北流推进政府和社会资本合作PPP项目工作实施方案.docx
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北流推进政府和社会资本合作PPP项目工作实施方案
《北流市推进政府和社会资本合作（PPP）项目工作实施方案》解读
第一部分 PPP模式讲解
一、项目融资
项目融资分为狭义项目融资（ProjectFinancing）和广义项目融资。
从各国和国际组织对PPP的理解来看，相对应PPP的定义也有广义和狭义之分。
（一）广义项目融资
1．广义项目融资的含义
“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。
广义项目融资，是指债权人（银行）对借款人（项目公司）抵押资产以外资产有100%追索权的融资活动，即债权人对借款人抵押资产以外的资产也有追索权。
2．广义项目融资的形式
广义项目融资可以分为外包、特许经营和私有化三大类。
（1）外包类
即运营与维护合同（O&M），私营部门的合作伙伴根据合同，在特定的时间内，运营公有资产，公共合作伙伴保留资产的所有权。
政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业或个人承担和完成，如：
设计建造（DB），从而来达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。
项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，政府为其提供的产品或服务付费，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担，私人部门承担的风险相对较小。
作业外包一般由政府方给作业承担方付费，并通过委托运营和管理合同方式来执行。
（2）特许经营类
项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。
根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，项目的资产在特许经营期限之后需要移交公共部门，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
因此一般存在使用权和所有权的移交过程，参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系。
（3）私有化类
在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格，私营部门合作伙伴承担所有风险。
项目需要私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，私人部门在定价和服务质量等方面需要接受政府的监管。
在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。
由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
私人部门负责项目的全部投资，项目所有权永久归私人所有。
（二）狭义项目融资
“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”。
从金融学而言，所谓狭义项目融资，是指债权人（银行）对借款人（项目公司）抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动，主要指特许经营类。
狭义的项目融资的形式：
包含BOT及其衍生变化的TOT、DBFO等多种模式，它们都属于狭义项目融资。
二、PPP概念
（一）广义PPP
对应广义的项目融资，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。
它属于广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。
PPP是英文“Public－PrivatePartnership”的简写，中文直译为公私合伙或合营，又称公私协力，最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。
简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。
虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情。
1．财政部部长楼继伟在《推广PPP：
贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》一文中指出，广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。
2．国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）指出，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
3．财政部在《关于印发〈政府和社会资本合作模式操作指南（试行）〉的通知》（财金〔2014〕113号）提到，项目运作主要方式是特许经营类，也包含了作业外包类中的委托运营和管理合同。
4．《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
（二）狭义PPP
1．狭义PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。
PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体通过签署合同来明确双方的权利和义务，建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
这样政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。
公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。
2．《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
3．财金〔2014〕113号文件的附件《政府和社会资本合作模式操作指南》第二条规定：
本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
4．在PPP项目经营中，政府和社会资本的合作链比较长，双方共担风险、共享收益，政府和社会资本的合作形式主要是特许经营类BOT等。
外包和私有化类，都不是PPP的主要模式。
5．PPP与BOT的异同点
（1）PPP与BOT的相同点
①PPP与BOT都属于狭义项目融资，即“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”，而非广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。
②PPP和BOT项目对民营机构的补偿都是通过授权民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报（即建成项目投入使用所产生的现金流量成为支付经营成本、偿还贷款和提供投资回报等的唯一来源），特许期满后项目将移交回政府（也有不移交的，如BOO）。
（2）PPP与BOT的差别
①PPP的含义更为广泛，反映更为广义的公私合伙合作关系，除了基础设施和自然资源开发，还包括公共服务设施和国营机构的私有化等。
②政府在PPP和BOT中的责任本质上没有什么不同，但细节上，BOT项目中，大多数工作由民营机构来做，政府需要提供支持和担保；PPP项目中，民营机构做不了的或不愿做的，由政府来做，其余全由民营机构来做，政府只起监管的作用。
政府部门和社会资本分工明确。
政府职能主要体现在以下几个方面：
招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）。
社会资本则需承担包括设计、建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。
③在传统公私合作模式下，公共部门或私人部门一般只是各自负责项目链的部分板块，而不是全程参与项目设计到运营的完整链条，双方都缺乏对项目全生命周期成本收益和质量的全盘考虑。
单一部门“重建设、轻运营”的倾向易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现严重的质量问题。
目前财政部推广的PPP基本模式强调政府与社会资本的合作和风险适当原则，合作期限更长，并且项目整体生命过程中合作较为密切，有利于保证项目质量。
三、PPP发展历程
（一）近代中国PPP雏形
清朝末年，水务司打算发展自来水，希望朝廷给予支持，就给朝廷上了奏折。
慈禧看了这道折子后，在上面批了四个字——“官督民办”。
“官督”是强调了官府的责任，在政府财力有限的情况下，可以发挥民众的力量由民众去办，但官府需要进行监督——监督安全、监督质量、监督市场秩序；“民办”是讲市政公用事业项目可以交给社会去办，要充分发挥社会各方面的积极性。
（二）英国创造现代PPP模式
1．英国是全球PPP模式最成熟的国家之一，其中最出色的项目应该是伦敦希斯罗机场。
从20世纪70年代末撒切尔执政开始，就对电力、电信、自来水和煤气进行了大规模的市场化改革，“私有化无禁区”，由政府财政负担的公园维护、垃圾清扫、校园伙食、精神病院都可以由私人提供。
1990年，梅杰出任首相，提出PFI（PrivateFinanceInitiative）理念，完善PPP机构和制度，PPP发展进入了新的阶段。
梅杰大力推动PPP模式的背景如下：
（1）历史欠账太多，基础设施需要巨大的建设维修资金；
（2）双超现象普遍，项目时间超期和成本超预算；
（3）政府债务负担重，很难再提高政府公共开支预算。
在基础设施领域，从经济基础设施到社会基础设施，项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。
截至2012年3月，英国PFI有716个项目，总投资达547亿英镑。
2．英国PPP管理机构
第一阶段，财政部于1997年设立一个PPP工作组，负责PPP相关工作；
第二阶段（2010年后），财政部正式成立一个部门——基础设施建设局（IUK，InfrastructureUK），统一负责PPP管理工作。
3．英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。
80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。
同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。
4．按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：
交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。
5．目前，PPP模式在全球很多国家得到了广泛应用，根据PPP市场成熟度由高到低划分如下：
（三）PPP在日本
1．20世纪90年代以来，公私合作模式被引入日本，并越来越受到日本政府的重视。
日本的“PPP”模式是指在公私合作基础上，向社会开放公共行政服务。
日本最初引入PPP机制的目的是为了“缩小政府规模”。
日本的PPP模式借鉴了英国的PPP理念，确切地说，是借鉴了英国的PFI模式。
PFI是20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式，通常被称为“私人主动融资”“私人融资计划”或“私人资本融资”等，PFI属于PPP的范畴，是PPP的一种类型，偏重于强调社会资金的主动介入，政府的目的在于获取有效的服务，而并非最终的设施所有权。
2．日本推进PPP模式的目的。
20世纪90年代以来，日本和欧美各国一样面临公共服务领域的一系列问题。
日本政府将“对社会开放公共服务领域”确立为政策方针的背景主要有三方面：
一是中央、地方政府财政困难；二是公共服务品质下降;三是地区经济低迷。
引进PPP模式的目的正是为了实现解决财政困难、提高公共服务的品质及活跃经济这三项政策目标。
3．日本引进PFI模式后，大力推广，在十几年的时间里，日本的PFI事业迅速扩张，取得了良好的经济效益和社会效益，成为日本基础设施建设的重要力量。
PPP模式在日本的发展，与日本政府，特别是中央政府的支持和推动密不可分。
这一模式成为自小泉内阁以来行政改革的重要措施，可称得上是政府导向型的新型公共服务供给模式。
2001年6月小泉内阁在内阁会议通过了“骨太方针”，改革的内容是：
在提供公共服务过程中，活用市场机制，在“社会能做的事交给社会去做”的原则指导下，根据公共服务的属性，通过民间委托（外包、公设民营等）、PFI、独立行政法人等措施，激发公共部门、民营企业与非营利组织等各服务主体的积极性，提高行政效率及公共服务的质量。
用一句话来解释，就是向社会开放历来以政府为中心提供的公共服务领域。
为了推进这些政策，日本政府将这种由公共部门直接提供的公共服务对民间开放的模式取名为“日本式PPP”。
设立的机构：
PFI推进委员会，日本PFI，PPP协会，亚洲PPP推进协议会，PFI/PPP推进协议会，亚洲PPP政策研究会。
（四）PPP在中国的发展
1．开创性阶段：
20世纪末至2003年
90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设的一波浪潮。
典型案例：
我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目——刺桐大桥。
项目结构：
泉州市政府和准刺桐大桥开发总公司按60:
40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。
刺桐大桥经营期限为30年，建设期为3年。
项目采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。
经验及意义：
刺桐大桥1997年通车以来，车流量迅速上升，取得了良好的社会效益和经济效益。
刺桐大桥的建设，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于基础设施建设的目的，成为国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式案例。
项目不足：
由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥项目虽有SPV的构架，却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本，在实际运行当中出现了种种问题。
项目前期未考虑排他性条款。
当项目收益较好时，政府投资建设了并行的新桥，形成竞争状态，投资方权益未得到充分保障；政府领导层强势施加的“建设增项”，使业主方增加了大量利益让渡负担；过桥收费标准无法形成调整机制等。
以弥补基建投资资金缺口为主要目的，使PPP项目启动伊始就注定会遇到各种困境。
由于PPP模式缺乏好的制度性环境，此期间PPP试点项目无论成功与否，都没能真正起到由点及面的示范效应。
PPP模式在中国的第一轮发展浪潮逐渐归于平息。
2．现代意义发展阶段:
2003年至2013年
（1）政策法规框架形成
2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。
各级地方政府也纷纷以建设部令第126号文件为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范特许经营项目开发。
中国式PPP进入第二轮发展浪潮。
此阶段，广义PPP多以BOT或BT模式进行。
PPP项目仍然缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，各种问题依然延续。
但成功的PPP经验经过复制与改良，促进了PPP理论发展。
实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。
（2）近年标志性项目
最近几年PPP的标志性项目是北京地铁4号线和鸟巢。
地铁4号线项目将全部建设分为A、B两个部分，A为没有油水的洞体、车站等建设内容，由政府投资；B为设备资产投资、有油水的运营和维护，B部分吸引社会资本进行PPP。
B部分特许经营SPV（京港地铁公司）股权结构为：
港铁股份49%，首创股份49%，京投2%。
如果未来B部分油水太多，产生超额收益，政府将通过调整租金形式加强对超额收益的分配。
国家体育场项目中，中信集团出资65%，北京城建出资30%，美国金州公司出资5%，三家组成联合体。
联合体与北京国有资产经营管理公司联合成立SPV，由SPV负责组织体育场的建设、融资工作。
联合体从北京市政府、北京奥组委获得特许经营权；建设结束后由联合体负责营运30年，营运期满，联合体将体育场移交北京国有资产经营管理公司。
3．新一轮热潮：
2013年以后
2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》经国务院、财政部、住建部等相关部委同意，已于2015年1月公开征求意见。
（1）国务院
①《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2013〕20号）
②《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
③《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）
④《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）
⑤2014年10月，李克强主持召开国务院常务会议，要求积极推广PPP。
（李克强：
积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式）
⑥2015年5月，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）
（2）财政部
2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。
2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。
2014年10月，财政部发布《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）。
2014年10月，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）。
2014年11月，《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）批准成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南，确定了污水处理、供水等领域30个示范项目，总投资约1800亿元，其中22个项目是地方融资平台存量项目。
目前大部分示范项目进展顺利，比如：
吉林市第六供水厂建设工程项目在作为PPP示范项目之前已经签约；安徽省池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目在成为PPP示范项目后的一个月后（2014年12月）正式签约；河北石家庄正定新区综合管廊项目则在今年5月份签约；南京市城东污水处理厂和仙林污水处理厂项目则计划今年12月份正式签约。
2014年12月，《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）正式发布。
2014年12月，《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》（财库〔2014〕215号）正式发布。
2015年4月，《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）明确提出，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
2015年，财政部要完善PPP基金方案以及后续管理办法；将分行业研究制定合同范本、合同指南、实施指引；将出台PPP财政管理办法。
其中，中央级的引导示范性PPP基金已获财政部审批，预计引导基金规模约为500亿元，里面包含财政部出资的100亿元和金融机构负责400亿元的支持。
（3）发改委
2014年5月，《国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会资本投资项目的通知》（发改基础〔2014〕981号）正式发布。
2014年12月，《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和通用合同指南（发改投资〔2014〕2724号）正式发布。
发改委牵头起草的“特许经营法征求意见稿”立法工作正在积极推进中。
2015年4月18日，发展改革委印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，要求各地发展改革部门尽快搭建信息平台，及时做好PPP项目的推介工作。
发展改革委以各地已公布的项目为基础，经认真审核后建立了PPP项目库，集中向社会公开推介。
本次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。
所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极联系参与。
四、PPP的模式及范围
（一）各类PPP模式
1．BOT模式
BOT（Build－Operate－Transfer）即建设—经营—转让，是指政府通过特许权协议，授权民营机构进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护。
BOT主要有BOT、BOOT和BOO三种基本形式和十多种演变形式，如BT、TOT等。
政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。
特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。
在国际融资领域，BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式，具有有限追索的特性。
所谓项目融资是指以项目本身信用为基础的融资，项目融资与企业融资相对应。
通过项目融资方式融资时，银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息。
在这种融资方式中，银行承担的风险较企业融资大得多，如果项目失败了银行可能无法收回贷款本息，因此项目结果往往比较复杂。
为了实现这种复杂的结构，需要做大量前期工作，前期费用较高。
上述所说的只能依靠项目资产或项目收入回收本金和利息就是无追索权的概念。
在实际BOT项目运作过程中，政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持，银行对政府或项目公司股东的追索只限于这种支持的程度，而不能无限的追索，因此项目融资经常是有限追索权的融资。
由于BOT项目具有有限追索的特性，BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表，这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金，所以受到了股本投标人的欢迎而被广泛应用。
在BOT投融资模式的实际运用中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同等因素，已经出现了不少变异模式。
2．BT模式
（1）BT模式是BOT模式的一种变换形式，BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行基础、非经营性设施建设项目的一种融资模式。
其含义是：
政府通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予企业法人投资，在规定的时间内，由企业法人负责该项目的投融资和建设。
建设期满验收合格后，政府按照等价有偿的原则向投资方支付项目总投资加上合理回报，向企业法人协议收购的过程。
（2）目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。
BT属于BOT的一种演变形式，政府在项目建成后从民营机构中购回项目（可一次支付也可分期支付）。
与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付）；民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。
如果建设资金不是从银行借的有限追索权贷款的话，BT实际上是“垫资承包”或“延期付款”，已经有点超出狭义项目融资的原有含义范畴。
3．BOOT（Build－Own－Operate－Transfer）模式
这一模式在内容和形式上与BOT没有不同，仅在项目财产权属关系上，项目设施建成后归项目公司所有。
所有权和经营权分离是BOT的主导思想；政府可以在法律上拥有对设施的所有权，只是在一定期限内将设施交由发展商承建和经营；这只是发展商的一种使用权，对设施并不拥有所有权，特许专营期限届满，又把设施移交给政府，实现政府对设施的实际所有权。
4．BTO（Build－Transfer－Own）模式
这一模式与一般BOT模式的不同在于“经营（Operate）”和“转让（Transfer）”发生了次序上的变化，即在项目设施建成后由政府先行偿还所投入的全部建设费用、取得项目设施所有权，然后按照事先约定由项目公司租赁经营一定年限。
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