信用社银行统一法人改革中的三会建设与转换机制问题.docx

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信用社银行统一法人改革中的三会建设与转换机制问题

信用社（银行）统一法人改革中的“三会”建设与“转换机制”问题

在当前全国农村信用社改革的阶段性目标任务完成以后，针对现阶段农村信用社县级联社统一法人改革中存在的相关问题，我们认为需要在今后的改革中进一步研究和完善。

一、现阶段农村信用社县级联社统一法人改革中存在的主要问题

（一）、在“三会”建设方面存在的主要问题：

1、联社的社员、社员代表和社员代表大会无法很好地履行自已的职责、权利和义务。

一是外部社员对国家的宏观经济政策和农村合作金融政策了解不够，缺乏参与联社经营、管理必须的相关知识面；二是内外社员对联社、信用社经营、管理行为的合规合法性的知情权太少，或者说联社的信息披露的内容和形式不够完善，在决议性会议的程序中，对决议事项的理由和说明、法律资格审查、合规合法性审查的机制建立不完善；三是联社与社员之间利益结合的紧密程度不够，使得相当部分社员在履行权利时注重的是会议的形式和实现组织意图，而忽略了自已履行权利的职责是保障联社的依法合规经营和长远发展；四是相当部分社员看重的是自己的利益而忽略或不履行自已的义务。

2、联社的理事会、监事会和理事会聘任的经营班子的权、责、利受到多种因素的制约，无法很好履行各自的职能，无详细的尽责目标划分各自的责任，无具体的科学的标准衡量经营、管理者的个人收入。

一是外部理、监事成员占比过大，在决议性会议中，由于事前对决议事项没有详细的调查研究和因专业知识、管理能力、决策水平的限制，使得决议事项的合规合法性差，或使理事长、监事长的权力更大，缺乏民主性；二是在外部理、监事成员中真正懂得国家宏观调控政策和农村经济、金融政策的人，具备参与联社的经营、管理、决策能力的人较少，对他们进行业务知识的培训和管理能力的培养都需要相当长的过程；三是理事会、监事会无具体的办事机构与经营班子的办事机构相互混合，形成责任不清，职责不明，对外部理、监事成员无具体的管理目标、责任追究制度和配套的考核办法；四是理事会对聘任的经营班子的授权经营管理的目标、任务不完善，对理事会成员的工作考核和责任追究机制不健全；五是监事会对理事会和经营班子无具体的监督管理目标，对监事成员的工作考核和责任追究制度不完善；六是经营班子的经营管理活动受制于理事会和监事会的经营、管理和监督目标，也由于理事会、监事会的授权经营管理和监督目标的不完善，使得经营班子的转授权不完善和无法很好开展经营和管理工作。

3、联社的党委（组）超越了中国共产党《章程》中的相关规定，在一定程度上干预了理事会、监事会和经营班子的经营管理活动，或者说在一定程度上剥夺了理事会、监事会、经营班子的职责。

一是相当部分联社的党委（组）书记、理事长、法人代表、主任集权于一人，从管理体制上就没有建立健全相互的岗位制约机制；二是党委（组）会、理事会、监事会、主任办公会、专业工作会的会议制度不完善或者没严格按会议制度执行；三是党委（组）书记没按中国共产党章程的相关规定履行职责，把党的组织在国家机关和企业的作用相混淆。

4、联社的“三会”和经营班子在《章程》规定的职责与主管部门行业管理的权力之间难以取舍。

一是联社的《章程》是根据改革领导小组制定的范本进行完善的，但联社的行业管理部门在实际的管理中没有很好按照《章程》的相关规定履行职责，或者说没有找准《章程》与行业管理职责之间的结合点；二是联社的“三会”和经营班子，在实际的经营管理中往往注重的是行业管理部门的权、责、利，而放弃的是《章程》中规定的职责、权利和义务。

5、联社的行业监管部门（人民银行、银监会）力不从心，无法很好履行监管职能。

一是各级监管部门自己制定的监管政策和目标与县级联社章程中的“三会”和经营班子的职责、目标不相匹配；二是县级联社的行业管理部门（省联社）与监管部门共同管理和监督县级联社的政策和目标不一致；三是监管者与监管者之间、监管者与行业管理者之间、监管者和行业管理者与省（市）政府管理者及部门之间，由于各自的职责、目标、利益的不同，因而对监督、管理的对象制定的目标各具特色、各有侧重，缺乏制定（全国、各省）统一目标的勾通、联系、交流的机制和平台。

（二）、在“转换机制”方面存在的主要问题：

一是国务院对深化农村信用社改革要达到的总目标是“花钱买机制”，但没有明确全国农村信用社“转换机制”的具体目标和时间表；二是对农村信用社履行监管职能的中国人民银行和银行业监督管理委员会，在具体审批农村信用社的改革方案时对“转换机制”也没有制定明确的目标、时间表和审查标准；三是按现行农村信用社的改革方案，各省（市）人民政府对管理农村信用社是一个全新的课题，因而在组建农村信用社改革领导小组和制定农村信用社的改革方案时，没有明确各省（市）农村信用社“转换机制”的目标、措施和时间表；四是对全国农村信用社的改革，农村信用社自己没有牵头机构（自己的组织）来制定全国农村信用社的改革方案，而全国农村信用社的改革又与全国农村经济体制改革政策密切相关，因而现实的“转换机制”只能是零乱和多版本，无具体的标准衡量。

二、在现实改革模式下，农村信用社县级联社统一法人后“三会”建设和“转换机制”的总体思路：

“三会”自身建设和“转换机制“要符合农村经济体制改革和农村金融体制改革的需要。

要有利于合作金融的经营、管理和健康发展。

要有利于各地区、全国的经济持续增长和金融秩序的稳定。

要符合和有利于世界经济的发展和金融安全。

三、当前和今后加强农村信用社县级联社统一法人后，“三会”建设和“转换机制”的主要措施：

（一）、进一步加强农村信用社县级联社现有统一法人改革模式、政策的学习和宣传，扩大社会公众的知晓度。

一是县级联社统一法人改革模式、政策的设计、制定者以及方案的审查者（如：

国务院、人民银行、银监会等），要进一步学习和利用各种方式、多种渠道加强宣传，监督省、市政府和信用社把握宣传导向，以加深全社会公众对农村信用社改革政策、模式的认识；二是信用社的管理者（省、市政府），要进一步组织本辖区参与信用社改革实施方案设计、政策制定的相关部门的工作人员，在自己加强学习、掌握政策的前提下，充分利用各县、区、市政府及其基层组织的职能，把农村经济体制改革政策和农村信用社改革政策有机结合进行宣传，以提高全民的认识水平；三是从事农村信用合作工作的全体员工和入股社员，要以改革为动力，身先士卒，把农村信用社的改革政策传导到所有客户群体和服务辖区的所有公民，使信用社改革深入人心。

（二）、认真总结农村信用社县级联社统一法人后“三会”建设和“转换机制”中存在的问题，整改、规范、创新“三会建设”和“转换机制”的路径。

“整改”就是要按照现有出台的改革方案认真自查整改落实。

各县级联社改革领导小组组长要亲自带领成员单位到联社，认真按照改革方案对联社的“三会”建设和“转换机制”的内容逐项进行自查，对存在的问题限定时间，督促联社“三会”成员完善、整改落实，并将存在的问题形成书面材料，经县级改革领导小组成员单位负责人和联社“三会”负责人共同签字后上报省、市改革领导小组。

“规范”就是要按照各县级改革领导小组自查上报的问题，在各省、市范围内统一规范。

各省、市农村信用社改革领导小组成员单位，要认真分析各县改革领导小组自查上报联社在“三会”建设和“转换机制”中存在的问题，逐项排队，按照有利于各省市农村信用社稳健发展、有利于各省市金融秩序稳定和安全、有利于各省市农村经济与农村金融协调发展的原则，逐项查漏补缺、建章立制，在各省、市范围内进行逐项统一和规范，并将存在的问题和建章立制、规范情况专题上报国务院农村信用社改革领导小组。

“创新”就是要根据各省市农村信用社改革领导小组上报的问题和规范情况，在全国范围内进行改革的体制创新。

国务院农村信用社改革领导小组，要根据前阶段各省市农村信用社改革试点中，县级联社统一法人后在“三会”建设和“转换机制”中存在的问题，进一步调查研究，创新改革的思路和体制，组建统领全国农村信用社改革和长远发展的机构，明确和统一全国农村信用社县级联社，统一法人后的“三会”建设和“转换机制”的短、中、长期目标和时间表，使全国农村信用社的改革适应和推动中国农村经济和农村合作金融的发展，使之与世界农村合作金融和世界农村经济的发展同步。

（三）、农村信用社县级联社统一法人后，要加强“三会”建设的目标，或者说需要在今后的改革中对联社〈〈章程〉〉进一步规范和完善的目标：

1、社员和社员代表大会。

（1）、在联社的社员代表选举方案中，社员代表的结构和占比要符合联社服务社会层次的需要，即在农户、个体户、城镇居民、企事业单位（社区）干部、企事业单位、联社的离退休员工和在职员工及管理干部的入股社员中，都要有一定比例的代表，社员代表重在体现代表的广泛性不在入股额的大小。

（2）、联社每年要对社员代表进行相关的政策和必须知识的培训，对相关的文件要送发每个社员代表，以提高管理水平。

（3）联社社员在年度内有不良贷款的或出现不良贷款后不再享受“社员贷款优先、利率优惠”等政策。

（4）、联社的社员代表在本届社员代表大会任期内，要完成联社制定的各年度工作目标。

对在本年度内有不良贷款的社员代表不得行使表决权，或者联社在召开社员代表大会前要核实并对社员代表进行改选。

（5）、社员代表参与联社经营管理工作考核的奖励标准，按联社年度利润额的1~2%提取，按实际工作的天数考核到人，对决策错误造成的损失和自己的不良贷款损失要在入股额中扣除。

（6）、社员代表大会是联社的最高权力机构，因而要成立相关的工作机构和工作制度（如：

聘任社员代表大会办公室人员和秘书、成立资产负债管理委员会、员工管理委员会、法律审查委员会等）。

联社在召开社员代表大会时，要对决议事项逐项进行书面说明原因和效果。

法律审查委员会要对决议事项的合法性出据法律审查文书。

监事会要对社员代表大会的召开、决议事项的合规合法性出据监督意见书。

社员代表大会要对决议通过的事项书面落实办理部门（理事会、监事会），经办部门要在下次社员代表大会上将办理情况进行书面汇报。

2、理事、理事长和理事会。

（1）、在联社理事成员候选人的选举方案中，理事成员候选人的结构要与社员代表的结构大体一致，银监部门要作为联社高管人员进行资格审查和管理。

（2）、联社的行业管理部门和监管部门要定期对理事成员进行管理知识培训，相关的文件要送发理事成员，以逐步提高他们的管理水平，适应联社改革和发展的需要。

（3）、理事成员参与联社管理工作的报酬，要由社员代表大会决定或由行业管理部门提议后社员代表大会决议，在保障本地区最低生活费的前提下，按联社当年利润额的0.5–2%的标准提取,按实际工作的天数考核到人。

对决策错误造成的损失和自已的不良贷款损失要在入股额中扣除。

（4）、理事成员在任期内有不良贷款和出现不良贷款后不得行使表决权。

（5）、理事长候选人要由理事成员差额推选产生后，再正式选举产生。

或由联社的行业管理部门在理事成员中差额提名后，再正式选举产生。

（6）、理事长要对理事成员分工，制定相关的工作制度和理事的年度工作考核、奖惩办法。

（7）、理事长、理事联名、经营班子、社员代表联名向理事会提交审议和决议的事项，要有逐项的书面说明和效果分析，列席会议的监事成员要对决议事项有书面监督意见，对决议通过事项要书面落实办理部门。

（8）、理事会对聘任或竞聘的经营班子（或通过市联社提名理事会聘任的经营班子）要按照《章程》中的内容进行授权，在授权事项和权限内不得干预经营班子的正常经营，对未授权的事项要全部负责。

对授权的事项经营班子完成任务较差又没有书面补救措施的，要书面限期改正，对在一定时期内履行岗位责任制不力的，理事会要及时解聘相关的经营班子成员或向行业管理部门、监管部门书面报告。

（9）、理事会要成立相应的工作机构（如：

聘任理事会办公室工作人员和秘书、成立资产负债管理委员会、员工管理委员会、薪酬管理委员会等），制定年度计划和任期目标，全面履行社员代表大会和行业管理部门赋予的职责。

（10）、理事会聘任的经营班子，要对理事会授权的经营管理事项负责，在权限内抓好经营和管理工作，对理事长和理事会成员干预授权事项的要书面制止，对不改正的要向监事会、行业管理部门和行业监管部门书面报告。

3、监事、监事长和监事会。

（1）、在联社监事成员候选人的选举方案中，监事成员候选人的结构要与履行的监督管理职责相一致，即要有懂财务、信贷、法律、金融监管政策等方面的候选人，银监部门要作为高管人员进行管理。

（2）、联社的行业管理部门和监管部门要定期对监事成员进行监管知识培训，相关的文件要送发监事成员，以逐步提高他们的监管水平，适应联社改革和发展的需要。

（3）、监事成员对联社履行内部监管工作的报酬，要由社员代表大会决定或由行业管理部门提议后社员代表大会决议，在保障本地区最低生活费后，按联社当年利润额的0.5–2%的标准提取,按实际工作的天数考核到人。

对决策错误造成的损失和自已的不良贷款损失要在入股额中扣除。

（4）、监事成员在任期内有不良贷款和出现不良贷款后不得行使表决权。

（5）、监事长候选人要由监事成员差额推选产生后，再正式选举产生。

或由联社的行业管理部门在监事成员中差额提名后，再正式选举产生。

（6）、监事长要对监事成员分工，制定相关的工作制度和监事的年度工作考核、奖惩办法。

（7）、监事成员联名、监事长提交监事会审议和决议的事项，要有逐项的书面说明和效果分析，监事会下设的法律审查委员会要对决议事项有法律审查意见，对决议通过事项要书面落实办理部门。

（8）、监事会成员出席社员代表大会、列席理事会、列席主任办公会时，都要对会议召开的程序和内容、决议事项出据是否合规合法性的书面审查意见，对违法违规违纪的决议事项要书面制止，对不改正的要向行业管理部门、监管部门书面报告。

（9）、监事会要成立相应的工作机构（如：

聘任监事会办公室工作人员和秘书、成立资产负债监督管理委员会、法律审查委员会等）全面履行社员代表大会、行业管理部门和银监部门赋予的职责。

（四）、“转换机制”是加强“三会”建设的前提和必由之路：

1、按照国务院对农村信用社改革的决定精神，需要的是花钱买“机制”。

2、按照农村信用社各级改革领导小组，制定的县级联社统一法人改革的《章程》范本，县级联社的“三会”要按照章程履行好职责，就必须要“转换机制”。

3、现阶段国家制定的金融监管政策和国际、国内的经济金融安全，需要我们“转换机制”。

4、现实农村的经济体制改革和农村信用社管理体制的改革，也需要我们“转换机制”。

5、未来农村经济发展和合作金融的发展，能否与国际经济、金融发展同步，都需要我们很好研究“转换机制”问题。

（五）、“转换机制”的途径：

1、“转换管理机制”。

一是国务院要进一步明确界定省、市政府管理农村信用社的具体的权限、责任和义务，使管理到位而不越位。

二是各省、市政府要认真研究管理、服务农村信用社的主要措施和办法，切实加强党政部门、企事业单位、城镇居民、农村居民的诚信建设，努力改善信用社的信贷环境，以促进信用社搞好经营管理。

三是农村信用社的各级改革领导小组，要进一步研究、制定、完善和充实现实联社《章程》范本中的相关内容：

进一步细化、充实联社社员的权利和义务。

按照农村经济、合作金融、金融监管的相关规定，规范社员代表、社员代表大会、理事、理事长、理事会、监事、监事长、监事会、经营班子成员的权、责、利。

规范“三会”的办事机构、工作制度、会议制度，促使“三会”履行好管理职责。

四是联社的行业管理部门，要严格按照县联社章程中“三会”的职责履行行业管理，规范管理措施，做到行业管理到位而不超权，真正使联社的“三会”发挥自已的管理职能。

五是联社的社员代表大会、理事会要严格按章程的规定切实履管理行职责，使农村信用社的管理工作真正在改革中得到加强。

2、“转换经营机制”。

一是联社的行业管理部门要把过去下达给各联社的经营目标考核计划转换指导计划，对各联社各年度具体执行的考核计划，要由联社的社员代表大会在指导计划的指导下，结合当地经济发展水平再下达给联社的理事会，理事会再下达给经营班子，由经营班子层层落实到各部门、各营业机构组织实施。

二是要把农村信用社的“稳健经营、健康发展”看着是信用社、员工、股民、“三农”生存的生命来认识，从而使联社的管理层和经营班子要切实改变过去追求高指标、高任务、假政绩的做法，在经营中把当地经济发展的总量与任务考核指标的必成数，测算一个理想的平衡点，促使当地的经济与金融协调发展。

三是联社的各级管理、决策部门要按季检查当季、当年经营目标计划的完成情况，在当地的经济发展计划与信用社的经营计划不相匹配对，要按照决策程序适时调整信用社的经营计划，以进一步适应和促进当地经济的发展。

3、“转换监管机制”。

一是要切实树立内部监管与金融监管相结合的“五道防线”的监管体系。

即：

各营业机构负责人组织的自查、自纠、自改为一道防线；联社理事会、经营班子和各职能部门的检查、纠正、处理为二道防线；联社监事会对社员代表大会、联社理事会、经营班子、各职能部门和各营业机构的检查、纠正为三道防线；联社的行业管理部门对各联社“三会”的检查、指导和纠正为四道防线；金融监管部门对省、市政府部门履行的管理职责，对联社的行业管理部门履行的管理、服务职责和联社“三会”履行的管理职责的检查、纠正和处理为五道防线。

二是要把现场监管与非现场监管、业务监管与管理监管、常规监管与风险监管、行业监管与金融监管有机结合，实现监管自身的手段、制度、机制的创新，以适应和推动经济与金融的协调发展。

4、“转换服务机制”。

一是省、市政府及各部门要把管理信用社的责任与服务信用社的责任相结合，为信用社的改革和发展营造和宽松外部环境。

二是联社的行业管理部门要把行业的规范管理、指导、监督与服务相结合，切实为信用社理顺监督、管理、经营和服务的关系。

三是联社自身要借助改革的有利时机，把过去的管理、监督、服务型职能向服务、经营、管理、监督型转变。

四是金融监管部门要通过多种监管手段和措施，从中发现问题，进而查找问题存在、产生的根源，进一步研究、制定新的金融监管政策服务于经济和金融。

5、“转换协调机制”。

一是对全国农村信用社改革中存在的各种问题，国务院要进一步建立信息交流的平台，成立专职的改革机构，及时研究制定新的改革政策和措施，规范全国农村信用社的改革。

二是各省市县的农村信用社改革领导小组，要定期汇报、交流各地的改革经验和存在的问题，研究、规范各省市的改革政策和措施。

三是要进一步清理、检查自农村信用社改革以来，各级改革领导小组出台的各项政策是否落实，从而在根本上杜绝“新机制，老买卖、带病运行”的问题，使农村信用社的改革、服务、经营、管理、监督、监管的合规、合制、合法。

四、现实农村信用社的改革模式，不能很好适应和推动合作金融的发展，需要在今后的改革中认真研究和解决。

一是农村信用社下放给全国各省、市政府管理问题。

由于全国各省、市农村经济发展总量的差异，从而导致各省、市政府对农村信用社消化历史包袱的责任难以兑现，帮助农村信用社摆脱经营困境、打击逃债行为、整顿社会信用意识的工作无法很好实施。

二是现实改革中的农村信用社，仍然面临的是分散的管理体制（省、市），多种法人结构（信用社、联社、合作银行、商业银行等），多家业务经营、行业管理版本（各省、市自成体系），多家金融监管政策（人行、银监委），因而从体制上讲，不能很好适应全国农村信用社的整体发展和参与国际合作金融竞争的需要。

三是长期制约农村信用社发展的电子化建设问题、资金结算渠道问题和自成体系问题，在现实改革模式下没有很好解决，或者说这些问题已经严重阻碍了现实农村信用社的发展和“三农”的发展。