国内经济贫困地区发展以及环境可持续性.docx
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国内经济贫困地区发展以及环境可持续性
一、中国的贫困－生态环境脆弱区
1.贫困与生态环境脆弱区的相关性
中国学者已经充分注意到贫困与生态环境之间的高度相关性。
为了认识导致贫困的自然因素，有学者将中国贫困区划分为七类自然地域类型，它们是：
（1）西南喀斯特山区贫困区；
（2）东部丘陵山地贫困区（以上两个属于山地型贫困区）；（3）黄土高原贫困区；（4）青藏高原贫困区（以上两个属于高原型贫困区）；（5）内蒙古西部、新疆干旱区（属于内陆干旱区）；（6）北方农牧交错带；（7）北方滨海平原低洼地（以上两个属于过渡带型）。
研究表明：
中国贫困地区主要分布在山区、高原地区、气候条件恶劣的内陆和生态过渡带，皆为自然环境脆弱区。
研究生态危机与贫困问题是不能分开的，解决生态问题与贫困问题也是不能分开的。
在那些自然保护区又是贫困人口聚居地的地区，自然资源是相当丰富的。
保护区内的居民的生存和生产的活动都依赖于保护区的自然资源。
在成立自然保护区以前，尽管这些地区有丰富的自然生物资源及水、热等各种地理气候资源。
但是，由于这些地区远离市场，难以获得技术、知识、金融等各类知识资源，不能形成商品的交换。
从而给这些地区带来了双重影响：
一是长期以来，他们以当地自然资源为基础的初级生产活动，主要在满足自给自足的自然经济方式基础上，生活始终没有摆脱贫困水平；二是地理区位的劣势客观上保护了本地的特殊自然资源，形成了这些地区“富饶的贫困”这一特殊的贫困现象。
随着我国经济的改革，这些地区自然资源的利用也逐渐从满足当地人口的自身生活的需要，发展到希望通过市场的交换提高自己的生活质量。
自然保护区的成立，对保护区所在地区自然资源使用形成新的约束。
面对这种约束，这些弱势人很难迅速找到替代的方式。
自身的能力缺陷和外部条件的约束使这些地区延续着“富饶的贫困”。
总之，在我国，无论是从人类适合生存的角度定义的生态脆弱区还是从生物多样性保护定义“生态脆弱区”看，它们都与贫困有很高的相关性。
由于我国大多数的生态脆弱区是贫困－生态脆弱区，所以它既是我国生态恢复与建设的重点地区，也是我国扶贫战略进入攻坚阶段以后的难点地区。
中国的贫困与环境关系，或者说中国经济社会二元结构对可持续发展的深刻影响，集中地体现在这类地区的内在矛盾上。
2．人口―资源矛盾乃是贫困－生态环境脆弱区的主要矛盾
不少学者认为关于环境恶化与贫困的关系，并没有简单的结论,但是对于我们所说的贫困-生态环境脆弱区来说,有两点是比较明显的:
一是贫困与环境恶化往往是互为因果的，二是这个地区内的人口过多是特别突出的一个主要因素。
如果说“人口过多”是中国许多问题的根源的话，那么在贫困－生态脆弱区中，它又成为难以回避的主要矛盾。
有学者用PPE怪圈（即“贫困－人口－环境”怪圈来说明贫困-人口增长-环境退化的恶性循环是怎样成为贫困地区贫困机制.这个理论模式对于我国的许多贫困-生态脆弱区是相当合适的。
李周等人研究了中国生态敏感地带与贫困地区人口的相关性，这主要包括两个内容。
一是各省区生态敏感地带所涉及的人口与该地带内贫困县人口之间的相关性的度量；二是各省区内贫困县人口与各省区生态敏感地带贫困人口之间的相关性度量，其结论是：
在划入生态敏感地带的人口中，约有76％的人口生活在贫困县内；而生态敏感地带内的贫困人口约占这些省区贫困县总人口的81％，人数达1．58亿。
虽然从贫困－生态脆弱区的总量说，还不能得出“生态敏感地带上的资源与土地禀赋无法解决现有人口温饱问题”的结论，但是由于情况差异较大，对于许多贫困－生态脆弱区而言，人口严重超载已是当地最严重问题。
再看看我国自然保护区的人口压力。
尽管我国大多数自然保护区都位于人类活动相对较少的地区，但人口对于自然保护区的压力还是十分明显的。
在所调查的85个自然保护区中，区内定居人口1,227,935人，平均每个自然保护区1．44万人，区内人口最多的保护区为湖南洞庭湖国家自然保护区和甘肃祁连山国家级自然保护区，定居人口均为20万人。
此外，85个自然保护区周边人口5,019,063人，平均每个区5．9万人，其中农业人口密度分布在5－200人／平方公里。
按1997年的情况（我国有自然保护区926个，面积占全国总面积7．64％）类推，涉及到的社区人口可能超过6000万（区内1600）。
这是一个相当大的数字，因为国土面积与我国接近的加拿大和澳大全国总人口才只有3000万和1800万，全国平均人口密度仅为1．8和2．4人／平方公里。
总之，与发达国家自然保护区内基本没有居民的状况相比，我国保护区的社区呈现出人口数量多、人口密度大的特点。
如此巨大的人口压力势必构成对自然生态环境的威胁，导致社区与保护区之间关系紧张，这也是我国自然保护区与社区矛盾非常突出的最主要原因。
自然保护区与社区之间矛盾与冲突主要表现在三个方面：
第一，社区与保护区相互争夺土地权。
中国40多年的自然保护区建设过程中始终受到土地权属问题的困扰。
这首先是与权属不清有关，但即使对部分土地权属的保护区来讲，也有许多土地纠纷。
其经济根源是保护区内人口压力：
由于保护区在许多地方实际上是无偿划拨区内群众的森林和土地建立的，或者尽管给予区内群众一些补偿，但仍然影响了他们的生活。
第二，争夺资源使用权。
按照生物圈的要求，我国自然保护区采取分区管理，即保护区内分为核心区、缓冲区和实验区（过渡带）。
核心区内禁止任何单位和个人进入，除依照条例规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动；缓冲区只准进入从事科学研究观测活动；实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动（保护区管理条例第18条）。
但是这一国际规范做法在中国的实践中遇到了极大挑战：
正是由于中国大多数保护区内居住着的大量人口，使得不仅在实验区和缓冲区内，而且在核心区内都有用于农、牧、渔业生产的集体所有土地。
在保护区居住的保护区居民自我发展的需求，构成了对自然保护区资源的强大压力，其突出表现便是保护区内大量违法利用资源的现象屡禁不止。
第三，无论是土地使用权的纠纷，还是违法利用资源的现象，都是保护区内人口压力及保护区居民谋取经济利益的反映，这一矛盾进而还反映在社区与自然保护区争夺平等经营权，利益分配权的各政府管理机构（保护区管理部门和社区权力机构之间）间的权力冲突上。
中国整体上沉重的人口压力和经济社会二元化的结构大大限制了通过人口流动减轻一些地区人口“超载”格局的政策空间。
尽管人口流动特别必要而且在城－乡和地区之间还存在更合理人口分布的余地，但至少在相当长时间内对大多数贫困－生态脆弱区来说并不现实。
中国人不得不在从眼下生产技术与环境承载能力来看有许多“多余人口”的条件下处理环境与生存发展的矛盾。
这种深刻的“两难处境”几乎时时刻刻决定着、影响着，“扭曲着”我国的各项环境与发展的政策。
二、扶贫与生态环境保护政策的相互结合是贫困―生态脆弱区走出恶性循环的必要条件之一
由于人口压力的存在，单纯的生态环境政策（例如一些不考虑社区贫困群众出路的生态建设或封闭的“孤岛”或“堡垒”式自然保护区管理）很难奏效，更不可能持续下去。
这是已经被实践多次证明了的道理。
最重要的是，在中国，无论是从农业发展和扶贫角度出发，还是从生态环境保护角度出发，都出现了大量将解除贫困与恢复或保护生态环境结合起来并取得成功的例子。
这无疑是深入研究中国贫困－生态脆弱区问题的重要基础。
1.中国生态农业的许多成功模式是扶贫－保护生态环境联合行动的最好说明
生态农业的核心是使农业经济的增长与农业生态环境的改善协调起来。
它的发展，从生态户，生态村，生态乡镇开始，很快进入了以县级为单元的阶段，即在较大范围内实施生态农业的阶段，在不同生态类型的地区，出现了一批较好的典型。
其中有不少是有很强说明力的，例如在黄土高原水土流失严重的地区，以小流域治理为核心，实行综合治理，使农业走上良性循环的经验，如山西的河曲县；在长江中上游地区，以治理水土流失为主，实行立体种植，农林牧副渔全面发展的经验，如四川的大足县；在牧区实行以草定畜，保护和改良草原，治理“三化”（沙化、碱化、退化），达到草畜两旺的经验，如内蒙古的乌审旗；在沙漠化边缘地区，植树种草，发展畜牧，由“沙进人退”变为“人进沙退”的经验，如陕西的榆林县；在干旱地区，实行旱地农业和节水农业技术，达到农业稳定增长的经验，如陕西的黄陵县；在生态环境条件恶劣的贫困地区，在建设基本粮田的同时，退耕还林还牧，以产品为龙头，实行生产、加工、销售一体化，从而改变贫困面貌的经验，如安徽的金寨县……。
生态农业是在中国农业资源和农业生态环境遭受破坏下提出来的，有强烈的鲜明的针对性，在我国的人口负荷和资源压力日益沉重以及资源总体继续恶化情况下，有很重要的意义。
2.中国的自然保护区正试图把生物多样性和生物资源的保护与可持续利用有机地协调起来
相对一些贫困地区的生态农业发展，我国自然保护区与贫困问题的解决方面更多是处于探讨阶段。
从1978年中国第一个自然保护区建立二十多年来，我国基本上实行的是抢救式的保护政策，这很自然形成了注重圈地抢建本身和强制性保护，因而其政策和体制都没有包容，甚至是排斥自然保护区所在社区的利益和经济发展需求。
这成为自然保护区与社区矛盾的根本矛盾，使得许多保护区与地方政府的关系紧张。
现在有关人士开始越来越多反思这个问题。
有学者认为，自然保护区的经济功能，它既要体现在实现区域、国家乃至全球保护生态环境、保护生物多样性等全局性长期目标中的作用，也应该在带动地区经济发展、缓解地区贫困等局部和短期目标中发挥作用。
这种认识是对自然保护区现有功能定位的挑战，也就是说，自然保护区的多目标现象不仅是难以避免的，而且是应于引导和支持的。
发挥自然保护区的经济功能和可持续发展的观念并不冲突。
是发展的一部分，不注意发挥自然保护区的经济功能,不符合可持续发展思想的本质,有违社会公平原则。
多年的实践表明，中国多数自然保护区存在经济活动是一个客观现实，区内居民的存在和他们长期对自然保护区自然资源的领带，决定了自然保护区存在经济活动的必然性。
这种经济活动多数停留在一种低级的、粗放的阶段，而在向市场经济体制转型时期，这些活动对自然保护区自然资源造成的破坏更具威胁。
但经验表明，如果只是一味硬性阻止，只能使它们采取更加隐蔽和更加具有掠夺性的方式，明智的做法应该是引导。
特殊的条件与矛盾，迫使我国的一些自然保护区很早就在实践中探索着可持续发展的模式。
在这方面，许多学者提倡自然保护区与社区的联合管护体系。
现在，中国区内有居民居住的自然保护区都有不同程度的保护区与社区居民的联合管护体系。
它发挥着两个作用：
一是社区居民可以通过参与自然保护区的管护活动增加收入；二是增加了自然保护区的管护力量。
在福建，武夷山就是一个极好的例子，在那里，保护区的居民积极参与保护资源的活动，形成了“社区共管、资源共享”的局面。
这些较为成功的案例表明：
对于大多数自然保护区，仅是通过区内人口的迁移来减少资源利用的压力是很不现实的，而将保护与经济发展结合的是值得考虑的。
这种“以保护为前提、经济为纽带”、“寓自然保护于社区发展之中”的模式应成为中国可持续发展的自然保护区制度创新的方向。
三、贫困－生态脆弱区的外部性及生态补偿：
走出恶性循环的必要条件之二
以上对贫困－生态脆弱区的讲座均局限在这些地区内部，这显然是不够的。
首先，有一些贫困－生态脆弱区是很难凭自身之力摆脱贫困－人口－环境之间的恶性循环的，即人们常说的“一方水土养活不了一方人”。
更重要的是，有不少贫困－生态脆弱区有这样一个特点：
它的生态环境恶化不仅危害本地，还对外部地区，甚至在很大范围内造成巨大的或持久的影响，也即它具有较大的生态环境外部性。
20世纪末的几年内恰好边疆发生了几件震憾全国的生态环境大事件：
一是1998年长江大水灾，二是1997年黄河断流200多天，三是2000年包括北京在内的许多地区遭受西北刮来的沙尘暴。
这几件事由于其表现的鲜明、生动、形象，给广大非专业人士带来一个“新”观念——西部贫困地区生态环境恶化可以造成威胁东部发达地区的生态环境问题。
对于生态环境学家来说，是他们早就呼吁人们加以注意的事情，但是对于经济社会政策设计者和研究者来说，充分认识到生态环境的整体性，并以一种更开放的角度来审视已有的经济社会发展及生态环境政策（它们在相当程度上已被切割为各行政地区或各部门的规划）恐怕是有益的。
1.对外影响大、生态功能特别重要的贫困――生态脆弱区
生态环境系统是一个整体，其中一些地方的生态环境恶化会导致其他地方生态环境的恶化，有些还很严重。
综观中国七个各脆弱生态环境类型区，可以大概看出某些贫困－生态脆弱区的生态环境恶化之所以有较大外部性，主要是通过如下几种脆弱特性的影响。
①土壤沙性重、风蚀沙化；②水土流失、水土流失在陕北晋西黄土丘陵沟壑区最为严重、年侵蚀量达8000－25000t／km2。
③盐渍化；④山地植被破坏或草原退化；⑤自然灾害频繁；⑥有些地方干旱缺水。
概括地说，这些特性，特别是水土流失和沙化由于产生在江河的上游或上风口，因而在不同程度上对下游或下风口地区产生影响，使下游许多地区成为这些贫困－生态脆弱区生态环境改善（恶化）的受益（受害区）。
按照对外部影响的范围大小，我们可以大致地分为如下几类情况：
第一类情况是外部性表现在相对小范围影响。
一般是指生态功能的破坏可以明显地体现在本地区内。
第二类情况是外部性达到跨区域影响。
最常见的是江河的上游对下游地区的影响。
很大程度也是西部对中、东部地区，山地对平原地区的影响。
第三类情况是外部性对全人类长远利益影响。
生物多样性是我们目前所知的站在全球整体的角度，最全面和从最高的层次认识生物与环境之间复杂关系的一个概念。
同一生态系统在不同地理条件下，以及不同生态系统之间仍然存在非常重要的、复杂的关系。
特别重要的是，由于人类知识和认识发展的局限，人类对地球上生物界与环境的宏观的和微观的复杂关系存在着未知性。
因此，要想真正保护人类赖以生存的基础，必需从全球的角度，而不仅仅是一个局部地区、一个国家、一个大洲的角度；要从整个生物界及其环境的整体范畴，而不仅仅只是一个物种、一个基因、一个生态系统的范畴来考虑问题和解决问题——这就是生物多样性。
中国是世界上生物多样性特别丰富的国家之一，居世界前列。
以高等植物为例，中国约有3万种，而美国和加拿大两国总和只有约1.8万种，整个欧洲才有1.2万种。
《中国生物多样性保护行动计划》于1994年6月正式发布实施，而迄今为止建立的118处自然保护区（占国土面积的8.62％）是保护生物多样性的集中体现。
显然，自然保护区内被保护珍稀资源的破坏，受损失的不光是本地区，本国人民，而且也是全人类的损失，只不过这个外部性显得太久远，太无声无息，以致人们可以忽视它而不感到自己有什么损失。
2.生态补偿机制是一些贫困－生态脆弱区走出恶性循环的另一个必要条件
贫困－生态脆弱区如果具有较大生态环境外部性，那么受其影响的其他地区被一些学者称为“受益区”。
这里“受益”是指这些“地区”（往往是下游地区和较富裕地区）。
由于那些生态脆弱敏感地区的人民对当地生态环境的保护行为而享受了正常的、较好的生态环境。
相应地，那些为其他地区的生态环境做出贡献的生态脆弱区被称为“出力区”（当然,如果出力区生态恶化，“收益区”便是“受害区”了）。
有些专家早已指出，由于普遍存在着出力区和受益区的“区域错位”现象，需要实行生态补偿政策。
我认为建立生态补偿机制是必要和合理的：
第一、贫困－生态脆弱区的贫困－人口生存压力很大，没有外力支持是难以有力量改善生态环境的。
据了解，国家环境保护部门开始在全国以县城为单元的生态示范区建设时，沿海地区不少县市积极性很高，但西部不少省迟迟不肯上报示范点，主要原因不在于环境意识差，而是受制于贫困，担心搞不起来，而这些地方大多恰是处于贫困－生态脆弱地区，最需要出力搞好生态保护工作。
相反“受益区”大多是经济发达地区，它们有能力出力帮助“出力区”的生态恢复与建设。
第二、外部性较大的生态脆弱区的生态环境具有较大的公共物品性质，不仅出力区而且受益区的生存与发展也建立在这个公共物品的健在之基础上。
如果仅仅因为生态脆弱区的恶化不是发生在自己的地区就认为没有义务和责任是不合情理的，那样的话就与免费搭车（freerider）没有什么区别了。
3.生态补偿机制在中国的实践
迄今为止，我国最有影响的生态补偿政策就是“退耕还林（草）”过程中对耕地农户的补偿。
退耕还林（草），就是将坡度达到25度或25度以上的徒坡耕地，退出农田耕作，通过植树种草，恢复森林植被的一项生态建设工程。
这是恢复西部地区森林植被，扼制生态环境恶化的关键措施。
因为目前，全国水土流失面积，沙漠化面积基本上集中在西部，全国25度以上的坡耕地也有70％以上在西部。
在西部实施天然林保护工程的同时，使西部大面积陡坡耕地恢复植被，对西部地区减少水流失，阻止沙漠化的作用是巨大的。
这不仅标志着中国政府充分认识到西部森林植被对于全国的生态功能的巨大价值，还标志着中国在跨区域生态补偿方面跨出的第一个巨大步伐。
随着地区之间的生态环境的密切关系被人们越来越多认识到，随着贫困－生态脆弱区中那些生态外部性较大的地区为人们越来越重视，建立生态补偿机制（特别是跨行政区划的）也越来越多被人们提起。
但是显然生态补偿机制的建立并非易事。
目前围绕天然林保护和退耕还林政策中已有一些直接的或间接的生态补偿政策或做法，它们的实践给完善和进一步建立生态补偿机制提供着经验。
生态补偿机制的设计特别需要防止“生态目标经济化”和“群众利益被截流”。
生态补偿机制，特别是涉及到区域之间生态－经济关系时，又特别需要“利益关系明确”这一前提，这又需要一些条件，如：
（1）对于生态功能的影响，对生态破坏带来的经济损失进行估算。
通过生态环境研究者与经济学家的联合努力，尽可能令人信服地进行定量的环境生态影响评价，是生态补偿机制建立的基础，这方面工作还远远不够。
（2）对“出力区”和“受益区”的经济关系，对它们与国家的关系，对各自内部的经济关系深入分析也是生态补偿机制的基础条件。
这里还涉及产权的明晰与否问题。
产权明晰对于那种不是通过国家对地方补偿模式，而是通过受益区直接补偿于出力区的模式特别重要。
从理论上说，这可以通过双边的谈判与交易来实现。
也许在一些地方，第二种模式的生态环境补偿更为有效。
（完）（更多：
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