城区政府债务安全问题管理探析.docx

城区政府债务安全问题管理探析.docx

《城区政府债务安全问题管理探析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城区政府债务安全问题管理探析.docx（13页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

城区政府债务安全问题管理探析

城区政府债务安全管理问题探析

上海交通大学MPA专业2001级余海虹

【摘要】：

政府债务是伴随着财政赤字而产生的，作为一种世界性现象存在于不同经济发展水平和不同社会政治经济制度的国家中。

在特定的经济和社会发展条件下，政府债务是弥补财政赤字的重要来源，也是调节经济运行的重要手段。

随着地方政府职能的不断加强，举债发展为地方政府履行经济和社会职能提供了有力的资金支撑。

城区政府作为城市管理的一级主体，在城市建设、经济建设和社会事业发展中发挥了积极作用。

为解决发展的资金不足问题，城区政府债务规模不断扩大。

政府债务是一把双刃剑，具有一定的风险性，因此，要从责任、资金、制度等方面建立债务偿还的保证机制，形成“借用还”与“权责利”相统一的管理体制，保证借债、用债和偿债各个环节的正常运转。

【关键词】：

城区政府，债务，管理，机制

Abstract:

Thegovernments’liabilitiesarisewiththefinancialdeficit,whichisregardedasaglobalphenomenonexistinginthecountriesatdifferentdevelopmentlevelsandofdifferentpoliticaleconomicsystems.Underspecificeconomicandsocialdevelopmentconditions,thegovernments’liabilitiesaretheimportantsourcestomakeupforthefinancialdeficit,andimportantmethodstoregulateeconomicoperationaswell.Withtheconstantstrengtheningofthelocalgovernments’functions,borrowingmoneyforthepurposeofdevelopmentprovidesstrongfinancialsupportforthelocalgovernmentstoperformtheireconomicandsocialfunctions.Localgovernments,whichisthemainpartofcitymanagement,playscopetopositivefunctionsinthefieldsofcityconstruction,economyandsocialdevelopment.Localgovernmentsincreasethescaleofdebttosolvetheproblemoflackoffund.Theproblemofgovernments’liabilitiesisadouble-edgedsword,thereisriskinit,soguaranteemechanismmustbesetupinduty,fundandsystemtoensuretheoperationofeverystepssuchasborrow,useandpayback.

KeyWords:

Localgovernments,debt,management,mechanism

正文：

政府债务是伴随着财政赤字而产生的，作为一种世界性现象存在于不同经济发展水平和不同社会政治经济制度的国家中。

在特定的经济和社会发展条件下，政府债务是弥补财政赤字的重要来源，也是调节经济运行的重要手段。

长期以来，我国一直以“既无外债，又无内债”为荣。

当逐步进入市场经济后，负债发展又成为一大新思路。

为满足发展所产生的巨大资金需求，各级政府积极探索运用财税杠杆扩大融资规模，通过举债方式解决资金不足的问题，债务规模不断扩大。

政府举债对经济的影响是个复杂的过程和问题，不能笼统地说有害还是无害，而要结合政府债务的功能、规模、效益等作具体分析。

当然，政府债务是一把双刃剑，一旦运用过度，就可能引发债务危机，必须引起高度重视。

特别是在当前建立公共财政体制的过程中，必须加强对政府债务的安全管理，以保证政府债务在适度规模下正常运行。

1政府债务存在的理论依据和现实基础

政府债务与财政支出是紧密相联的，就一个国家或一个政府而言，对于在既定经济增长率和财税制度下组织的有限财政收入来说，经常出现不足以应付财政支出的情况，即财政出现赤字。

弥补财政赤字的方式主要有三种：

一是动用历年结余；二是发行政府债券；三是向银行借款。

在无历年结余可以动用的情况下，政府或者向社会借款（即发行债券），或者向银行借款，政府债务由此而生。

所以，从根本上说，政府债务是财政赤字的伴生物，其基本功能是弥补财政赤字。

然而，在现代经济条件下，政府债务的运用规模和程度都达到了前所未有的状态，其功能已不限于弥补财政赤字，而成为宏观经济管理和调控的重要杠杆，以及财政政策的重要工具。

1.1关于政府债务功能的一般理论证明

在西方社会，政府债务是与国家干预联系在一起的，伴随财政赤字而产生。

在18世纪后半叶至20世纪初，经济理论界遵循的主要是亚当.斯密的经济自由主义理论，人们一般认为政府不应过多地干预经济，政府用于市场干预的支出比较少，国家预算经常取得平衡，除战争年代外，很少出现财政赤字，国家不轻易举债。

随着垄断竞争的市场经济的到来，市场缺陷不断暴露，“市场万能”的神话被打破，主张国家干预经济的凯恩斯学说被广泛接受，政府开始积极参与社会经济活动。

凯恩斯认为，实现总需求与总供给的平衡，必须要发挥政府刺激需求的职能，这就要摈弃传统的收支平衡的财政政策，实行扩张性的财政、货币政策，以增加投资、刺激消费、扩大有效需求，解决危机和失业问题

（1）。

他同时提出，政府应采取赤字财政政策，通过举债的办法来筹集资金。

第二次世界大战后，西方国家的政府全方位地介入经济和社会发展活动，财政赤字与发行公债被看作是实现政府某些目标的有效手段。

可见，凯恩斯的经济理论及政策主张，为西方国家政府债务的存在及其功能提供了理论支撑。

从马克思主义经典作家的财政支出观来看，政府债务是履行国家职能的重要手段之一。

按照马克思主义原理，财政的收入和支出分配导源于国家职能，是国家履行其职能的一个工具。

恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出：

“为了维持这种公共权力，就需要公民交纳费用—捐税。

捐税是以前的氏族社会完全没有的，但是现在我们却十分熟悉它了。

随着文明时代的进展，甚至捐税也不够用了，国家就发行期票、借债，即发行公债。

”这一论述不仅表明了财政的职能是服务于国家公共权力，而且提出了随着社会发展而引致的财政职能的拓展和财政支出分配规模的扩大，可以通过“捐税”和“发行公债”来弥补，从而为国家担负的职能提供财力保障。

从现代社会来看，用发行公债的方法来弥补财政赤字也是不少经济学家的主张。

美国经济学家设计过一个理论模型，证明增加公债与增加税收有着相近的经济后果，即债务中性理论

（2）。

同时，针对有经济学家提出“财政赤字如果靠公债来弥补，就意味着将来的税收会增加、利率会上升”的观点，一些经济学家对财政赤字、公债规模与利率的关系作了许多实证分析，都未发现用公债弥补财政赤字会引起利率上升。

这一理论对美国和其它西方国家20世纪60年代以后公债的高速增长产生了很大的影响。

由此可见，对公债弥补财政赤字是否会对一国的经济带来实质性的影响，答案尚不明确，但用发行公债的方法来弥补财政赤字、调节经济运行仍是很多经济学家的主张。

1.2地方政府债务存在的理论基础

西方经济学者巴尔和林在1995年提出，在管辖权范围内，如果所提供的公共货物和服务的效益是可以测定的，使用者费是筹资最有效率的工具；地方服务，如行政管理、交通控制、街道照明和安全，这些是一般公益性产品，受益人难以区分，成本和效益难以衡量，筹资最适合的办法是对当地居民课税；有些服务的效益明显外溢到邻近区域，诸如卫生、教育和福利，则服务的成本应通过大量的州或国家政府之间的转让收入来加以解决；对于基础设施服务，特别是公用事业和道路等的资本支出，借款是适当的筹资来源（3）。

这是对地方政府举债的比较直接的理论阐述。

从中国来看，虽然没有比较完整的地方政府债务理论，但对地方政府职能的研究同样可以为地方政府举债提供一定的理论支撑。

主要体现在：

（1）地方政府也需要提供公共产品。

在中国，地方政府是指由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地区某些社会事务的政府（4）。

由此可见，地方政府拥有相对独立的行政权，与此相对应，地方政府应提供地方性的公共产品。

同中央政府相比，地方政府提供的公共产品具有地方性的特点，即为特定区域消费者共同消费，如城市基础设施建设、社会保障等。

地方政府提供地方性公共产品需要资金，其中纯公共产品（如行政管理）主要依靠税收来筹集资金，而准公共产品（如收费路桥）一般依靠税收和部分规费收入。

若这些资金不能满足需要，则必须通过其它渠道筹集，举债筹资即是其中一种。

（2）地方财政支出同样具有宏观调节作用。

从资金支出来看，地方政府支出是全国财政支出的一部分，同样具有财政乘数效应，对社会经济的宏观调控作用同中央政府是一致的。

因此，地方政府借入一定数额的资金用于扩大地方财政支出（主要是建设性支出），一方面可以拉动地方经济加速发展，减少制约经济发展的不利因素；另一方面也可以通过财政乘数效应使得国民总产出成倍增长，特别是在经济处于相对通货紧缩时期，政府扩大公共支出，可以弥补私人消费的不足，从而对整个经济发展起到积极的推动作用。

（3）地方赤字的资本项目部分必须由地方政府通过举债来解决。

资本项目不同于经常性项目，其受益期不仅限于当期，而且可以递延到今后许多年。

根据受益者分担成本的原则，作为公共服务中的成本，应该分摊到各期受益的人们身上，这就在客观上要求有一种能将负担向后递延的公共融资形式，地方政府借款正好满足这一要求。

1.3地方政府债务存在的现实基础

地方政府债务的存在必然有其生根发芽的土壤，正如经济学所反映的商品需求与供给是一对基本关系那样，政府债务的产生也存在需求与供给的对应配置，使政府举债发展才有可能性。

（1）巨额储蓄存款为政府举债提供了重要保证。

我国是一个高储蓄率的国家，20世纪90年代以来持续保持在40%左右的高水平，而西方国家的储蓄率一般在20%左右（5）。

目前，我国居民储蓄存款已经超过10 万亿人民币，对银行来说，这些资金要“流出”才能体现其价值，而出借给政府无疑是最具保障的选择；对政府来说，由于《预算法》明确规定地方政府不得发行债券，只得以信用借款的形式筹集资金，通过把充足的资金用到关键项目上，以取得事半功倍的效果。

（2）现行财税管理体制为地方政府偿债提供了可行条件。

一方面，我国实行中央、地方分税制，地方政府没有地方税立法权。

由于地方政府不能自行增加税收，建设性支出受到极大的限制，地方政府无法进行一些对经济发展能产生重大推动作用的项目投资。

也就是说，地方政府存在着一定的融资需求。

另一方面，在实行分税制的财政体制下，地方政府拥有属于自己的税种及相应的税收来源，其财源的宽窄决定于税收收入的多寡，地方经济的发展速度也决定了今后财力的增长能力。

如果地方政府以举债形式满足了资金需求，所带来的是经济的快速发展，税收收入也会随之不断增加，地方政府偿还债务的资金来源得到了保障。

而且，政府把债务收入投资于资本性项目，是以效益为原则的，会产生一定的经济收益，只要经过科学的管理，便足以还本付息。

2城区政府债务形成的体制性基础

城区作为一级政府，长期以来在经济建设和社会发展方面的权限很小，实际上在计划经济条件下是“两级政府，一级管理”。

实践证明，这种高度集权的管理体制，严重束缚了城区进行经济建设和发展社会事业的活力（6）。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，城区政府作为城市管理的一级主体，在整个城市经济和社会发展中的地位不断提高，城市管理体制改革正是顺应了这样的要求而推进的。

2.1城市管理体制改革为城区政府债务产生提供了体制性基础

以上海市为例，城区政府的财政运行沿袭了一条从吃饭财政到部分财政资金用于公共产品生产再到借债生产公共产品的轨迹。

在相当长一段时间里，区县级财政作为市级财政的一个从属部分，年财政收入大于支出，赢余部分上缴市财政；年财政收入小于支出，赤字部分由市财政拨款弥补，区域内道路、绿化等建设均由市政府规划和建设，城区不具有职责和不承担费用。

20世纪80年代后期，上海开始打破传统的集权管理模式，向城区下放了部分财权和管理权，建立了市和区县两级财政，初步调动了各区县发展经济的积极性。

进入20世纪90年代，上海提出建设现代化国际大都市战略目标，需要最大限度地调动区县政府的积极性，让区县承担一部分旧区改造、商业发展和市政设施建设任务。

由此，上海进一步推进以转变政府职能为核心的城市管理体制改革，按照“决策权力下放、管理重心下移”的要求，开始建立“两级政府，两级管理”的城市管理体制（7）（8）。

在此过程中，按照分清事权、明确责任、责权利相统一原则，先后两次较大规模扩大区县政府在利用外资、城市规划、资金融通等方面的权限。

至此，城区政府作为上海城市管理的第二级主体地位得以确立，通过债务融资来发展区域经济和社会事业，尤其是加强基础设施建设有了体制性保障。

2.2债务资金的促进效应为城市管理体制改革提供了有力支撑

随着市、区政府分级管理体制的逐步完善，区县的积极性被大大调动起来，在城市经济和社会发展中的地位和作用越来越明显。

“九五”期间，上海加大对基础设施的投入力度，有效地缓解了市政、公用设施紧张的矛盾，形成了现代化城市基础设施的框架，城市面貌和服务能力得到明显改观。

在此期间，区县约投入170多亿元资金，建设或参与建设基础设施项目，在旧区改造、城市管理、环境治理等方面发挥了不可替代的作用。

而且，随着城市发展速度的加快，城区之间竞争的加剧，加快发展成了城区政府共同的追求和行动。

由于发展资金的不足，各区政府都采取了举债发展的办法，以抢得发展的先机。

以黄浦区为例，政府融资有力地推进了城区环境建设及经济和社会发展。

2000年以来，黄浦区通过融资的支撑和带动，充分体现了政府财力“启动、带动、激活”的主导作用，不仅实施了一大批绿化、市政工程，拆除了100多万平方米旧房，还实施了一批教育、体育、卫生等社会事业项目改造，为抢得发展先机、赢得区位竞争优势奠定了坚实的基础，区域吸纳能力不断提高。

2001年引进内资40.2亿元人民币，2003年引进内资80亿元，保持了招商引资的良好态势。

2001年以来，以税收为主体的区级财政收入每年保持20%以上的增长速度，2003年达32.6亿元，在9个中心城区中仍位居第一。

在此过程中，区政府支付改革成本的支出不断增加，为加快发展提供了保障。

比如，区财政每年安排1.35亿元用于支持企业改革，社会保障支出从2000年的9039万元增加到2003年的13282万元，对街道的支出则每年保持10%以上增长，以增强街道的托底保障能力。

同时，通过区财政拨款、贴息、借款（垫付）等方式，安排处理遗留问题资金3.3亿元，解决了一批历史遗留问题。

可见，面对日益放大的资金需求，年度的财政收入已经无法与支出平衡。

在此过程中，城区政府经历了用祖宗的钱—土地批租、用自己的钱-财政收入等过程，解决了一部分资金需求。

但是，随着城市建设推进力度的不断加大，由此产生的巨大的资金需求已无法通过上述途径来满足，城区政府只得向银行借款，债务的总量不断上升。

3城区政府债务的风险性分析

负债发展是城区政府的基本战略，现在不可能再回到既无内债、也无外债的年代。

而且，一味节省，维持低消费和低财政开支，有时会造成经济上的更大浪费（9）。

像过去在“新三年旧三年，缝缝补补又三年”情况下，经济就不可能有大的发展。

但是，政府债务是存在一定风险的，这是必须认真面对的问题。

3.1从政府债务自身的特点来分析

城区政府债务实际上是政府借款，以政府或政府所属的国资公司与银行之间签订借贷合同的形式存在。

根据借贷合同的基本要求，到期偿还本金是既定的。

也就是说，债务到期偿还对银行作为债权人来说是确定的权利，对政府作为债务人来说是确定的义务。

但是，从偿债资金来源来看，主要还是税收，而且是建立在未来税收的持续增长之上的。

税收的增长依赖于经济的增长，正如任何事物的发展都不可能是平坦的、笔直的一样，社会经济的发展过程同样也会出现波折和反复（10）。

马克思在分析资本主义的经济运动时，使用了“经济周期”概念。

马克思说，正如天体一经投入一定的运动就会不断地重复这种运动一样，社会生产一经投入交替发生膨胀和收缩的运动，也会不断地重复这种运动。

而结果又会成为原因，整个过程的阶段变换就采取周期性的形式。

由于经济周期的存在，经济的增长要经历繁荣→衰退→萧条→复苏→再繁荣的循环，因此税收的持续增长并非必然的，以税收为主的偿债资金来源也就有了不确定性。

当债务到期偿还的确定性与偿债资金来源的不确定性之间难以协调平衡的时候，债务危机的产生就不可避免了。

3.2从城区政府财政支出面临的形势来分析

还是以上海为例，随着城市发展的重心越来越移向区县，区县发展的自主权不断增强，应对市场、统筹社会的压力也越来越大，财政支出的规模因此也存在扩大的必然性。

同时，随着公共财政体制的逐步建立，对财政支出的控制日益加强。

由此，发展对城区政府的财力要求在提高，但体制对债务的制约在加强，这是政府债务在运行过程中必须面对并必须协调好的问题。

（1）地方政府支出规模刚性扩大对筹资的需求增加。

从上海今后几年的发展任务来看，对地方公共收入的需求在继续增加。

主要体现在：

一是经济结构调整、国有企业改革的深化需要政府政策的支持；二是城市建设和环境保护需要继续增加投入；三是各项社会事业的发展，特别是社会保障体系建设等需要政府加大投入（11）。

城区政府也面临着同样的问题，教育、科技、卫生、社会保障等公共支出继续保持刚性增长的态势；而且，由于前几年的举债发展，城区政府进入了偿还债务的高峰期，公共支出的压力继续增大，对筹资的需求明显增加。

（2）公共财政体制的完善对地方筹资的影响加大。

为适应建立公共财政体制的要求，财政体制改革在不断深化。

一些改革措施的出台使地方政府的收入面临着新的不确定因素。

如个人所得税改为共享税、证券印花税中地方分成的比例逐年降低等，都给地方财力的增长带来不利的影响。

同时，公共财政作为一种与市场经济发展相适应的财政类型，在为政府行使职能提供财力支撑的同时，也约束、规范其行为。

比如，公共财政在客观上要求优化和调整公共支出结构，把稀缺的财政资源优先用于基础教育、基本医疗保障、环境保护、社会安全、基础设施维护以及其它具有比较优势的用途上，公共支出的范围在扩大，无直接经济效益的支出也在增加。

而且，公共财政加强对政府财政行为的规范，无论是收入还是支出，都有制度性的规定，如对政府举债的规模、偿债的资金安排等，都实行公开透明运作，在当前用于城市基础设施等项目的财政贴息支出逐年增加、债务偿还支付集中的情况下会产生较大制约。

3.3从与政府债务有关指标来分析

（1）从债务增长指标来分析。

对城区政府而言，衡量债务增长的指标主要有以下三个：

一是债务的绝对数额；二是债务占GNP的比率，反映债务增长与经济增长的关系，表现政府的负债能力；三是债务利息占GNP的比率，反映政府的利息负担，表示社会承受能力（12）。

根据某市2001年部分城区的相关数据，从债务的绝对数额来看，已有67%的城区政府直接负债超过当年的财政收入，其中最多的达28亿，最少的也有9亿；从反映财政承受能力债务偿债率来看，已有33%的区超过警戒线；从反映社会承受能力的债务负担率看，已有67%的区达到警戒线。

由此可见，城区政府债务已经有了一定的风险性。

而且，随着各区经济发展步伐的加快，对债务型资金的需求还在继续扩大，特别是一些重大项目和重点工程的实施，不仅在总量上对债务资金的需求增加，而且单个项目的资金需求也在增加。

根据上述各区当前的年财政收入状况，这些支出不可能由财政资金直接投入，在现时条件下，只能以举债方式筹资。

如果加上已有的债务积累，那么政府债务的绝对量将不是缩减，而是扩张，这可能引发债务危机。

（2）从还本付息支出指标来分析。

随着债务绝对量的增加，由此产生的利息支出也在不断增长，进而又导致了财政赤字的增加，这是一个循环的过程。

从西方国家来看，20世纪80年代以来，财政赤字居高不下的一个重要原因，就是巨额公债利息的支付。

1986年美国的公债利息为1360亿美元，占当时财政支出的13.8%，成为政府支出中增长最快的项目之一。

从上海部分城区政府情况看，每年安排还本付息的支出也相当大，最多的城区利息支出占区级财政收入的13.35%；最少的城区占区级财政收入的3.24%。

而且普遍来看，偿债的速度远远比不上借债的速度。

那么，随着债务累积额的上升，每年还本付息的支出还将继续增加，结果不仅可能陷入财政赤字因此扩大、债务由此上升的恶性循环，而且对其它公共产品的投入产生挤出效应，影响政府公共职能的履行。

4城区政府债务安全管理机制

一定强度的投资规模是推进发展的重要杠杆。

发达城市的实践表明，城市基础设施建设投入越大，竞争力越强。

政府是城市基础设施生产的主要投资者，由于政府财力的限制，政府不断通过各种形式举债进行公共设施建设，为城市发展创造了良好的环境。

但是，由于目前制度的不完善，借债发展存在着一些问题。

比如，由于缺少监督和限制，有些政府官员为了追求政绩，无限制地举债建设，大搞“形象工程”和“政绩工程”，建设能力超越了未来一定时期内的税收潜力（13）；由于缺乏全过程的监管机制，有些官员在债务资金使用过程中随意浪费，甚至出现“寻租”现象，债务资金使用效益不高；由于缺乏明确的法律依据，政府债务管理分散，随意性较大，借债、用债、偿债存在明显的短期行为，使地方债务运行存在一定的隐患，等等。

“借钱还债，有借必还”，这是天经地义的事情。

对个人而言如此，对政府同样如此。

但是，借债与偿债之间较长时间差的存在，加上政府作为公共部门存在不定期的官员轮换，实施举债的与安排偿债的往往不是同一个人，在缺乏责任保证、制度保障的条件下，常常会影响债务的正常运行。

因此，从责任、资金、制度等方面建立债务管理的保证机制，从而形成“借用还”与“权责利”相统一的管理机制，对借债、用债和偿债一条链的正常运转具有重要的意义。

4.1责任保证机制

（1）决策责任追究机制。

地方政府形成的债务，尤其是一些难以偿还的巨债，与决策者的决策失误有着极大关系。

由于决策责任追究制度的不完善，在债务清理过程中常常陷入“对事不对人”的误区，致使债务问题越来越严重。

因此，要推行决策责任追究制度，对决策失误者的责任进行追究，真正做到“权责相当”和“谁审批谁负责”，使政府举债行为得到规范和制约。

同时，严格而科学的决策责任追究机制，有利于决策的全程监督，使今后政府的每一项重大政策、重大措施、重大建设项目在科学民主的决策模式下形成，也为彻底铲除地方政府债务危机产生的土壤、防范无节制新增债务提供必要的保障。

（2）建设项目问责制度。

由于债务资金大多投向重大项目建设领域，债务资金的使用责任就与建设项目的管理责任直接联系在一起。

在建设过程中，要严格贯彻“谁主管、谁负责”原则，建立主管问责制度，保证相关责任人员对建设项目的质量、工期和投资全面负责。

对随意提高建设标准、扩大建设规模和增加建设内容的，或者随意增加建设资金、拨付建设资金的，以及未能严格执行基本建设财务制度的，严格按照相关规定问责，确保债务资金的有效利用。

（3）偿债责任承担制度。

由于借债与偿债之间的时间差，有些人就产生“债是前任欠下的，与我何干”的思想，偿还债务的责任