公共财政与财政精细化管理完稿.docx

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公共财政与财政精细化管理完稿

甘肃省财政系统2008—2009年度研究课题

基于精细化管理视角的政府

预算管理研究

项目名称：

基于精细化管理视角的政府预算管理研究

承担单位：

西北师范大学经济管理学院

负责人：

梁红梅

工作时间：

2008年4月至2009年12月

目录

一、财政精细化管理的背景和意义……………………………………1

（一）精细化管理的基本要义…………………………………………1

1、精细化管理的涵义…………………………………………………1

2、精细化管理的特征…………………………………………………1

3、精细化管理的方法体系……………………………………………1

（二）财政精细化管理的背景和意义…………………………………3

1、财政精细化管理提出的背景………………………………………3

2、财政精细化管理的意义……………………………………………4

3、预算管理创新是财政精细化管理的核心………………………7

二、我国预算管理存在的问题………………………………………7

（一）预算管理理念模糊，预算管理权责不清………………………8

1、“纳税人”理念缺失…………………………………………………8

2、政府与公民的委托代理关系脆弱………………………………9

3、政府责任关系缺乏明确定位……………………………………9

（二）管理程序不规范，缺乏清晰的财政透明度…………………10

1、预算编制职责过度分散…………………………………………10

2、预算编审时间短，缺乏严肃性……………………………………11

3、预算编制过于粗放………………………………………………11

4、预算科目设置不够科学…………………………………………12

5、预算定额体系不能适应零基预算的要求………………………12

6、预算制度绩效信息不足…………………………………………12

（三）管理制度不健全，预算执行缺乏法律保障……………………12

1、预算执行缺乏权威性……………………………………………12

2、预算执行中法治性不强…………………………………………13

3、预算执行结果没有问责制度……………………………………13

4、缺乏独立的财政审计……………………………………………13

5、政府财务信息披露制度不完备…………………………………14

（四）财政政策的可预见性不强，缺乏有效的财政风险控制机制…14

1、财政政策目标的短期化…………………………………………14

2、财政政策的可持续性基础不牢…………………………………14

3、缺乏约束性的宏观经济框架……………………………………15

4、没有成型的中期预算框架………………………………………15

5、缺乏有效的财政风险控制机制…………………………………15

三、理念创新——构建“有效政府”，推动政府预算管理改革……16

（一）有效政府的基本特征…………………………………………16

（二）有效政府的基本制度要素………………………………………17

1、有限政府…………………………………………………………17

2、法治政府…………………………………………………………18

3、分权政府…………………………………………………………18

4、责任政府…………………………………………………………19

5、廉价政府…………………………………………………………19

（三）构建“有效政府”理念，推动政府预算管理改革………………20

1、以“有限政府”理念界定财政范围，建设公共型财政…………20

2、以“法治政府”理念依法理财，建设法治型财政………………21

3、以“分权政府”理念处理政府间关系，建设分权型财政………21

4、以“责任政府”理念强化政府权责，建设绩效型财政…………21

5、以“廉价政府”理念强化成本意识，建设效率型财政…………22

五、绩效预算模式选择----政府预算改革的必然趋势……………23

（一）绩效预算的优点………………………………………………23

1、注重成本核算……………………………………………………23

2、以结果导向为主…………………………………………………23

3、客观公正的绩效评估体系………………………………………23

（二）绩效预算是确保预算管理制度有效运行的管理方式…………23

1、绩效预算有利于加强预算支出管理………………………………24

2、绩效预算有利于提高预算管理水平……………………………24

3、绩效预算有利于提高政府决策水平……………………………24

（三）我国绩效预算管理改革的目标取向…………………………25

1、近期目标：

建立公众参与的政府支出绩效评价体系…………25

2、中长期目标：

建立绩效评价结果与预算编制相结合的约束激励机制……………………………………………………………………26

参考文献………………………………………………………………28

基于精细化管理视角的政府预算管理研究

一、财政精细化管理的背景和意义

（一）精细化管理的基本要义

1、精细化管理的涵义

现代管理学认为，科学化管理有三个层次：

第一层次是规范化，第二层次是精细化，第三层次是个性化。

精细化作为现代工业化时代的先进管理概念，最早由日本企业在20世纪50年代提出，它的基本原理来自于系统论、控制论、信息论等综合科学，其精髓是各种业务流程的细化、量化和标准化。

精细化管理是社会分工的精细化，以及服务质量的精细化对现代管理的必然要求，是建立在常规管理的基础上，并将常规管理引向深入的基本思想和管理模式，是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的管理方式。

精细化管理的内涵就是精确定位、精益求精，细化目标、细化考核。

2、精细化管理的特征

精细化管理的操作特征可以用精、准、细、严4个字全面概括。

“精”是目标，是对日常工作精益求精，追求最好和最优化。

“准”是准确及时，是信息情报的准确无误，决策计划及政策的制定准确，指令的传递、执行及汇报准确，计量、统计数据准确，工作衔接准确无误。

细是把工作、管理、服务做细，包括操作细化、管理细化和执行细化。

严是严格执行标准，严格监管，严格执行标准，严格控制偏差。

精、准、细、严的操作特征，囊括了组织管理过程的各个环节。

3、精细化管理的方法系

精细化管理从理念到应用，可以分为4个层次（见表1）

表1：

第一层次：

理念层次

精细化管理的核心理念是精、准、细、严，是管理人员对做精、做细的重要性和必要性的认识、决心、意志和态度。

不同组织的管理理念不同，但是管理良好的组织，在强调精细化这一理念上，都有相似之处。

比如近年我国税务部门、煤炭行业及各地教育系统纷纷引入精细化、科学化、人性化的管理理念，把精细化作为行动的指南，要求管理工作的指导思想强调什么、重视什么，都首先要在管理理念上体现出来，并指导行动。

第二层次：

基本方法层次

精细化管理的方法很多，其中带有共性的、规律性的方法主要有：

（1）细化——把管理工作做细的方法；

（2）量化——管理工作定量化、数据化；

（3）流程化——高效管理需要建立流程和改进流程；

（4）标准化——有标准，才能执行到位；

（5）协同化——协同配合，才能提高整体效能；

（6）经济化——节约成本是效能的另一半；

（7）实证化——精细化管理，需要求真务实；

（8）精益化——精益求精，不断改进。

第三层次：

技术、工具层次

精细化管理的技术、工具是第二层次的展开、延伸和具体化，是具体的操作方法和技巧。

有了具体的技术和工具，精细化管理才更具有操作性、实用性。

比如量化管理是基本方法之一，而量化管理下又有很多具体的计量技术和数学工具，此外还有线性规划、各种统计技术、运筹学等。

表2：

精细化管理的技术、工具

动作研究

甘特图

时间研究

树状图或鱼骨图

计划评审书

检核表法

要径分析

统计分析

因素分析

调查技术

凯普纳问题分析

缺点列举法

价值分析

5WIH法

……

……

第四层次：

方法应用

精细化方法应用是综合应用各种方法、技术，解决管理中的各种具体问题，包括确定精细化管理的主攻任务、管理过程的精细化以及具体工作的精细化等。

由管理理念、基本方法、技术工具、具体应用这4个层次，构成了精细化管理的方法论体系。

（二）财政精细化管理的背景和意义

1、财政精细化管理提出的背景

自20世纪80年代初以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。

政府管理的运作发生变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。

这股浪潮，被赋予不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府、以市场为基础的公共行政等，一般通称为“新公共管理”。

依据经济合作及发展组织的界定，这些国家所展现的具体行动，可以包括：

企业管理技术的应用；服务及顾客导向的强化；公共行政体系内市场机制及竞争能力的引介等。

其共同特征则是引进公共管理的理念、技术和模型。

新公共管理的重点在于将公共行政视为一种职业，将公共管理者视为这一职业的实践者；强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；强调政府绩效的重要性；休斯认为，这种变化，并不仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系产生了本质变化，一个公共部门管理的新典范已然呈现。

“新公共管理”成为当代西方公共部门改革的新理论实践模式，也引发了我国对建立“公共服务型政府”新模式的积极探索。

1994年的分税制改革奠定了财政管理制度创新的基础，以公共财政为导向的部门预算、国库集中收付、政府采购等管理制度的实施使财政管理更趋科学化。

然而，以科学管理为先导，以精、准、细、严的精细化管理理念和管理方式检讨我国财政管理现状，尚存在一系列问题：

就财政管理的组织框架而言，以五级行政管理体制相对应的多层级财政管理体制拉长了管理战线，增加了决策漏损，中央与地方及地方政府之间的权责关系发生交叉或约定不明晰，政府间的越位或缺位经常存在；预算管理中长期存在责任不清、透明度不高问题；尤其是为应对08年全球性国际金融危机，中央财政通过各种财政手段实施了一系列积极财政政策，那么如何切实落实积极财政政策化解当前收支矛盾，如何正确评价积极财政政策的成效，如何全方位全过程的防范财政风险等等；以上各项有关财政可持续发展的重大问题必然会要求在破解公平和效率双重难题的过程中，提高依法管理、科学管理、民主管理的精细化水平。

2007年年底，财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上提出，要全面加强财政科学化、精细化管理，并提出强化财政精细化管理的指导思想和基本要求。

目前，各级财政部门都在深入思考、认真研究、着力推进财政精细化管理，财政精细化管理具有必然性、现实紧迫性。

2、财政精细化管理的意义

（1）财政精细化管理体现了公共财政的内在要求

按照建立公共财政要求，市场体系下财政要充分发挥资源配置、收入分配以及稳定与发展的内在职能。

财政职能的发挥必然要求通过具体工作体现落实，必然要求全面推进财政科学化精细化管理。

科学化管理，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和把握财政管理的客观规律，遵照财政法律法规要求，建立健全管理制度和运行机制，运用现代管理方法和信息技术，发挥管理人员的积极作用，把握加强管理的方向和途径。

精细化管理，就是要树立精益思想和治理理念，运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，明确职责分工，完善岗位责任，加强协调配合，按照精、准、细、严的要求实施管理，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，增强执行力，不断提高财政管理的效能。

科学化精细化是有机的整体，科学化是精细化的前提，精细化是在科学化指导下，按照统筹兼顾的原则，把科学管理要求落实到管理的各个环节，落实到管理人员岗位，体现集约管理、注重效益的要求。

（2）财政精细化管理有利于推进政府职能转变、建设服务型政府

我国经济社会转轨迫切要求加快政府职能转变，建设法治政府、服务政府、责任政府、效能政府。

财政是政府行为的反映，是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具、监督手段和制度保证。

政府职能的转变必然要求大力推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境，政府职能转变使财政模式由“经济建设型”财政转变为“民生服务型”财政，财政精细化管理可谓任重道远。

（3）推进财政精细化管理，体现公共支出管理的发展方向和要求

传统预算模式以控制为主，可以在一定程度上约束预算领域的资金滥用，但强调预算控制限制了预算单位的自主性和积极性，从而降低了效率。

从国际上看，从20世纪30年代开始，随着政府职能范围的不断扩大，现代政府的预算活动越来越强调计划取向和管理取向，随着“计划——规划预算”体制的引入，政府预算开始强调计划性。

而在20世纪80年代，新公共管理思想在要求缩小政府规模的同时，更加强调有限资金的使用效果，加强调绩效预算，如何建立更有效的公共支出管理框架，规范政府财政行为，提高财政资金使用效益，成为现代公共支出管理所要解决的突出问题。

财政精细化管理，就是要树立精益思想和治理理念，运用信息化、专业化和系统化的管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，按照科学化要求，精确、细致地实施管理，避免粗放式管理，不断提高财政管理的实效。

尤其是近年来日益庞大的财政收支规模，对预算的编制、执行以及效果考核都提出了更高要求。

社会各方面都希望预算更加细化，透明度更高。

只有全面推进财政科学化精细化管理，才能适应新的形势。

（4）财政精细化管理有利于财政支持经济发展和社会和谐

从现实看，目前财政收支存在的管理粗放、范围过窄、程序不规范、方法不科学等诸多弊端，不仅软化了预算约束，也为滋生腐败提供了土壤。

目前财政分配领域中普遍存在“重分配轻管理”、“重争取轻管理”的问题，各方面都将注意力放在财政资金的分配上，对于资金的使用和监管关注少，管理不深不细且比较粗放，很少关注挖潜、盘活和用好现有的资源和资产，直接影响财政资金使用效益的发挥。

特别是行政运转成本居高不下，职务消费难以有效控制，招待费、差旅费、出国经费、公务用车等方面还存在着很多问题，有限的资金大量消耗在“人吃马喂”上，不符合公共财政的要求，削弱了财政支持经济发展、提高对“三农”、社保、教育等重点支出的保障能力，必须下大力气予以解决。

从根本上讲，财政精细化管理坚持依法理财，以法律制度为基础，以运作规范、程序正当为要求，以财政行为依法依规为准则，建立管理科学、手段先进、程序严密的财政管理体系，使财政资金收入增加，投向准确，管理规范，切实提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。

特别是要适应财政分配领域和服务对象发生变化的要求，关注民生关注社会和谐更要求财政工作的细致入微。

特别是财政支持教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障等方面的民生政策越来越多，财政部门的服务对象由过去主要面向部门和企业，扩展到现在面向全社会、面向千家万户;由主要涉及经济领域扩展到经济社会生活各个领域。

财政服务的对象和层级明显增加，社会各界也更加关注，迫切需要财政工作更加细致有效。

第四，要适应加强党风廉政建设和干部队伍建设的要求。

实行财政科学化精细化管理，有利于规范财经秩序，有利于从源头上加强反腐倡廉建设，也有利于促进财政事业健康发展。

（5）财政精细化管理有利于管理理念和管理方式的创新

管理的行为是受管理者的思想和精神支配的，或者说取决于对所选择管理方式的认识程度。

精细化管理既是一种管理的理念，也是一种管理的方式。

全面推进财政科学化精细化管理符合现代管理的发展趋势。

20世纪初，管理之父泰罗倡导科学管理，强调标准管理和管理流程控制。

20世纪20年代的行为科学理论，主张通过多种方式激励人的积极性。

二战后，根据科学管理理论而建立的管理制度强调流程的规范化和标准化，同时注重发挥人的主观能动性和创造性，适应管理环境的变化，不断进行管理创新，提高管理质量和效率。

精细化作为现代工业化时代的先进管理概念，最早由日本企业在20世纪50年代提出，它的基本原理来自于系统论、控制论、信息论等综合科学，其精髓是各种业务流程的细化、量化和标准化。

现代政府管理理论也认为，公共管理与企业管理之间不存在本质区别，企业管理中要求的绩效管理、质量管理、目标管理、成本管理、结果控制等，公共管理也适用。

财政部门作为政府的重要组成部分，实行科学化精细化管理，符合现代管理理论的要求。

从管理理念上讲，精细化管理崇尚规则意识、责任意识和服务意识，体现了对管理的完美追求，自始至终贯彻严谨、认真和更好、更优、更高的思想，是一种精益求精的文化；从管理方式上讲，精细化管理最基本的特征就是注重细节、过程和具体的落实，注重建立标准的量化体系和可操作的工作规程，注重质量和效果，讲究专注地做好每一件事，在每一个细节上力争最佳，其根本目的体现在通过实施精细化管理使有限的资源发挥出最大效能。

3、预算管理创新是财政精细化管理的核心

公共财政管理是政府为实现其职能，运用一定手段，对财政分配及相关经济活动过程进行的决策、计划、组织、协调和监督的活动，是整个国民经济管理的重要组成部分，公共财政管理包括政府预算管理、税收管理、公债管理、政府收费和基金管理、公共支出管理、政府投融资管理、政府会计管理、国库管理、财政信息化管理等。

其中预算管理是公共财政管理的中心环节。

政府预算既是政府调节不同群体、不同阶层利益的工具，又是国家政治、经济和社会政策的集中体现。

政府预算关系的重要性和复杂性，决定了政府预算管理的艰巨性和复杂性，决定了政府预算管理在公共财政管理中的核心地位。

政府预算改革涉及我国政治、经济和社会发展的各方面，以科学发展观为理论指导，以精细化管理的理念和方法体系为指导，以运用现代管理方法和信息化手段探索研究预算运动规律和管理规程，提高预算管理效能，精细管理规范、责任制度和评价机制，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，是财政精细化管理的关键。

二、我国预算管理存在的问题

近年来随着公共财政框架体系的建立，以公共财政为导向的部门预算、国库集中收付、政府采购等管理制度的实施使财政管理更趋科学化。

然而从精细化管理的四个层次分析，政府预算管理在管理理念、管理方法、管理工具以及实际管理运行等方面都存在若干不足，如政府预算改革的理念不够明确，改革战略和步骤以及改革的战略次序缺乏整体性和系统性，没有建立起严密的制衡机制和高效的控制程序；管理方法缺乏科学性，财政资金配置和使用流程混乱，透明度低，责任不清，效率低下；财政运行日趋困难，收支矛盾突出等等。

财政管理水平低下不但影响和制约了公共财政的稳健运行，也难以适应经济全球化和日趋激烈的国际政治经济形势。

（一）预算管理理念模糊，预算管理权责不清

从精细化管理的四个层次分析，第一层次是理念层次，精细化管理的核心理念是精、准、细、严，是管理人员对做精、做细的重要性和必要性的认识、决心、意志和态度。

就预算管理而言，管什么？

谁在管？

管理权限如何划分，预算管理的指导思想强调什么、重视什么等等这些基本理念模糊，导致预算管理中权利意识大于责任意识，权责不分，预算责任不清的现象屡见不鲜。

1、“纳税人”理念缺失

所谓“纳税人”，是指税法认定的、独立享有相应权利并依法负有税款实际缴纳义务的单位和个人。

“纳税人”概念具有两重含义：

首先，从法律意义上讲，纳税人是由税法认定的、直接负有纳税义务的单位和个人。

其次，与法律意义上的纳税人相比，经济学意义上的纳税人含义更为丰富，范围更为宽泛。

它不仅仅只是直接和间接向政府承担纳税义务的人，也是拥有对公共事务的“发言权”，有权利监督政府，有权利参政议政，有权利表达自己对政府公共支出看法的，具有独立政治地位的人。

（1）以“纳税人”为根本出发点的税收立法严重滞后

所谓以“纳税人”为根本出发点的税收立法，是指一种税收是否课征、能否课征、对谁课征、如何课征、课征多少等关乎纳税人切身利益的问题，必须征得人民的同意，得到人民的授权，经过人大立法后方能课征。

而在我国，除个别税种的设立经过全国人大或其常委会通过外，绝大部分都是依据政府行政规章进行征收的。

（2）税款征收中侵害纳税人利益的违法现象屡禁不止

政府能否以尊重和保护纳税人的合法权利为根本依法治税也是“纳税人”理念的重要体现。

多年来，尽管中央政府三令五申地强调要依法治税、依率计征，但在许多地方、部门和单位，特别是基层政府中，打着合法的旗号干违法的事情，肆意侵害老百姓利益，乱收税、乱收费、强行摊派、克扣等违法现象仍然屡禁不止。

（3）违背“纳税人”意愿乱花乱用税款的现象更是比比皆是

公民社会中的“纳税人意识”包含了两个相互关联的方面：

依法纳税的义务和享受公共服务的权利，后者意味着纳税人在公共支出方面拥有广泛的发言权。

在现代社会中，这些公共服务的范围包含了安全、公正、秩序、教育、卫生、环境和社会福利等各个方面。

在实际工作中，强调纳税人意识意味着既要强调纳税人的义务------依法纳税的义务，更要强调纳税人的权利------享受良好公共服务的权利。

而这种权利的具体表现，就是纳税人依法拥有对公共事务的“发言权”，包括：

有监督政府的权利，有参政议政的权利，有表达自己对政府公共支出看法的权利，有反映民意的顺畅的渠道，有约束政府的实质性手段。

但是，在我国，由于种种原因，纳税人权利并不能有效得到尊重和行使，公共资源配置和使用中的长官意志、官僚主义依然十分严重，在有些百姓（特别是农村百姓）仍然缺乏最基本的生活保障、得不到最基础的教育、最基本的医疗救助的同时，仍有大量的“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”等。

2、政府与公民的委托代理关系脆弱

新公共管理的重点在于将公共行政视为一种职业，将公共管理者视为这一职业的实践者；强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；休斯认为，这种变化，并不仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系产生了本质变化。

而在我国，对政府与公民之间的关系一直存在认识上的较大偏差，较多地强调政府与公民之间的法权关系，政府拥有强权和严厉的管制，而普通公民只有服从和依顺。

虽然宪法的确赋予了人民当家作主的基本权利，但实际上，这些权利缺乏顺畅的行使渠道，并没有真正落到实处。

表现在：

（1）政府的授权范围缺乏明确的法律规范，存在违背公民意愿，越权和滥用权利的现象；

（2）预算缺乏法律权威性，约束软弱无力，政府预算虽经立法机关审批，但执行中随意变更预算的现象时有发生；（3）公共资源配置和使用中的浪费现象触目惊心；（4）官商勾结、权钱交易、非法侵吞国有资产、利用权利垄断经营牟取暴利等侵害百姓的行为也绝非个别现象；（5）社会公众在约束和限制政府财政权力方面缺乏机制，没有渠道，不能顺畅表达民意。

3、政府责任关系缺乏明确定位

从预算管理角度分析，在历次政府预算制度改革中，缺乏对政府上下级之间的责任关系的明确定位，并通过“存量不动”、“保基数”“预算外、制度外资金”、“权责利相结合”等方式强调了地方利益和部门利益，瓦解了整体政府的概念和意识，损害了整体政府的形象和利益。

具体表现为：

（1）上下级政府之间财政管理权限界定不够清晰、合理，特别是“支出责任不清导致中央与地方支出责任在执行中经常发生交叉、错位，一些应当由中央承担的支出责任，部分交给了地方，一些应当属于地方的支出责任，却由中央承担”。

相互扯皮、推诿责任、越权行政的现象时有发生。

（2）政府间的财政体制不规范、赋权、责任和预算之间不对称，因而出现了“中央财政过美日子、省级财政过好日子、市级财政勉强过日子、县乡财政没法过日子”的尴尬现象。

（3）同级政府各职能部门之间，由于赋权的范围