论城市化建设中的信访问题及对策研究.docx

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论城市化建设中的信访问题及对策研究

论城市化建设中的信访问题及对策研究

湖南广播电视大学

远程开放教育本科毕业论文

题目：

论城市化建设中的信访问题及对策措施

姓　名：

袁愿

学　号：

1143001202665

专  业：

   行政管理

分校：

株洲电大

教学点：

　株洲

指导教师：

　李耀中

湖南广播电视大学教务处

2013年04月20日

论城市化建设中的信访问题及对策措施

【内容摘要】

城市化是现代化的必经阶段，是社会分工和市场经济发育的必然结果。

信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。

它是人民群众依法行使民主权利，管理国家、经济文化、社会事务和维护自身合法权益的重要形式。

自信访制度创立之初，信访成了连结党和政府与人民群众的桥梁和纽带。

在一定的历史时期，起到了调整社会利益格局、缓和社会内部矛盾的作用。

但是随着改革的深入，人民法制观念的增强，一些深层次的潜在的内部矛盾被逐渐被激发，社会纠纷明显上升，突出表现为信访案件的急剧增加。

在不断增加的群体上访和个体上访的推动下，国内引发了持续上升的“信访洪峰”。

信访也因此成为各党政机关及有关行政机关的职能部门最敏感、最重要的问题。

如何切实做好新时期的信访工作，是我们必须认真思考的问题。

【关键词】城市化建设信访对策

Abstract

Cityisthenecessarystageofmodernization,istheinevitableresultofsocialdivisionoflaborandthedevelopmentofmarketeconomy.ThepetitionisasystemwithChinesecharacteristicsduringtheprocessofsocialistconstructioninchina.Itisthepeopletoexercisetheirdemocraticrights,animportantformofnationaleconomicmanagement,culture,socialaffairsandsafeguardtheirlegitimaterightsandinterests.

Confidencethesystemwasfoundedatthebeginning,andbecameabridgeandlinkconnectingthepartyandgovernmentandthepeople.Inacertainhistoricalperiod,theadjustmentofsocialbenefitpattern,alleviatesocialcontradictionsrole.Butwiththedeepeningofreform,enhancethepeople'slegalconcept,somedeep-seatedpotentialinternalconflictsaregraduallybeingexcited,socialdisputesincreasedsignificantly,asharpincreaseinoutstandingperformanceforthelettercase.Inthepromotionoftheincreasingpopulationandindividualpetitionpetition,domestictriggeredrising"petitionpeak".Thepetitionhasthusbecomethepartyandgovernmentorgansandtherelevantadministrativedepartmentsofthemostsensitive,themostimportantquestion.Howtodoagoodjobinthenewperiodthepetitionwork,wemustseriouslythinkabout.

Keyword:

cityconstructionpetitionlettercountermeasure

中国信访制度是一项具有本土特色的制度设计，它承载着公民政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及稳定维护的重要功能，充当着社会“安全阀”的角色。

但自20世纪90年代中期以来，涉法信访活动所涉及的内容及其影响却违背了设计者的初衷，以较大规模群体访和表达形式激烈的个体访为主要标志的涉法信访高潮至今仍然没有明显的回落迹象，成为影响社会稳定与社会和谐的主要因素。

它不仅是部分公民的难解之痛，也是许多政府机构挥之不去的心病。

从中央到地方，对涉法信访工作的强调和投入前所未有，摸索的方法层出不穷，而这一切并没有有效遏制涉法信访总量高位运行的态势。

当前，我国正处于城市化加速发展时期，面临巨大的社会变迁，随着改革发展的不断深入，社会经济生活中的各种矛盾日益凸显，作为反映社情民意“晴雨表”的群众上访活动，凸现出许多新情况和新问题，值得我们共同关注。

一、我国信访制度概述

“信访”是建国以后中国共产党在长期的工作实践中逐步形成的一个专用名词。

1995年10月28日国务院发布，1996年1月1日开始施行的《信访条例》，作为中国第一步严格意义上的“信访”行政法规，对行政系统的“信访”，第一次作出了明确、规范的解释。

本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（以下简称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动；2005年1月5日国务院第76次常务会议通过的新《信访条例》对信访的概念进一步进行了完善的诠释。

其第一章总则中的第二条规定：

本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

二、城市化建设中信访问题的主要表现

（一）经济发展中的经济利益问题

1.征地拆迁问题。

随着我市城市化进程加快和市场经济的发展，涉及城市建设、工业经济、交通能源建设等方面的征地拆迁项目逐渐增多，因征地拆迁引发的群众信访反映越加凸显。

征地拆迁工作一方面是城市化进程和经济发展的需要，一方面又可能损害到群众的切身利益，如何妥善处理解决征地拆迁工作中出现的矛盾和问题，使征地拆迁工作既积极服务经济和社会发展又有效保障广大群众的合法权益，是当前摆在各级党委政府面前的一项十分重要而艰巨的课题。

如我市天元区栗雨办事处凿石社区居民因湘水湾项目征地拆迁屡次到市、区群访问题。

其主要原因为：

1.征地拆迁补偿标准不一致；2.个别被征地拆迁户的利益诉求难以满足；3.配套保障措施不够健全；4.补偿补助分配方案意见不统一；5.历史遗留问题引发信访。

2.企业改制问题。

随着我国社会市场经济的发展，国有企业、集体企业等公有制经济模式快速向私有、民营等非公有制经济模式转化，由于企业改制问题引起的上访在全社会信访工作中占据很大的比重，这已经引起了我国社会不稳定的一个不可忽略的因素。

如我市原园艺场因企业改制职工工作及安置问题、原太子奶破产重组后拖欠员工工资、经销商上门要债等一系列问题。

认真研究企业上访问题是非常必要的，如何解决企业上访案件变得尤为重要。

3.环境污染问题。

随着国民经济的快速增长，我国的城市化进程进一步加快，城市的环境污染问题变得越来越突出，在某些地区已制约着城市经济进一步发展。

十年前的株洲，正经历企业改制的阵痛和产业转型的艰辛，头上还压着一顶沉重的“黑帽子”，曾连续两年被评为“全国十大污染城市”。

随着经济建设的快速发展，群众生活水平的逐步提高和环保意识的日益增强，群众对环保工作的关注度和要求日趋严格，由此引发出越来越多的生活和生产之间的环境矛盾，并大量从信访渠道中突显出来，环境信访工作已成为环保部门重要的业务工作之一，更成为促进和谐社会建设的重要方面。

（二）信访制度存在的主要问题

1.涉法信访过多，缠讼问题严重，造成资源浪费，占据了司法资源的巨大空间。

涉法信访即指诉讼类信访，它是中国目前最叹为观止的奇特信访类型，它是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。

我们不能否认此类信访中有冤假错案或者其他司法不公的情况存在，但是过多的涉法信访会攥取法院的合理资源，造成法院大量案件的堆积，影响司法机关的正常工作秩序，客观上造成司法裁判权威的消减。

现实中常有这样的例子：

判决书生效后，胜诉方到处找关系，申诉，上访，称法院不执行生效的判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极的到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或者法官徇私舞弊等。

2.出现信访的组织化苗头。

由于信访的无序性、随意性，越级上访普遍存在，且少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，就四处联络其他信访人员，鼓动那些可能进行信访活动的人员，组成数人甚至十人、百人、千人的信访队伍，统一行动，以此给信访处理部门施压。

还有极少数不法信访分子，为实现其非法目的，煽动并利用其他善良的信访群众，误导大众，严重扰乱信访秩序，从而扰乱政府部门的正常工作。

3.信访案件处理率不高。

由于信访制度中缺乏有效、强硬的处理机制，于是层层转办、交办成为了主要的处理手段，效率十分低下。

2003年国家信访局局长周占顺接见《半月谈》杂志采访时指出：

当前群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或者有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。

而正因为这可以处理的80%，信访机构没有及时处理好，导致社会矛盾被激化，个体的上访转变为群体性的上访事件。

信访体制的缺陷也逐渐被暴露出来。

三、产生的原因分析

（一）利益格局的调整

随着改革不断深入，利益格局不断调整，拆迁安置、企事业单位改革、私营经济组织经营管理等反映利益纠纷的突出问题明显增加。

（二）法律法规的滞后

特别是配套法律法规的滞后和欠缺，一方面使得当事人的合法权益难以得到有力保障，另一方面也让部分人有了钻空子的可能。

拆迁安置中，因补偿标准没有与市场接轨，有些人以开发后的市场预期来衡量自己的补偿收益，在个人利益是否得到保障上出现分歧，形成不稳定因素。

私营经济组织经营管理方面，由于用工的管理约束法规不健全，劳动力市场又处于总体供过于求的局面，用工单位不签订劳动合同、随意解雇员工、不履行合同等现象时有发生，一旦出现纠纷，员工的工资、生活保障等问题难以得到妥善解决，容易引发影响稳定的突出矛盾纠纷。

（三）思想认识上的偏差

群众期望值过高、法制观念不强的现象依然存在，不少应通过司法途径解决的矛盾纠纷涌向了信访部门。

部分当事人认为司法程序复杂、历时长，加上对相关法律程序不了解，对政府职能划分不清楚，选择了自认为成本低、耗时短的信访形式。

一些群众甚至错误地认为过激上访、聚众闹事可以给领导施加压力，能较快地解决问题，使本来能用法律程序解决的矛盾演化成影响稳定的事件。

（四）少数干部自身的问题

由于少数干部服务意识、公仆意识欠缺，对群众反映的问题敷衍塞责，对群众的正当要求推诿扯皮，对出现的矛盾纠纷协调不力，引起了群众的不满，造成人民上访。

（五）信访机构缺乏统一协调机制，责重权轻，效率低下

现行的信访机构庞杂分散，归口不一。

从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。

但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束。

整个系统缺乏统一协调的机制，缺乏统一的计算机联网，信息不共享，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，各机构推来推去，信访人投诉无门，只能在各信访机构之间来回跑动。

据有关部门对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。

因为信访机构分散，每个机构的工作人员非常有限，面对大量的信访案件，无力件件亲自处理，致使信访部门对群众信访转多办少。

（六）责任不明确，随意性较大，人治色彩浓厚

法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异，立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定，随意性较大。

即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理，有些机关和部门往往拖着不办，甚至藉此惩治信访人，信访人则没完没了的反复信访。

信访机构没有独立处理问题的权限，处理问题主要靠领导批示和干预，而一些党政首长对个案的批示、处理有时又太过随意，以致吊起了其他信访者或非信访者过高的“胃口”，导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出新的案件，有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示，退回来进行信访。

由于责任不落实，信访问题长期得不到解决，致使群众反复进行信访。

四、城市化发展中的信访问题的举措

（一）建立具有中国特色的信访制度体系

　　加强制度建设是解决涉法信访问题的根本途径。

要把我国信访制度建设成具有中国特色的信访制度，形成公民政治参与，公民利益表达的主要机制，应着重做好以下几点：

　1.将信访机构与行政机关相分离。

我国现行的信访机构是作为行政机关的附属机关而存在的，带有非常浓厚的政治与“人治”色彩。

然而由于信访机构的附属性，其并没有相应的行政职权，在信访案件的处理过程中往往要求信访机构对行政机关负责，并征求行政机关的意见，导致信访的行政干预性极其突出。

国家由最初的鼓励人民信访转变为现在的压制，采取一些行政手段进行“截访”、“抓访”。

这种做法只能反过来刺激信访量的增加。

因此，如果将信访机构从行政机关中独立出来，并赋予其充分的信访处理职权，那么，信访将呈现出强大的生命力。

2.建立具有中国特色的人民代表大会监督专员制度。

考虑国外的申诉专员制度与监察专员制度的优越性，并结合我国的权力机制与国情，笔者建议，应建立我国特色的人民代表大会的监察专员制度。

在社会主义国家里，民主体现为人民当家作主，然而要真正实现人民当家作主，则必须将权力赋予代表人民利益的机构。

具体到信访工作，也是如此，人民内部的矛盾以及人民与政府之间的矛盾，只有通过代表人民利益的机构来处理，即人民代表大会监察专员制度。

3.严格实行“逐级上访、分级受理”制度。

“逐级上访、分级受理”制度是指对群众上访反映的问题，一般由依法有权对该问题作出处理决定的基层直接管辖的部门或单位（起始单位）首先作出处理，上访人如对起始单位处理不服，可向上一级机关提出复查请求，未经起始单位接待处理或未持起始单位出具的《答复意见书》而直接到上级机关上访的，上级机关只做登记，一般不立案、不交办，劝其回到起始单位反映问题。

“逐级上访、分级受理”制度是与终结机制配套的工作制度，是确保信访终结机制实施的重要措施。

4.建立一套科学的绩效考核体系和责任追究制。

引进经济学上的成本-收益分析理论，建立一套科学的信访工作绩效考核体系，并在此基础上加强责任追究制，可以从制度上保证信访工作各个环节工作质量的提高。

目前，信访工作考核机制不完善，目标管理不科学。

有一些地方政府及其信访部门对越级上访和集体上访实行目标管理、总量控制、层层分解任务，按分配的数量进行考核。

其直接负面效应是迫使基层信访部门把主要精力用在降低信访量上，而不是用在解决问题上，为了把上访数字压下来，不惜花费大量人力、物力、长期派人到上级部门值班，许多省甚至长年有几十人、上百人在北京守候，拦堵上访群众，想方设法不让群众在窗口登记。

有的为了抹掉登记数字，到处托人找关系。

这种舍本逐末的做法，结果当然适得其反，致使一些问题久拖不决，矛盾不断激化升级，造成了大批上访老户、缠户。

导致这种恶性循环的重要原因就是考核机制的不科学，考核的价值取向出现了问题。

5.完善行政诉讼制度。

行政诉讼在程序上相对信访制度而言其优势明显，但是现行行政诉讼制度本身还存在一些缺陷，其强势地位往往使实体不正义成为可能。

信访制度尽管缺乏规范的程序，存在浓厚的人治色彩和态意成分，但它包含了公众认可的实体正义成分。

尽管实现这种实体正义非常艰难，但是，在健全行政诉讼制度、树立法律至上权威的漫长过程中，信访制度“无论对于仍对行政诉讼持怀疑态度的行政相对人还是对于在行政诉讼中走投无路的行政相对人来说，都具有重要的意义。

”目前中国法治精神薄弱、人治传统强大，本来应该更多强调对司法补救制度的完善，而不应过分强化信访这种非司法手段，但是建设法治社会过程漫长，公民对仲裁和复议若明若暗，在诸多补救方式无法发挥其应有的作用时，越来越多的公民被迫选择“告御状”。

特别是在乡村，村民往往“望法兴叹”，把希望寄托于无门槛的信访以寻“青天”。

建立具有我国国情的信访制度体系既符合我国的现状，也符合广大民众的要求，具有非常重要的现实意义。

（二）完善社会矛盾与纠纷的解决机制

自改革开放以来，我国社会的矛盾与纠纷不断增加，导致我国信访案件的自上世纪90年代中期以来，不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，引发了持续上升的“信访洪峰”。

持续上升的爆炸性信访让信访工作机构承受了巨大的压力，这样既不利于问题的解决，也将会引发新的问题。

因此，我们应从完善社会矛盾与纠纷的解决制度的角度，建立健全除信访制度以外的矛盾解决机制，缓解信访机构背负的过多负荷。

结合现阶段我国的矛盾的焦点以及矛盾解决机制，应从以下几点来完善：

1.充分发挥法院在处理社会矛盾与纠纷中的作用。

针对涉法类信访，法院在处理这一类矛盾中的应扮演至关重要的作用。

对此，我们应从以下几方面把握：

（1）强化审判监督制度，提高司法的公正，树立司法的权威性。

（2）严格监督法官的从业行为，强化法官的专业素质和个人魅力。

（3）强化法院在矛盾调解中的作用，对于能调解的案件尽量进行调解，但法院的调解应基于双方当事人的自愿，并本着公平的原则进行。

2.充分发挥律师在处理社会矛盾与纠纷中的作用。

律师作为我国法治力量的重要组成部分，在处理社会矛盾中有其不可忽视的作用及效果。

对此，我们也应从以下几点把握：

（1）律师参与信访接待。

律师参与信访接待，有利于为政府分忧，为百姓解难，有利于构建和谐社会。

（2）律师为信访人提供信访法律援助。

这样有利于信访人依法信访，维护信访秩序。

（3）律师事务所成立信访的法律服务机构。

3.建立村民自治制度，发挥社区在处理居民矛盾中的作用。

这样有利于将矛盾充分化解在基层，将矛盾解决在最初状态，维护基层的政治稳定。

4.进一步发挥《行政复议法》和《行政诉讼法》在化解行政类纠纷中的作用。

我们不能否认，自《行政复议法》和《行政诉讼法》出台后，在解决行政类纠纷中起到了“主角”的作用。

但是由于现行《行政复议法》和《行政诉讼法》在立法上存在的不足，往往处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬。

因此，从立法上完善《行政复议法》和《行政诉讼法》，对化解行政类纠纷将有十分重要的作用及现实意义。

　　因此，完善我国的社会矛盾与纠纷的解决机制，对充分发挥信访制度在社会矛盾中缓冲阀、润滑剂的作用有着深远的现实意义。

（三）从立法上完善中国现行信访制度

1.提高信访立法的地位和效力等级。

2005年实施的《信访条例》的颁布机关是国务院，这与信访的宪法地位并不相称。

信访作为由宪法确定的公民基本民主权利和国家的基本民主制度，宜由全国人大制定具体的法律来加以保障。

2.明确信访机关的法律地位及权利义务。

我国目前的《信访条例》并没有对信访工作机构的法律定位问题加以明确，而且权利义务不清。

众所周知，权利明晰，责任才能明晰，对于信访也是如此。

3.完善信访的立法程序。

现行的《信访条例》在修订过程中存在立法程序上的缺憾，因此应事先举行专门的立法听证，通过媒体公布条例草案的全文征求民众的意见，充分体现立法程序公开性和法律的民意性。

4.完善信访终结制度。

建立信访终结制度的目的就是为了避免重复上访，合理制约公民的信访权，以防止公民信访权的滥用。

但是信访终结制度的建立务必要做到合理，在合理合法的范围内制约公民的信访权。

5.优化司法环境，大力提高司法公信力和震慑力。

不断推进司法体制改革，真正做到“法官除了法律，没有别的上司”，只有如此，才能真正建立起司法权威，树立起司法的公信力，消除社会大众对司法权的蔑视和对行政权的依赖思想，消除涉诉信访户尤其是当事人的不依法定程序和途径解决问题的歧念，逐步培植起社会大众的法制意识和依法解决矛盾的理念。

各级党政领导应该带头尊重司法权威，不对具体案件和上访户的具体法律诉求进行评价，更不能超越司法权乱作表态、乱批条子，以免助长缠访的气焰。

舆论和媒体应依法宣传报道案件，不以一方当事人的一面之词进行片面炒作，以避免使无理的当事人得到不明真相的社会大众的同情和支持，增长缠访的势头。

（四）各部门齐抓共管信访工作机制

1.加强对信访工作的领导。

法院院长要责无旁贷地作为信访工作的第一领导和责任人，亲自抓重大、复杂的信访案件的处理。

分管领导作为信访工作的具体领导和责任人，对信访工作要加强指导督查，帮助解决信访工作存在的困难和问题。

要切实做到领导对重点案件、重点上访户的包案件、包方案、包沟通、包落实。

完善院领导接访制度，及时对来访人提出的诉求依法作出处理或明确答复。

2.建立和完善申诉、申请再审审查工作机制。

首先。

规范申诉、申请再审信访的审查程序，及时受理当事人的申诉和申请再审。

其次，进一步提高复查案件质量，每一起案件凡需提起再审的，在启动程序和再审裁判时都必须由审判委员会全体人员研究决定，力争把复查案件办成“铁案”，经得起历史检验。

再次，改进复查方式，保障公开、公正、效率和权威，建立对申诉、申请再审案件的公开听证制度，召开听证会，实行公开言词审查，彰显复查工作的公开、公正，同时也借此进行法制宣传，澄清视听、接受监督。

3.建立重大活动期间信访工作的防控机制。

针对上访人员往往在党和国家重大政治活动期间及“两会”期间和国庆等敏感时期上访的特点，要在重要时期把信访作为中心工作来抓，形成制度。

在敏感时期到来前，排查重点人头，分别登门或到所在地、单位做稳控工作．通报人员名单，确立工作方案，落实稳控措施。

增加信访工作人力，建立应急预警机制，努力掌握工作先机，把矛盾解决在萌芽状态。

4.建立与人大、政府等部门的信访工作协调机制。

积极寻求党、政部门对法院信访工作的支持，努力使矛盾解决在本辖区，减少越级上访。

建立与人大、政法委、政府信访局等的定期联络制度，保证相关信息的沟通，及时协调处置疑难信访问题。

对一些长期、反复缠访的当事人，可邀请人民陪审员、人大、政协委员及当地基层组织的同志一起举行复查听证工作，使他们了解情况，理解、支持、配合法院共同做息访教育工作。

对确有困难的上访人员积极会同政府有关部门协商解决其生活保障等实际困难。

5.建立“阳光信访”是解决涉法信访问题的重要渠道。

阳光信访是指信访过程体现公开、透明原则，在人们可以看得见的状态下，将信访公务行为向信访人和社会公开。

在实践中，信访的公开透明度明显滞后，突出表现在一些信访问题处理上的“暗箱操作”。

当前极少数信访人摸准了政府需要稳定的“软肋”，人为地制造不稳定的假象，其“闹中求决”的手段在实践中屡试不爽，并导致更多的信访人效仿，带来了不少社会负面效应。

这实际上是政府诚信缺失和底气不足的表现。

越来越多的经验表明，公平的实现必须在程序和形式上表现出公开性。

比如，新闻媒体之所以常被信访人寄予莫大的希望，就是因为媒体能够揭