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管理学基础知识

第一章公共政策活动

第一节公共政策活动的实质

一社会问题链：

个人问题/由个人组成的家庭问题------企业社会集团问题------一个国家、执政党、政府问题------超越一个国家、政府上的社会问题。

2．政策活动：

人类自觉解决社会生活中遇到的问题的活动。

3.政策连续谱：

从解决个人、家庭问题的个人、家庭政策活动，到解决社会团体、企业中的问题的社会团体政策活动，再到解决社会公共问题的政府政策活动，直到解决全球问题的全球治理的政策活动。

处在这一政策活动链后两个环节上的政策活动是公共政策活动。

4.公共政策：

具有公共性的解决社会问题的政策。

公共性的四方面含义：

A强调公共政策发生的主要领域是公共领域

B强调在公共政策活动中，执政党组织和政府部门需要运用公共权力

C强调在公共政策活动中，需要协调的是公共利益

D强调在公共政策活动中，应遵循和坚持的是公共价值

二．公共政策定义：

公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的活动过程。

这一定义表明：

A公共政策是执政党和政府做出的以解决社会公共问题为宗旨的政治决定

B公共政策是政府和执政党立足于责任和能力的范围，使社会达到善良治理的一种手段

C公共政策是以决问题为中心的，满足多元利益需求的，事实和价值统一的能动活动

D公共政策是多个利益相矛盾，通过辩论、竞争和合作的民主生活

E公共政策是强调使用方法、技术和程序的科学活动

三．公共政策活动的基本特征

A公共政策活动是以解决问题为取向的

B公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的

C公共政策活动是以公共权力的运用为依托的

D公共政策活动是以科学民主决策为生命的

E公共政策活动是以维持公共利益为目标的

第二节公共政策活动的基本功能

一．常态社会中公共政策的功能

具体的公共政策在不同的时空内，发挥着向度不同，类别不一，程度不等的功能。

1.政策的导引功能：

公共政策的导引功能有着现实的依据，确保社会行为主体有合理的行为。

是确保社会有合理的秩序，合理的？

？

配置和合理的发展的关键。

社会活动主体的行为时可以规范和导引的。

公共政策的规范导向功能主要通过两种？

？

表现出来：

a.借助于目标要素规范人们的行为方式；b.借助于价值要素规范人们的行为方向。

公共政策发挥的规范导向作用可以分为直接导向和间接导向两种类型，在一定条件下，直接导向和间接导向可以相互转变。

公共政策的导向作用，从作用结果来衡量，可以有正向导向，也可以有负向导向。

2.政策的调控功能：

公共政策调控功能的基础包括两个方面：

一是这种调控的必要性，二是这种调控的可能性。

公共政策活动发挥调控作用有直接与间接两大类型，一般来说，一项政策对于其调控的领域所起的调控作用是直接性的，而对于相关领域，其调控作用则是间接性的。

公共政策的调控可以分为平衡调控和非平衡调控两种方式，政府在利用公共政策调控社会发展时，既可以使用平衡的方式进行，也可以使用非平衡的方式进行。

就共公政策的调控解雇而言，有积极调控与消极调控两类，这主要取决于公共政策的目标，目标与实施方案之间的联系，政策实施的条件与途径。

3.政策的分配功能：

公共政策之所以具有分配功能，是因为政府具有参与社会再分配的职能，政府制定和实施公共政策的目的就是要将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配。

政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种：

a.为追求效率而鼓励扩大差别的原则；b.为消灭差别而牺牲效率的原则；c.效率与公平相统一的原则。

能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：

a.与政府主观偏好一致的公众；b.能代表社会发展方向的公众；c.在社会中成为大多数者的公众。

二．转型社会中公共政策活动的特殊功能

1.社会存在和发展状态的分类，一种标准是社会基本形态，可分为：

a.社会基本形态主要处于改变之中的社会形态，b.社会基本形态稳定不改变的社会形态；另一种标准是社会变革程度，可分为：

a.社会变革程度不大的常态社会，b.社会变革程度大的转型社会（中国改革开发之后，处于后者）。

2.公共政策在社会转型条件下发挥的特殊功能：

a.政策的社会均稳定的功能。

当社会出现新的不均衡时，就会产生新的社会矛盾，当这些矛盾加剧和显露时，社会就会出现某些动荡，公共政策的作用在于：

当矛盾还没有加剧和显激化时，协调社会不同群体的利益，化解矛盾；当某些矛盾激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会具有良好的秩序，保持稳定，促进社会转型和体制转型。

b.政策的社会公平正义功能。

在转型社会中，效率和公平是需要经常注意和处理的，一对矛盾，公共政策的矛盾在于，通过各种协调补偿措施，尽量实现个体之间，社会集团之间，社会层次之间，代与代之间在社会方面的公平、？

？

、公正。

c.政策促进社会变革求新的功能。

公共政策的作用在于，通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策？

？

，来突破旧的机构设置和旧的制度安排，逐步形成新的组织机构、新的制度安排，保证在新的利益结果出现后，能够促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安排的出现，以促进社会变革发展。

第三节公共政策活动的历史演变

一．西方公共政策的历史演变

1.公共政策科学的创建时期（二十世纪五六十年代）

美国政策科学的创建和两次大的政策争论和一次学术学术讨论会有关。

两次政策争论：

a.罗斯福“新政”的政策争论；b.奥本海姆引发的原子能政策争论。

学术会议是指，“关系国际关系？

的革命性、发展性学术讨论会（RADIR学术会议），只是最为重要的标志性事件。

1.公共政策科学的发个展时期（二十世纪70年代）

西方公共政策学进入发展时期的标志是以色列？

？

叶海卡·德洛尔的公共政策科学“三部曲”：

《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》、《政策科学构想》。

德洛尔认为公共政策必须建立一个模型，能够将各种与公共政策有关的学科溶于一体的特殊模型。

在这一模型中，既要包括管理科学家强调的方法论，又要包括行为科学家强调的个人意志决定论。

德洛尔理论的缺陷：

德洛尔构建的总体政策是一种元政策或者“？

政策”，这种总体政策因为过于理论化，很难为人们理解。

2.公共政策科学的自我批判时期（20世纪80年代）

这一时期，政策科学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。

在政策效率的研究方面，西方学者不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，二是从两个更为深入的角度去研究政策的效率问题。

一个角度是从公共政策的比较中研究效率，另一个角度是从公共政策的产生于运行的生态方面去考究政策的效率。

在政策信息多元化的研究方面，西方学者认识到，政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面，能力是有限的，政策研究只能促进政策的形成但不能取代政策的决定。

政策科学家的主要任务是从与政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息，要在许多不同的政策利害人中取得共识，制定出能够平衡不同观点和意见的，让各方都满意的政策。

在政策学家和政治学家的关系方面，政策学家认识到过去过分强调科学家和政治家各有一套分离的价值标准与规范，政策科学家采用中立的，远离政治的立场是不合理的。

相反，政策学家应当在政治领域中发展政策科学规范；政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入政策制定过程中，与政策制定者成为？

？

识上的伙伴。

3.公共政策学拓展新的研究方面时期（20世纪90年代）

20世纪90年代，西方公共政策的研究表现出两种主要趋势：

一种趋势是对原有的研究主题进行深化，另一种趋势是拓展新的研究方向。

对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上，一个是公共政策的伦理、价值，另一个是公共政策与公共管理的关系。

关于拓展新的研究方向，主要集中在两个方面：

一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性，二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。

二．中国公共政策的传统与发展

（一）中国公共政策的历史渊源：

1.中国古代产生和积累了丰富的政策思想，表现在：

a.形成了以民为本，事异备变的政策思想

b.建立了恩威兼施，以柔克刚的政策原则

c.形成了中政策辩论，政策分析的传统

d.形成了完整的国策谋略体系

2.马克思主义为当代中国准备了宝贵的政策研究传统

a.马、思、列、斯等无产阶级政治家留下的政策思想与政策实践

b.毛泽东关于政策测策略的光辉理论与实践

（二）中国公共政策发展的主要阶段

真正学科意义上的中国公共政策研究是从改革开放以后才兴起的，先后经过了孕育和开创两个主要阶段。

1.中国公共政策学科的孕育阶段（20世纪80年代）

从20世纪70年代末起，中国社会进入改革开放的新时期，从1979年至20世纪90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的、震惊世界的、制度和政策创新的实践，在领导政策创新的同时，邓小平对新时期的政策理论作了研究。

公共政策的丰富实践为政策科学的门类创新提供了条件，同时，改革开放中出现的大量政策问题，特别是转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了要求，？

为公共政策学科的发展提供了条件。

此时的公共政策远远未独立出来，还包含在公共行政学和政治学这两门学科里。

2.中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代）

20世纪90年代是中国公共政策开始从政治学和公共行政学中分离出来的成为一个独立的研究领域的时期。

其标志主要是三个方面：

a.开设了公共政策课程，创立了研究机构，培养了研究生

b.出版了一批公共政策教材

c.建立了全国性的公共政策科学研究会

第四节公共政策活动的主要领域

20世纪50年代初，拉斯维尔发动一场革命，使作为一门学科的公共政策诞生以后，公共政策活动的领域不断扩展和分化。

从大的方面划分可分为政策理论领域和政策实践领域，进一步可分为政策研究、政策分析、政策管理和政策操作四大领域，前三者是较为确定的领域。

一.公共政策学科

公共政策学科是人类知识中的一个特殊领域，作为政策学科的公共政策是在公共政策学这一理论的基础上，融合社会科学、自然科学、工程科学等多个学科的知识和方法，将？

？

、？

？

方法融于一体，把规划分析、选择决定、计划实施、管理变迁有机融合，以解决重大社会公共问题为目标的知识领域。

政策研究的宗旨是为了更好地运用政策工具解决社会问题，公共政策科学本质上是应用性的。

二．共政策研究

关于公共政策研究的内容与范围，在国外有两种见解：

a,广义的政策研究，认为公共政策研究几乎涵盖了整个政策过程的环节和方面，这也是我们所赞成的观点；b.狭义的政策研究，认为政策研究仅仅是为了对公共政策的制定、实施和评估提供帮助。

公共政策研究包括对政策基础理论、具体政策运行过程、政策分析中的过程、模型及方法的研究。

三．公共政策分析

对政策分析的内容和范围存在着两种理解：

a.较宽泛的理解，将政策分析扩展到整个政策过程。

把凡是对政策系统所作的知识投入，包括政策专家的智力投入，都统称为分析，不仅包含政策规划、制定阶段的分析，也包含政策执行过程中对政策计划、政策修正、政策控制的分析，还包括对政策评估的类型、结果的分析；b.较窄的理解，将政策分析限定在政策执行前的规划范围。

这是我们赞同的观点，它指的是在政策规划和决策阶段，由政策专家所作出的分析。

但是，即使对政策分析作狭义的理解时，也不能将它仅仅局限于方法的范围。

公共政策分析是政策运行过程中针对复杂问题进行的论辩和质疑，其目的是创造、评价和交流政策运行过程中的知识，它常被定义为相关知识的交流、创新和平批判性检索，其主要工作是进行政策问题的构建，对各种政策方案的未来前景作出预测以及提出政策行动建议。

在公共政策分析中，人们需要使用大量的信息，借助于运筹学和系统分析的方法。

四．公共政策管理

目前，公共政策管理还处在孕育和初步发展的阶段，人们主要关心的是两个方面的工作。

一个方面是有关公共政策的结构与周期管理；另一个方面是有关创新型和危机型政策的管理。

第一篇公共政策系统

第二章公共政策主体

第一节公共政策行动主体的特征与构成

一．公共政策行动主体的体征

公共政策活动的主体是指参加到整个公共政策活动过程之中的，对政策的规划、决策、执行和评估起到实际作用的具体组织机构，和代表组织机构的个体构成的能动体系，它具有以下特点：

a.具体性，b.对应性，c.代表性，d.能动性，e.社会历史性。

二．政策行动主体的构成

1.政策行动个体和行动群体

从个体与群体的角度，可以将公共政策行动主体分为个体主体和团体主体。

个体主体从表面上看是个人，但这种个人在公共政策的行动中又可以进一步区分为自然个人与组织个人，而组织个人是指政党、政府的代言人或者负责人。

政策运行中的团体主体是指按照一定的信仰、目的和利益组织起来的，进入政策运行过程的行为主体，如民族、阶级、政党、利益团体、大众媒体、研究机构等，这些群体主体在具体的政策过程中也是由他们所推举出来的代养人或者负责人出面参与到具体政策活动中的。

在一般情况下，政策过程中的个人主体与团体主体是合为一体的。

但是有时当团体的负责人或代言人与团体成员意见不同，团体需要对问题集体表决时，政策的团体主体与作为团体代言人或负责人的个体主体就不再合为一体了。

强调政策运行过程中主体的个人构成与主体构成的意义在于：

在有些情况下，为了使政策运行更为科学、合理，在政策运行的某些环节上，有必要让某些非组织个人或自然人参加，他们并不代表任何群体。

另外，在政策运行中，某些以个人身份出现的政治精英、社会名流常常发挥较大作用。

2.政策制度内主体与外主体

从政治体制内外关系的角度可以将公共政策主体看成是主导者或决定者、介入者、参与者构成的一个系统。

在政策运行过程中，政策各个阶段或环节上的主导者常常是国家立法部门的代表，行政机构的负责人，执政党的负责人，他们代表着政治体制的要求，代表着国家的利益，它们属于政治体制内的政策行动主体。

政策运行过程中介入者是指包括政策咨询机构人员和政策过程中的技术部门人员，它们属于政治体制外的政策行为主体。

政策运行过程中的参与者主要是指利益团体及其代表者，大众媒体及其代表者，以及与政策有关的公共代表，也属于政治体制外的政策行为主体。

3.政策制定主体、执行主体与评估主体

从公共政策运行阶段的角度，可以将政策主体区分为政策规划、制定主体，政策实施、执行主体，政策评估主体。

对公共政策主体以政策运行阶段为标准研究其构成具有重要意义：

a.政策运行的各个阶段的任务和要求是不同的，从而对主体的政治、利益、技术要求也是不一样的；b.在政策运行的不同阶段选择不同的主体人员，有利于对政策过程实施严格的控制与监督。

4.政策的国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。

（1）.国家公共法权政策主体

这类政策主体指的是居于法律规定的法权地位，获得法律授权，享有公共权威以制度、执行和评估公共政策的机构与职位。

在西方三权分立的国家中，国家公共法权主体分立为三大系统：

立法即各级议员系统，司法即大法官与各级法官系统，行政即总统及各级行政长官系统。

此外，政党、高级助理人员也应被视为正式的国家公共法权主体。

（2）.这类政策主体指的是经过法律认可和保护的，可参与政策的制度、执行、评估，但不拥有合法的权力去做出具有强制力的政策决定的社会行为主体，主要有三类：

a.在野党、执政党，b.见诸于公共的利益集团，c.作为个体的公民。

（3）社会非法权政策主体

社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。

一般认为，社会非法权主体主要包括两类：

a.处于幕后的，不见诸于公共的利益团体，就是常说的地下团体或黑社会组织，它们多是以秘密的方式组织起来的，其组织带有非正式性、不合法性的特征；b.大众传媒机构，它们是借助于“舆论控制”与“舆论导向”，对政府的政策过程形成影响和制约，以实现某种政策倾向和政策价值。

第二节公共政策活动中的具体行动主体

一．以个体出面的政策行动主体

1.政党组织代表

2.政府部门官员

3.利益团体代表

4.研究机构代表

5.大众媒介代表

6.公众代表

二．以组织机构出面的政策行动主体

将组织机构作为政策子系统的构成因素是有道理的。

首先，将组织机构纳入政策活动的子系统中，可以避免将政策活动过程的外部环境因素与其内部生态因素割裂的缺陷，将政策活动过程中起起作用的内外因素结合起来考察。

其次，将组织机构作为政策活动子系统的构成部分，可以正确理解组织机构与其政策代理人之间的关系。

第三，可以正确理解政策活动过程与社会规则的相互关系。

在考虑政策子系统中的组织机构时，关键的问题有三个：

一是作为组织机构政策代理人的政策行动个体的政策意见、观点和价值追求能在多大程度上代表组织机构的真实利益、政策立场和政策价值；二是与政策相关的组织机构能在多大程度上对其政策代理人的政策意见、观点和价值追求加以引导和约束；三是与一定组织机构相联系的规则体系。

在政策活动的子系统中，经常起作用的组织机构主要是三大类：

第一类是执政党和政府的组织机构，第二类是社会组织机构，第三类是国际组织机构。

1.政府组织机构

在公共政策的各个阶段都有一定的政府部门机构服务于公共政策的运行。

衡量国家或政府机构实体对具体政策过程影响大小的指标有三个：

a.政府机构的自治程度。

这是指政府在制定和执行政策时能够摆脱社会和利益集团压力，独立作出决断的程度。

影响因素主要有两个：

国家结构形式，是单一制结构还是联邦制结构；；国家权力分配的形式，是实行权力分立还是权力集中。

b.政府机构的公信力程度。

指的是政府政策立足于责任和道德，能够获得社会支持和信任的程度。

其影响指标是：

政府严格信守诺言的程度，政府严格保持清廉的程度，政府严格承担责任的程度。

c.政府机构执行力。

是指政府贯彻政策的坚定性和效率程度，主要有以下指标：

政府政策执行的通畅度、效率性和满意度。

2.社会组织机构

在中国，当前能够对公共政策过程产生较大影响的社会组织主要是三大类：

a.正在发展壮大的企业组织，他们不仅在经济政策上，而且在社会政策上发挥出日益积极的作用。

b.统称为第三部门组织的行业组织、中介组织，有时候也被称为民间组织、非盈利组织。

c.处于社会基层的社区、村民委员会等自治组织。

这是在社会转型过程中推行基层民主治理的产物。

社会组织对公共政策过程作用的大小与社会组织的两个因素有关：

社会组织内部的组织化程度；；社会组织之间的关系。

4.国际组织机构

对一国公共政策过程产生影响的国际组织机构主要是三类：

a.作为政府间组织的联合国及其所属的各种专门办事机构、世界贸易组织、世界金融组织；b.许多十分活跃的非政府国际和地方组织；c.大型跨国公司及其子公司。

这些国际组织机构对一国公共政策过程影响的大小，主要跟国际关系的状态和现实的国际格局有关。

另外，当国际贸易体系、国际金融体系逐步形成，其运行体制不断走向公平、公正和完善，地区经济共同体或一体化进程加快时，与贸易金融相联系的国际组织对一个国家的相关公共政策的影响会加大。

同时，这几年的实践也表明，当出现国际突发事件时，国际组织机构对于危机应急状态下的主权国家的公共政策过程更能施加积极的影响。

第三节公共政策行动主体面对的矛盾

在政策行动主体系统中蕴藏着两对主要矛盾：

1．包括组织机构及其代理人在内的政策行动主体内部所包含的矛盾

它表现为具体的执政党组织和政府部门的政策行动主体与社会的政策行动主体之间的矛盾，这种矛盾集中体现为执政党组织和政府、政府部门的利益追求及价值选择和社会政策行动主体的利益追求及价值选择上的差、对立和冲突。

对于它的认识，关键是要理解具体的执政党组织和政府部门的利益追求和政策价值选择。

政策活动系统中的这一矛盾，在社会主义根本制度下一般不具有根本冲突的性质，从总体上说是属于人民内部矛盾的范畴。

2.与政策相关的组织机构和作为它们的代理人的政策行动主体与既定的社会具体制度、体制和机制之间的矛盾。

在通常情况下，当政策行动主体的政策观点、政策立场、政策价值选择与既定的社会制度出现矛盾和差异时，需要改变的是政策的行动主体一方，通过改变政策观点、政策立场，和重新选择政策价值，来适应既定的社会制度。

在社会主义国家中，社会转型中出现的既定制度和解决社会公共问题努力之间的矛盾，其性质依然是人民内部矛盾。

矛盾1制约和规定矛盾2，在社会转型和特设社会主义的建设中，前一矛盾需要用协调和谐的办法来解决，后一矛盾则需要通过大胆的体制改革来解决。

第三章公共政策价值

第一节公共政策价值的地位

一．政策中的问题、事实与价值

在公共政策活动的内部生态和整个政治活动过程中，究竟何种因素处于主导地位，不同的政策研究者、分析者和管理者的回答并不是很一致，至少存在着三种主要见解：

a.认为公共政策问题是政策活动的主导因素

b.认为事实才是政策活动的主导因素

c.认为技术是政策活动的主导因素。

在第三种见解下，从事政策研究的大多是只受过社会科学领域外正规训练的工程师、一线研究员、系统分析专家和应用数学家以及“技术专家治国论”。

20世纪80年代以后的美国公共政策的发展中，不少学者？

在政策研究分析和管理领域中盛行的以问题为导向和以事实、技术为导向的主流见解提出了质疑，并围绕着政策问题与主观价值、事实、价值与技术选择的关系进行了辩论。

人们逐渐意识到，并不存在脱离个体、群体利益的，处于“自然”状态的政策问题。

在政策问题与人的主观价值两者之间，显然的政策价值因素更优于政策问题因素。

更为激烈的争论是围绕政策事实、政策技术和政策价值之间的关系展开的。

无论是信奉“技术专家治国论”还是沉迷于“事实-技术中心论”，其要害都是将政策事实和政策价值分立。

简直“价值中立”的观点，这一？

？

乃至否定政策价值的观点是由于不能正确、恰当地理解“社会行动的本质”所导致的。

经过上述的辩论后，20世纪80年代中后期开始，西方，尤其是美国的公共政策研究又转向以政策价值为主导因素的轨道。

20世纪90年代，西方公共政策分析也发生了突破性的进展，以费切尔为代表的美国和西方政策学家批判了纯技术的专家治国观点，将被割裂的事实与价值重新统一起来，发展处一套以价值取向为主导因素的实证辩论的政策分析整体理论。

二．价值取向政策活动中的作用

在公共政策的全部活动中，所有阶段和环节，都是围绕着政策价值取向展开的。

首先，正是依托政策行动主体的主观价值判断，才能确定和诊断公共政策问题；其次，政策行动主体正是为了维护和实现自己的政策价值，才参与政策辩论的；第三，政府制定、实施政策，是为了实现和维护整个社会和制度的价值；第四，政策决策中执政党是以主流意识形态价值来判断政策方案的；第五，政策的最终效果也是以社会价值作为评估标准的。

第二节公共政策价值的特点

一．政策价值的层次性

对于公共政策价值的层次有很多种划分和方法，可以按照政策价值重要程度将政策价值分为核心政策价值、近核政策价值、外周政策价值；按照设计和实施的主体来分：

中央层面的政策价值、地方层面的政策价值，和基层层面的政策价值。

在实践中，有效政策价值换分是以政策发挥效能的范围为标准的，分为：

a.政策项目价值。

当政策发挥的效能仅仅局限于问题的情况范围内，政策简直所覆盖的就是某个或者某几个项目，这就是政策项目价值。

政策往往是由单个或者多个项目构成的。

政策项目价值是由政策项目的目的表示的。

政策项目价值主要依据政策情景来确认，其目的就是要缓解、改变，甚至消除令人不安的、妨碍社会正常进行的那些状态。

政策的项目价值是由政策标的个体、标的群体、标的团体的利益需求确定的。

b.政策的社会价值。

当政策发挥的效能扩展到整个社会，政策价所覆盖的就