制了村庄大部分权力资源，村主任是村政事务的实际责任人，也是上级任务的主要承当者。

党支