德罗尔的逆境政策制定理论对我国的启示.docx
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德罗尔的逆境政策制定理论对我国的启示
德罗尔的逆境政策制定理论对我国的启示
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德罗尔的逆境政策制定理论对我国的启示
一逆境政策制定理论
德洛尔关于逆境中的政策制定的思想是他于1986年出版的《逆境中的政策制定》一书中提出的，其内容主要包括以下几个方面:
1。
逆境的基本内涵
定义：
德罗尔对逆境的定义主要是同危机定义对比体现出来。
从概念上讲，危机特指有一定时限、要求迅速作出决策的突发性事件乃至灾难。
而逆境泛指在制定政策时所面临的各种形式的严重困难,与上述危机意义不同。
研究的必要性：
德罗尔认为逆境是政策制定的一个普遍条件,所有的政策制定都会遇到逆境因素,有时较少,而通常总是很多.但许多研究对此却仍然抱以乐天的态度,忽视逆境造成的不良影响。
目前，在极其严峻的现实面前，与逆境有关的各种政策制定问题才引起一些注意，但有关研究仍十分欠缺,尤其是在广泛的理论层次上的探讨更显不足。
逆境的分类：
根据不同的标准，分为简单的和复杂的，可以处理的和难以驾驭的,短期的和时性的，统治机制内生的和外生的乃至超社会的。
简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境,如一种“敌对势力”所导致的逆境;复杂的逆境是指由多重往往是难于把握的原因造成的逆境。
可以处理的逆境是指能够运用已知的、可行的政策措施来应付的逆境；难以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。
短期的逆境指只限于在一小段时间内出现,时代性的逆境则根源于社会基本结构特征的内在因素，它会持续很长时间，不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出来，它都是会反复出现的。
逆境可能是统治机制中内生的，即是政治制度本身特征中固有的；也有可能是外生的，与政治制度以外的乃至超社会的现象相关,即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的.
2．政策制定的反应
2。
1政策制定对逆境的主要初始反应模式
2.1。
1政府决策系统中逆境概念的形成：
否认、简单化、客观外化、认知图式保持一致
（1）否认逆境严峻的一面,诸如逆境的蔓延性与长期性.例如，总以为经济萧条是暂时性的，不久即可复苏，这种倾向十分明显。
（2）简单化地理解逆境的性质和原因，往往将其归结为少数几个因素。
高层决策者固守对现实简单化理解的倾向非常明显,这在大多数访谈中可以看出，尽管他们总是试图在回答问题的方式上表现出复杂性来。
高级公务员们也承认对逆境的认识存在极大的迷惑，有时坚持简单的解释,有时则退避三舍、漠然视之。
（3）将逆境的原因加以外化或转嫁.在现实中可以发现一种强烈的倾向,那就是将逆境的原因用某些现代的“上帝意旨”的因素来解释,如“国际货币体系的作用”。
在有些国家，政府往往指责某些准敌对势力或另一政党组阁的前政府造成了目前的主要逆境。
（4）固执地保持认知图式的一致似乎成了一条规律。
几乎没有高层决策者会因为逆境而在他们的基本假设和世界观方面表现出任何实质性变化。
很少有人预见到了逆境的降临，他们总是将预测失败的原因归结为“不可预测的偶然因素”、专家无能等等,从不归咎于高层决策者本人世界观的失误。
2.1．2影响政治公众心目中逆境概念的尝试：
降低期望、自我指责、客观外化
政府中枢决策系统越来越多地用于影响逆境概念的新方法有如下几种:
（1）降低期望，即高层政治家们通过各种努力来降低公众对政府的要求并使政治公众接受困难的长期性.例如，在西欧许多国家，政府千方百计降低人们对不断扩大的社会福利权利的期望。
（2）在处于逆境的各个历史时期，政府往往把道德堕落作为一个主要原因提出并告之政治公众,而高层政治家自己也常常对此深信不疑。
这种做法的某些成分在当今企图影响公众心目中逆境概念的努力中也可以找到，只是强调的重点有时放在缺乏工作积极性方面.
（3）将逆境的原因外化和转嫁是影响公众心目中逆境概念的主要形式。
在西方民主国家，与过去相比发生了一个变化，现在政府更多地将逆境归罪于那种非人为和神秘的力量（上文已提到，政府中枢决策系统自身也深信如此）,如“国际货币体系”,而不再从内部或外部找出某个具体的替罪羊和敌人。
2.1．3逆境常规化
逆境常规化是对逆境的一种特殊反应模式，它属于影响逆境概念的范畴但又超出这一范畴。
一些国家在对付恐怖主义方面取得成功（这一点前面曾提到），部分就是通过将恐怖主义概念常规化的手段,即人们已不再把恐怖主义视为一种严重“逆境”，而是将它当作正常社会状态的一部分来接受.
2。
1．4逆境美化
历史上，将逆境美化为上帝意志的一种表现、太平盛世的一段前奏或者必定会加强与巩固国家和社会的一种考验，是应付逆境的一种主要方式.要美化逆境，就必需接受赋予逆境的某些先验意义或逆境可能与之相关的某种民族使命感。
2。
1．5名义性和（或）表现性行动主义
名义性行动主义是指“安慰性政策”，即试图通过许多法律、宣言和表面化的行为，乃至“蜂拥而来”的新政策来应付眼前的逆境，它似乎是对逆境可能作出的基本反应模式之一.一方面获得政治支持，另一方面也满足他们自己的心理需要。
2.1．6政策制定责任的再分配
中央政策制定过程系统对逆境的一种非常有趣的反应模式是，试图对责任实行再分配并共同承担风险。
开始实行真正或想象的三权分立、向中央银行移交一些重大职能、权力下放以及就解决逆境问题频繁召开首脑会议等等,这些都是逆境形势的特点。
在英国、美国和瑞典，政府越来越愿意将一些职能移交给地方当局，而地方当局在逆境形势下并不愿接受，这正说明了在西方民主国家的这种反应模式，立法机构作用的变化也同样证明了这一点。
在非民主制国家以及某些民主国家，我们也可以看到一种与此相反的倾向，即中央政策制定机构努力将权力更加集中于自己手中,以便获得他们认为应付逆境所必不可少的权力。
2。
1．7渐进主义加偶发性跃变
继续坚持渐进主义，让政策制定沿用传统的模式，这是对逆境作出的一种主要反应或不反应。
但是当逆境进一步恶化，渐进主义已经不适合，便可采取激进措施。
2.1．8大规模的行政改革
对逆境作出的一种普遍反应模式是进行大规模的行政改革，以提高政府的工作效率,并着重注意政府中央机构的运作。
2。
1．9削减公共开支
大多数国家对构成当代逆境的最突出方面经济逆境的一个基本反应，就是采取坚决措施削减公共开支。
2.1．10复活的或新的政策神学
严重的困境加上人们对传统政策指南的失望，便导致另一种主要反应模式的出现接受某种政策神学作为行动的可靠指南。
在西方国家，为政府中枢决策系统所信守并得到民众强烈政治支持的政策神学，不过是各种古典信条改头换面的翻版,要么是新保守主义，要么就是所谓的西方社会主义。
许多第三世界国家则在探索某种“第三条道路"。
2。
1．11非教条性宏观政策革新
即通过对现实状况的正确分析，在合理的价值观念和可行的愿景规划基础上，对宏观政策实行合理的创新。
2．2改进政策制定的各种尝试
（1）采用“国家计划"一类的途径.这方面的突出例子有法国计划委员会、英国的“国家计划”实验、挪威长远规划机构以及绝大多数第三世界国家的专门计划部门。
（2）建立专门机构.它们完全独立但又是政府体系的一部分或与之密切相关，致力于展望远景和预测未来的工作.如瑞典的未来研究处和新西兰的未来研究委员会.
（3）建立服务于首相、总统和整个内阁的政策规划与政策分析机构。
如美国白宫的参谋班子、南非总理事务部的部分机构、英国的中央政策审核组、联邦德国总理办公厅的计划机构、拉美许多国家和菲律宾的“总统参谋部".
（4）设立为政府首脑服务的监察机构，其中包括大规模的参谋机构，它们与各主要部门平行，旨在监督并部分地重复后者的运作.澳大利亚的内阁与总理事务部就曾是一个高度发达的大规模
监察机构。
（5）在政府首脑身边设立决策管理与跟踪机构，以便管理决策过程、监督特定领域的政策执行。
美国国家安全事务委员会的参谋机构曾在某些历史时期履行过这种职能，中国台湾的专门决策监督机构也反映了这种建制。
（6）政府各部建立计划机构，如英国设立的各部政策规划处以及联邦德国各部设立的基本问题研究机关
（7）鼓励和建立智囊团，即直接效力于政府，就重大的政策问题开展政策研究、分析与构想的组织。
这种形式的组织多出现在美国，如兰德公司、城市研究所、哈德逊研究所、防务分析研究所等。
（8）鼓励和建立智囊团通过发表研究成果来启发公众的政策争论，进而达到提高政策制定质量的目的
（9）将跨部门专门政策的审核程序机构化。
如英国的政策分析与审核署，该机构曾运转过多年。
（10）设立特别的政府部门和超部门,如英国和年前的加拿大都分别采取过这种措施，旨在借助上层的超机构来实现相关部门之间更好的整合与统筹.
（11）实行预算改革，以便加强预算同政策规划和项目先后安排的联系.许多国家都曾进行过这种尝试，比较典型的例子有美国的“计划一规划一预算制"以及随后的一些预算制度。
（12）努力改变高层文职人员的素质，以便在一定程度上提高他们在政策制定中的工作成效。
如法国国家行政管理学院提供的短期强化培训，卡特政府文职行政机构改革中实行的新的晋级与激励措施，都属于这类尝试。
（13）为高层政治家配备专业性政治顾问，以便使他们对实际的政策制定发挥更多更好的作用。
如加拿大和澳大利亚两国总理的专门政策政治幕僚、美国白宫的大部分参谋人员以及英国为各部大臣聘请的“特别顾问"。
（14）为主要党派、包括反对党领袖从事政策研究提供公共资源。
如奥地利的政治研究院以及新西兰的干部会议研究所.
（15）将政策结果评估与政策学习制度化，这往往针对立法机构.此外，努力运用社会实验作为改进政策制定的一种工具。
（16）实行作为一种效率审计手段的政策审计，旨在考察政策的有效性.美国的中央审计局便是一例。
（17）给立法机构配备专业性参谋人员，设立政策研究机构乃至专门的预算机关.这种做法在美国最为发达，并慢慢地被其他许多国家所引进。
此外，对立法机构还作些其他方面的调整，如英国和澳大利亚对委员会结构的变革，目的在于推动对政策问题的深入考虑。
2.3对逆境的政策制定反应模式的后继动态
一旦我们超出对上述主要反应模式的列举,而去考察对逆境的政策制定反应的后继动态，就会遇到很多困难。
尤其令人头痛的是以下几个方面：
（1）各种逆境、政策制定反应以及政治公众的态度和行为三者之间交互作用的复杂性；
（2）政策制定反应的时间节奏及其与逆境的关系;（3）与外部环境因素无关、由中央政策制定过程系统的特征导致的政策制定对逆境反应的序列中可能存在的规律性。
2。
4关于逆境长远后果的若干看法
十分乐观的:
（1）行政体制适应持续的逆境，各行动者更加依靠自己，出现新型的社会团结，开展全球性合作，结果导致“逆境”本身概念的变化以及严重逆境的烟消云散。
（2）政策制定质量大大提高，能成功地应付逆境并使体制得以变化发展而不引起剧烈的逆境后果.（3）逆境依靠自己的内部力量和（或）借助于社会的、非政府的过程,而没有求助于有意识的政策制定就烟消云散,并同政策制定能力之间重新建立一种平衡,使体制在不引起剧烈的逆境后果前提下变化发展。
相对乐观的：
一些民主思想较弱的民主国家会经历专制统治的时期,而所有的国家都会经历一些政局不稳、全球性经济冲突的加深以及巨大的痛苦。
但社会的基本结构仍继续维持，民主制度作为统治的一种主要形式会生存下去,也不会出现对人类无法弥补的损害。
相对悲观的：
在未能找到可能出路的情况下,逆境、政策失败以及政治公众之间出现恶性循环。
惊慌失措的决策，高素质人才从政坛的引退，公众对政府越来越强烈的反对，这三者相互影响、不断升级,导致政局不稳和极端主义萌发.其结果是出现新型的民粹主义、产生“狂热政体（”指由少数极端分子统治）、打击各种“敌人”、民主制在同专制政体的对抗中出现全球性的失败。
在专制制度下,压制变得更加强烈，越来越多地指责替罪羊，并最终达到一种新型的、令人痛苦的（从今天的价值观来看）社会稳定。
十分悲观的：
在长期逆境和统治失败的影响下，许多国家盛行极端的政治狂热，结果会产生“疯狂的国家”,使整个世界陷入某种新的野蛮状态.民主制没落,整个西方文明走向衰落。
3．应付逆境的政策原则
3。
1社会改造原则.社会改造原则表达了给重要的社会机构和过程带来重大结构性变化的必要性，其中，一部分改造是在中央政策制定的指导下进行的。
对社会改造的需要产生于以下两个方面之间的矛盾：
一方面，诸如生活方式与追求目标、经济、社会政策等方面需要调整与变革;而另一方面，顽固的社会僵化妨碍了必需的调整，使调整不可能通过自发的过程实现。
因此，代表中央政府以及（或者）在中央政府协助下进行的社会改造是应付逆境的一条必要政策原则；所需的中央指导下的社会变革的广度与强度，在各个社会则各不相同
3。
2临界质量原则.逆境的特征都有变化阈限,其阈值取决于这些特征的原动力、规模与复杂程度、社会状态是稳定还是动乱、各个具体领域以及其他因素。
政策若要取得效果，必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响.我们可以或者直接或者间接地通过首先改变阈值本身来实现这一目的，如通过降低稳定性来改变阈值。
这种政策临界质量可包含决议的范围、使用工具的数量、时间跨度、以综合方法处理问题所遍及的范围以及适合具体情况的其他方面。
3.3有选择激进主义原则。
通过政策制定来应付逆境，存在着一个根本的两难困境，这一困境也是多数改革途径会遇到的，可以将它总结如下:
渐进的改变相对易于分析、采纳和执行，有时候伴有造成不如意和意外后果的小危险，但是，渐进的改变对阈值高的现实和受传统束缚的公共机构产生的影响很小。
相反,全面的现实变革通常是不可行的，而且需付出很高的成本。
或者，在革命的形势下,社会现实形态的转变即便可行,也难以驾驭，必定会产生许多意外和不希望的后果。
3.4准备承担风险同时避免万一原则。
政策的一个关键方面是其冒险倾向，尽管这方面受到忽视，而且通常不作解释。
正如已经探讨的那样，在面临不确定状态时，政策具有赌博性，这就使确定适当的风险标准成为一个主要的政策原则问题.有时候这部分是一个价值判断问题，它不受这里所考察的逆境形势的制约.但是，有时候，严重的逆境形势会使这些标准度发生倾斜，从而有利于明确准备承担巨大的风险。
所以，准备承担风险也就成为一条必不可少的政策原则.
3.5产出价值优先原则。
在许多国家，尤其是在民主国家，政策制定受两套不同的价值、目标和要求的支配。
一套是产出方面，也就是政策对现实的影 响方面的价值、目标和要求;另一套则属于制定和执行政策的形式方面,如公众参与、公开性以及考虑决议所影响的全体对象的同意。
在政策制定过程方面，这一两难困境尤其尖锐，它影响到在政策制定过程中，满足形式价值与满足产出价值之间的相对权数分配。
因此，在论述改进政策制定的原则时，我们将对此进行更加仔
细的考察。
但是，这一论题十分重要，要求我们将它包括在政策原则中。
尽管对价值优先作出判断在根本上是一个主观倾向问题，但是，下述观点是比较中肯的:
与繁荣、富裕和不断进步的形势相比,在逆境形势下，实现旨在应付逆境的产出价值更为迫切。
因此，逆境要求优先满足政策的产出价值；相对来说，在较顺利的时期,形式价值可得到较重的权数。
如果面临万一出现的严峻形势,就更应优先满足政策的产出价值，当代一些逆境局势就具有可能出现这种万一情况的特点.
3。
6强制性原则。
社会改造和临界质量这两条政策原则已暗含了一种需要,即应付逆境的政策需要具有能动性，必要时甚至需要强制性。
面对各种僵化的体制和机构,遇到各种抵制和反抗时，往往需要在上层的控制与指导下,改变社会的重要特征：
这种需要就使能动的政策成为一条必然的政策原则，因为能动的政策能够克服惰性、战胜那些抵制集体作出的正式抉择的力量。
4。
逆境中需要具备的政策制定素质与政策制定无能
4.1分析两大支柱
政策制定现实在实际提出的要求与自身内在的无能之间艰难地摆动。
逆境中的政策制定面对着过于苛刻的要求，这些要求的满足能使政策制定对现实产生影响,促进现实的好转;而同时，政策制定过程系统、系统的各组成部分和构成要素以及制约系统的环境等具有的顽固特征，又造成了许多缺陷和障碍，其中大部分可被视为固有的无能。
由于在要求与无能之间的差距很大并且越来越大，结果，巨大的工作成效赤字就成为政策制定现实的一个显著特征，而且这种赤字趋于进一步增大。
对政策制定质量方面提出的要求与政策制定质量的固有障碍构成了本书分析主体的两大支柱.
4。
2高质量的政策制定
德罗尔认为高质量的政策制定是应付逆境的必要条件。
逆境中高质量政策制定的要求可归入以下七个主要方面：
精神理智素质，权力集中，未来蓝图、价值观与目标，执行管理，政策制定基础，政策制定总体文化与自我改造能力。
（1）精神理智素质。
“精神理智”素质概念的使用是与“政府大脑”这一比喻相一致的，但没有任何有机论的含义。
精神理智素质的有关方面需适应逆境中政策制定的特殊性，如超变化、形势十分复杂与不明确、渐进主义无效、许多失败与失望不可避免以及其他特殊情况。
（2）权力集中.为了满足政策制定所必需的决定性条件，需要一个权力高度集中以及政治意志强化的坚实权力政治基础，特别是实际情形具有分裂性政治的特点时更是如此.但是,这样的权力集中容失去控制，这除了会导致毁灭性的政策制定外，还会给价值观和整个社会造成灾难性后果。
同时，权力集中（以及政治意志强化）如果不伴以政策制定质量中其他方面的重大提高，它会导致更加坚决地执行根据错误的政策范式制定的错误政策，从而往往造成弊大于利。
（3）撇开价值论问题，在职责伦理范围内采取一种追求价值中立探讨的态度，作者认为，未来蓝图、价值观和目标这一方面尽管造成了各种困难，但它是充分论述逆境中政策制定所必不可少的。
（4）执行管理.历史案例的研究与当代政策的教训合在一起表明：
如果不伴以谨慎的执行管理，革新的政策决定根本无望对现实产生影响.因此，执行管理是逆境中高质量政策制定的一个基本方面.
（5）政策制定基础。
高质量政策制定基础的探讨导致了更加深入的问题和更为复杂的情况。
它横贯了其他各个方面并与之相关：
知识的社会积累、高质量的人类资源、广为接受的世界观、各种可供选择的政策思想的传播、不同公共群体受政策启蒙的程度、对各种形式的合理性与公开性的广泛态度以及文化本身的一些内容等等.这些都属于构成政策制定基础并极大地制约着逆境中政策制定的社会特征和倾向.
（6）政策制定总体文化.高质量的政策制定取决于整个一组文化特征，甚至取决于文明以及时代精神。
为使这个问题尽可能具体，在此，这方面的探讨只局限于政策文化。
但是，除了在分裂的社会中，政策文化可截然不同于总体文化，或者根本就不存在“总体”文化。
一般来说,政策文化的内容受制于更为广泛的文化、文明以及地方化的时代精神的特征。
（7）自我改造能力。
逆境中政策制定的质量赤字以及政策制定要求的不断变化,使得良好的自我改造能力成为逆境中高质量政策制定的一个主要方面。
形象地说,政府中枢决策系统需要具备一种靠自身“改变其大脑"的能力，从而改变认知并重新构造其自身。
4.3政策制定无能
此处使用的“无能”概念是指政策制定系统内在构成要素固有的特征，这些都被认为是许多政策制定工作不当的原因，但又并非等同于工作不当本身。
不妨举一个简单但富有启发性的例子：
决策者在应付不确定状态时往往会犯许多错误，这就属于工作不当.许多这类错误的根本原因是以特定的偏见倾向形式表现出来的人类对不确定状态思考的无能。
换言之，政策制定无能这一概念比行为学所揭示的政策制定缺陷要深一两个层次，但是还没有通过深远的追溯或还原触及最终原因。
对于这种无能的最终原因现在了解得非常少.政策制定缺陷中突出的主要几类无能包括：
（1）由于仅仅依靠以前的认知图式和教条来认识不断变化的现实，因而造成了了解新模式的诊断过程的固有的无能。
（2）集体决策的固有局限，如寻求相互支持以作为一种主要动力。
（3）组织具有的先天性特征，如倾向于渐进主义和满足.
（4）大众行为的顽固特征，如感情主义倾向，易于受象征性操纵的影响.
（5）各种结构与过程之间存在的内部矛盾和紧张关系,如政治家和公务员之间的矛盾。
（6）处于所有这些和其他无能之下的人类思维与精神情感过程的基本特征。
5危机决策
定义：
危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性,对所有国家则具有潜在的至关重要性。
危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。
危机中作出的决策非常重要而且大多不可逆转。
因此,在许多情形中，除非危机决策已经预先被设计到整个政策制定体系里，并实现了有机的整合，否则通常的政策制定可能变得无济于事。
实际情况：
危机决策这一要求在许多国家需要我们拓展其通常的涵义，按照这种涵义,危机决策不过就是控制危机并使其转化为原先的状态，由于社会压力和紧张状态的作用，深重的危机可能导致非理性行为，而且处理危机的重要组织还可能犯许多意想不到的错误。
这种情况在核对抗的极端形势中尤其会发生,在相对缓和的危机中也有可能出现.譬如对经济危机的处理，现有的有限材料就描绘了一幅黯淡的图景，此外，应当考虑到的还有：
很少有国家认真地建立根据具体情况设计的程序和机构来处理危机，除了在安全领域和偶尔为应付反复出现的重大事变以外。
应付安全事变的危机处理系统相对较为先进，但其重要的组成部分也很少预先准备。
譬如，高层政治家除有个别的例外几乎不参与危机决策的预备工作，尽管现实危机的大部分责任落在他们身上。
问题：
有关危机决策的各种研究确已对危机形势下具体决策过程所固有的失误倾向和无能提供了许多尝试性和启发性的重要结论。
这些失误倾向与无能包括：
形势判断在根本上过分简单化；对采纳的选择方案有一厢情愿的盘算；执着于已作出的决策，使投入不断升级,而对消极的反馈信息不闻不问；以群体的团结代替作为群体目标的任务的实现；冒险倾向的动摇变化;疲劳现象；情绪在高枕无忧和颓废绝望之间存在危险的摆动等等。
措施:
危机决策表明，根据对各种无能的研究来设计可操作的改进方案是可能的。
这类重要的改进方案包括:
积极的冗余和多方主张（即使在危机条件下照样需要）;危机决策机构的试验；开放的应变规划；在危机决策班子中增补决策心理顾问；确保适当的沟通和控制机制；以可以理解的各种形式适时说明复杂的信息等等.但是，当人们致力于实现这些改进时，其他阻止改进的力量便开始粉墨登场了.比如上面所提及的，在重大危机中，高层政治家担任着主导角色.因此，试验危机决策要求高层政治家参与某些试验性实践。
但很快,政治家们会拒绝这么做；没有哪一个明智的政治家自愿将自己摆在受人评价的位置上。
尽管如此，危机决策仍是逆境中政策制定的一个方面，在这个方面作有价值的改进是可能实现的。
6．改进政策制定的方法
（1）在政府首脑身边建立政策规划和政策分析机构。
该项建议的基本思想是,在主要决策位置旁建立优秀专业人才岛，以提供整体性和创新性分析来辅助高层决策。
这方面的努力可根据各种不同条件采取各种各样的形式，诸如政党研究组织、议会委员会的专业参谋机构等等。
（2）建立高级智囊团以便就重大政策问题和政策制定问题作深入研究。
除了前面建议的政策规划和政策分析机构，还需要有智囊团（从事政策研究、规划和分析的组织）为政府的中枢决策系统服务,并作为前者必不可少的补充.
（3）建立独立的国情与政策考查机构。
（4）提高高层干部的素质.
（5）建立国家政策学院.
（6）在第三世界国家,政策制定应当考虑到军队.它有两个根据:
军队作为一支高度有组织的力量，它对于逆境中的政策制定包括政策执行，可以发挥很大作用。
无论如何，在许多第三世界国家,军队在公共生活中实际已担负着很积极的角色。
（7）基层活动应当予以鼓励并给予自主发展的余地.如果没有真正和自主的基层创始活动相辅佐
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