财政教育支出研究.docx
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财政教育支出研究
财政教育支出研究
第一节教育经费问题总体情况
一、教育经费问题现状分析
二、投入与支出中存在问题
三、完善教育经费体制对策
第二节公共财政改革与高校扩招问题
一、公共财政在高等教育投资中的地位
二、高等教育投资中存在的财政问题及对策分析
第三节义务教育财政支出责任研究
一、义务教育的社会产品性质
二、义务教育的提供方式
三、义务教育财政提供量的标准体系
四、各级政府对义务教育的职责划分
第四节义务教育财政转移支付研究
第五节义务教育财政支出效益评审
一、义务教育财政支出效益评审指标的体系设计
二、义务教育财政支出效益评审的重点和范围
三、规范义务教育财政支出效益评审的操作规程
第一节我国教育经费若干问题的思考
一、我国教育经费的现状分析
（一）从教育经费总量的角度分析
我国教育经费总量1994年以来逐年递增，且增长速度仍在加快。
从全国教育经费占
国内生产总值的比例来看，1994年为3．18％．1995年为3．21％，1996年为3．33％，1997年为3．4％，1998年为3．76％，1999年为4．09％．2000年为4．31％，2001年为4．83％，2002年为5．35％．教育经费总量达到了5480亿元，充分说明全口径教育经费总量占GDP的比例，即教育经费总量相对于国家资源的份额在不断扩大．尤其是1998年以后增幅明显。
其中国家财政性教育经费总量占GDP的比重，1994年为2．49％，1995年为2．51％，1996年为2．46％．1997年为2．50％，1998年为2．59％，1999年为2．79％．2000年为2．87％，2001年为3．19％，2002年为3．41％，2002年比1997年提高了0．91个百分点，达到了3114亿元，是自1989年对此项指标进行监测以来的最高水平，体现了我国各级政府加强了对教育的支持程度。
但仍未达到1993年《中国教育改革与发展纲要》第48条提出的在20世纪末达到4％的目标，财政性教育经费总量的增长并未超过全国教育经费总量的增长速度，反映出非财政性教育经费总量有了一定增长。
（二）从教育经费来源的角度分析
全国教育经费中的大部分一直为国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项），如2001年为65．92％，国家财政性教育经费中的主体为预算内教育经费，2001年为55．68％，且预算内教育经费的增长略快于国家财政性教育经费的增长．如2001年与2000年相比，预算内教育经费的增
长为国家财政性教育经费增长的100．5％．这说明我国教育经费的来源仍然以政府为主
体，以及国家财政性教育经费中的预算内教育经费的增长速度与非预算内教育经费增长
基本持平。
学费和杂费在1999年以后有了明显的上升，这与我国高校在1999年开始的扩
大招生有很大的关系。
社会团体和公民个人办学经费在近几年有了较大增长。
这表明我
国的民办教育事业有了一定的发展，教育经费的供给渠道进一步多样化。
（三）从教育经费支出结构的角度分析
我们从教育经费支出结构的变化上可以看出，高等教育经费支出占教育经费支出总
数的比例1998年为20．89％。
1999年为23．43％．上升了2．54个百分点，而小学则从1998年的31．43％下降为1999年的30．87％．反映出教育经费进一步流向了高等教育：
高等教育财政预算内教育经费支出1998年为21．97％，1999年为23．98％，增长了2．01个百分点；小学则由1998年的33．20％下降到1999年的32．60％（据《中国教育经费统计年鉴2000》，并对数据进行了百分比计算）表明我国财政教育经费支出结构上的变化和支持力度。
（四）从在校生生均教育经费支出占人均GDP的角度分析
在校生生均教育经费支出占人均GDP的比例，高等教育1995年为121．51％，1996年为122．58％，1997年为128．99％，1998年为187．50％，1999年为190．01％：
小学1995年至1999年分别为9．74％，9．82％，9．74％，9．90％，10．63％（《中国教育经费统计年鉴2000》）。
反映出我国不同时期平均每个学生占有的教育经费在高等教育和基础教育之间存在着很大的差异。
高等教育一直都是小学的十几倍．尤其在1999年达到了将近19倍。
造成这种差异的原因，一是我国对不同教育提供主体的教育经费的支持力度不同。
二是分布在不同教育层次上的学生人数不同，越低教育层次上的学生人数越多。
三是提供高等教育产品与小学教育产品相比本身需要的成本要大许多。
二、我国教育经费投入与支出中存在的问题
（一）教育产品性质需要进一步界定清楚
目前由于教育产品性质界定不清楚。
从而造成教育经费提供主体的缺位与错位的结构性问题，以及各教育主体之间应提供多少的数量性问题。
我认为，各种教育产品不论是基础教育还是高等教育、职业教育等等。
作为教育产品本身，都具有私人产品属性，但各个教育品种由于各自不同的原因，又表现出了不同程度的公共性。
一是从性质上说．所有教育产品都具有私人产品的性质：
消费的竞争性和排他性。
通俗地讲，排他性指一旦个人拥有了某种物品，它就可以很容易不让别人消费。
竞争性是指一个人消费了一定量某种物品，就要减少其他人的消费量。
具体到教育产品上来说，其排他性表现在教育服务的提供主体——各类学校可以通过各种准入机制来使某一个或某一类人接受教育。
并且这样做十分容易：
拥挤产生了消费上的竞争性，具体表现在作为消费教育产品满足程度的衡量指标——教学效果与教学班容量密切相关．班容量越大，教学效果越差。
换句话说，增加一个学生，就会使该教育产品的其他消费者的相对消费量减少，并且是边际递减的。
从这一角度看，可以把教育产品定义为一种“俱乐部物品”。
二是在当今知识经济时代，用在教育上的花费不仅仅是一种消费。
更是一种投资，它会形成人力资本这种重要的生产要素。
诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨教授对此得出的结论是．教育作为一种人力资本投资，是现代经济增长的主要动力和源泉。
只有将常规资本与人力资本结合起来，才能产生巨大的效益。
教育对当今社会个人的发展有着越来越大的影响。
知识水平越高的人就业机会越多，收入的水平也越高；相形之下，没受过高等教育或者不具备适用的专业技能的人将面临前所未有的就业压力。
收入水平相对较低，会出现“数码分化”现象。
三是接受教育可提高一个人的素质．而个人素质的提高不仅仅是受教育者本身受益，同时还有一定的外部效益，通过受教育者外溢给了社会，提高了整个社会的劳动生产率和全民族的文化素质，弘扬了民族文化．提高大众的民主意识，使得国家的政治制度得以在一个更好的环境中运行．促进了社会交流与经济发展等等。
因此，教育产品又具有一定的效益外溢性。
但这种外溢性在不同级次不同种类的教育之间是不同的，随着教育级次的上升，其效益的相对外溢性逐渐减小。
四是基础教育是其他教育的前提。
但不同级次、不同种类的教育产品形成的人力资本所能在短时间内创造价值的能力是不同的．即人力资本的即期转化率是不同的。
很明显，基础教育最低，高等教育、职业教育等则较高。
这样，就会造成基础教育产品的市场供给不足．从而出现市场失灵的领域。
五是社会成员所受基础教育达到和保持某一水准。
是社会整体发展的必要条件，所以各国都把义务教育作为一种强制性教育，而高等教育、职业教育等的目的性很强，是对个人未来预期的一种选择，从这一方面，也可见基础教育所具有的公共性与高等教育的私人性。
基于以上分析．可以看出教育产品是随着级次上升而使市场对其提供能力不断增强。
也就是说。
教育市场的发展有其可能性必然性。
在市场经济条件下，能由市场运作的，就要由市场来做．因为这样更有效率，如高等教育、职业教育等；市场运作不了或做不好的，再由政府来做，如基础教育。
要以“三个代表”重要思想为指导，适应公共财政的要求，建立公共教育支出体系，解决目前我国教育经费提供主体的缺位与越位。
（二）财政性教育经费的投入不足，且结构不合理
1．财政性教育经费的投入不足。
一方面．我国教育支出占GDP的比例，1978—1998年维持在2—3％之间．远低于世界平均3．6％的水平．比中等收入国家的4．1%和高收入国家的5．7％更低；另一方面，尽管我国教育投入总量在这十几年中有了较大增长，但由于办学规模的扩大，办学档次的提高，在校生人数的迅速增长．以及物价上涨等原因的影响，我国生均教育经费支出的增长率较低，生均教育经费支出仍未摆脱低水平。
2．教育的投入存在着横向和纵向的不平衡。
在横向上。
对东部地区的投入数量与增长速度远高于西部地区，人均教育投入1995年东部和西部地区分别为206元和113元，到2000~人均教育投入分别为419元和216元，差距又扩大了一倍还多：
生均教育投入东、西部地区分别为1207元和760元，差距也非常大。
而西部地区的教育基础又远不如东部地区．教育资源在地域上分布的极大不均，出现了教育领域的“马太效应”；在纵向上，对基础教育的投入不足，或者说偏重于对高等教育的投入。
据联合国教科文组织的统计资料，虽然我国教育经费占GNP的比重是世界上最低的国家之一，但我国的高教经费占教育经费的比例却几乎是全世界最高的。
我国的义务教育经费总量中，财政预算内拨款所占比重在50—60％之间，而对于非义务教育的高等教育，政府却负担了70％以上的经费。
我们必须看到，由于高等教育与基础教育所需要的教育成本不同，以及各地的经济发展水平、消费水平的差异等原因，不论是总的教育经费还是生均教育经费都只是从数字上反映了教育经费投入的现状，而教育经费投入的总量与结构是否存在着不合理还要从教育的现状来看：
高等教育的市场化进程比较缓慢，同时出现高等教育的教育经费使用效率不高，教育产出率偏低。
师生比率偏低等问题；而我国目前基础教育发展困难重重，特别是一些贫困地区、偏远山区，适龄儿童入学率很低，辍学率较高。
如2000—2002年我国义务教育完成率平均只有76％。
而且现在基础教育阶段本应由政府提供的部分，由于财政拨款达不到教育资源消耗补偿成本的要求，出现向个人收取学杂费。
更有甚者还有名目繁多的乱收费项目，并且有逐年提高的趋势。
3．财政对教育的支持形式还较单一。
目前．我国财政对教育的支持形式主要是预算内的直接拨款，而其他财政政策工具，如减免税、贴息等运用不够，使得财政“四两拨千斤”的乘数效应发挥得不是十分明显，更进一步加剧了财政对教育的支持困难。
同时，高等教育与市场的关系尚未理顺，产、学、研相结合的链条仍有一些问题，使得我国高等教育中的科研成果转化率较低，校办产业对教育经费的贡献率较低。
（三）非财政性的教育经费投入渠道不畅．教育的市场化尚未形成，多渠道筹集教育经费仍有困难
一是由于我国经济基础落后以及原来的计划经济模式正在逐步向市场经济转型．教育市场也在培养中，教育垄断问题尚未解决阻碍了资源根据市场需求自由流动的空间，使得民间资本进入教育领域的通道不畅。
二是国家有些部门和社会对民办教育及民办教育毕业生存在歧视现象：
一方面许多民办学校的学历证书得不到各方面的承认．毕业不能进人国家干部编制，在家长们看来上了民办学校等于白上，并且公办学校学生的火车票、门票优惠等待遇，民办学校的学生都不能公平地享受，使得民办教育的生源有很大困难，进而出现作为民办教育经费主要来源的学费（2001年所占的比例为65．86％）收入不足；另一方面，民办学校在贷款、用地、建设等方面的政策上与公办学校存在着巨大的差别，严重制约了民办学校的发展。
三是在我国现阶段，公立学校从教育经费、教育资源占有量等各方面，都占据绝对优势地位．民办教育尤其是民办大学又存在着生源明显不如公办大学的问题，起点的不一样，造成机会上的不公平，民办教育在竞争上处于十分不利的地位。
综上所述，使得民间资本进入教育领域的积极性受到了很大压抑．这点从我国私立学校所占的比例与其他国家相比有很大差距便可看出。
三、完善我国教育经费体制的对策思考
（一）要大力整合各地的基础教育资源，使教育经费的使用主体尽量避免低效、无序，进而提高财政教育资金的使用效率
我国的基础教育资源配置很不合理，优化教育资源的配置，必须改变以前那种“大而全，小而全”的重复办学模式。
首先，要改变学校分布很散，规模很小，解决由此造成的形不成规模效应，培养成本高，教育质量得不到保证的问题。
要根据各地的实际适龄人口数、经济发展水平、交通条件等因素，界定一个学校应提供教育服务的合理区域，再对区域内的学校进行撤并，整合其教育资源，改变村村有小学和乡乡有中学的局面．对于因交通等原因所造成的学生上学困难，可让这部分学生实行免费寄宿制．政府给予一定的生活补贴。
其次，应对教师资源进行整合，以解决目前庞大的教师队伍给财政造成的巨大压力。
目前全国教育系统约有1480万人．占全国财政供养人口的40％以上．越到基层，这个比例越大，在很多县乡，甚至达到了80％。
一是对教师资格进行认证，淘汰不符合条件的教师。
二是按照精简高效的原则，分流非教学人员，尽可能压缩人员经费支出，提高公用经费的比重。
三是合理测定不同学校、不同学科的师生比，解决城镇学校教师大量富余，而贫困地区以及经济条件差的学校正规教师严重不足，导致大量的“单一单岗．复式教学”局面的问题。
一方面．可以鼓励城镇教师到贫困地区去工作，政府一定要提高他们的各方面待遇；另一方面．对于当地的代课教师如果条件合格可以转为正式教师。
不合格的要一律清退。
（二）对财政资金的教育投向进行结构性调整
在我国目前财力紧张，一些财政资金如社保基金缺口等问题又亟待解决的情况下，短期内再大幅度提高财政性教育经费的投入不可能实现．但仍要努力实现国家财政性教育经费支出占GNP的比例达到4％的总体要求．并对财政性教育资金投向进行结构性调整。
1．在教育市场化改革未完全到位之前，财政仍要对非义务教育的教育经费给予“惯性支持”，但要随着市场化的深人而逐步减少．东部可以快一些，西部可以慢一些。
同时，还要有一部分资金用于国家急需紧缺专业的建设上，结合市场的力量，促使这些专业加速发展起来。
要处理好政府与非义务教育的关系，减少政府的行政干预，扩大非义务教育提供者的独立自主办学的权利。
要把非义务教育逐步办成一个自负盈亏、自我约束、自我发展，充满活力和竞争力的办学实体。
可以考虑借鉴美国、日本等国的经验，引入校董事会制度。
2．要逐步扩大对基础教育投入占财政性教育投入中的相对份额。
财政的投入要能完全解决基础教育中具有公共性的部分．这其中包括基本的文化素质、知识技能以及社会道德培养和世界观等；而对于其中的具有私人性质的部分，则仍要交由市场提供．这主要为各种在基础教育上的“衍生教育”等。
义务教育的经费支出包括人员经费、公用经费和专项资金三部分。
人员经费包括教师工资和行政人员工资，公用经费包括业务费、教学差旅费、体育维持费、教学仪器设备维修费等，专项资金指新建和扩建满足教育基本需要的学校和配置教学所需设备的经费。
由于不同地区的经济发展水平不一样．消费支出水平亦不一样，这就要求财政对基础教育的经费支出要按不同地点有所区别。
以使全国各地无论是城市还是农村。
不论是经济发达地区还是经济欠发达地区。
基础教育的财政提供部分的效果或产出一样．从而解决市场失灵的一个重要方面——公平性。
具体做法上应由中央制定统一的教学效果标准及财政支出标准，由于我国的经济发展水平、户籍制度等方面的原因，以及按照易管辖和居民对教育服务的偏好，要与实际提供的教育之间相匹配的原则，由各级地方财政负责执行，但中央需对地方财政给予一定比例的转移支付。
这个比例可采用因素分配法加以确定，视各地的具体情况而不同．经济发达地区，地方财政状况好一些，比例要低一些。
经济欠发达地区，地方财政困难地区的比例要高一些，甚至达到100％。
另一方面，支付形式上也可以考虑从原来的直接总量拨给学校，改为中间个人选择学校的环节。
即国外流行的教育券（tuitionvoucher-）。
具体到我国，可由政府按各地财政应负担的生均教育费为标准，确定教育券面值，每个学生可得到一张，它不能兑换成货币。
其必须使用。
通过它来支付学生家长最喜欢的任何一所合格学校的教育费，财政再把各学校所得的教育券兑换成货币支付给学校，这样，把选择教育的权力交给学生和家长。
通过在教育市场上的竞争，差学校招收到的学生很少。
而不得不倒闭；好学校则可以进一步发展壮大。
对于超出教育券面值部分的费用，则应由个人负担。
目前我国的个别地方已经进行了试点．并取得了较好的效果。
3．国家财政要解决政府教育方面的历史欠账问题。
一是对于拖欠教师工资问题。
要在核定教师编制和工资总额。
设立工资专户，通过银行统一发放．确保中小学教师当期工资的正常发放，不再出现新债的基础上，对于以前年度的旧债，财政要加大支付力度，制定出一个切实可行的、详细的计划，逐步消化解决。
二是要结合中小学布局结构调整和对薄弱学校的改造，保障对中小学危房改造的投入，加快改造速度，为学生们学习创造一个安全、良好的环境。
这两方面都需中央进行统筹安排，结合各地的具体情况进行专项支付。
4．加强对财政性教育经费收支的监督，切实实行收支两条线管理．严格杜绝各种乱收费。
要对一般预算中拨付的教育经费、教育附加收入和预算外收入等编制综合预算、零基预算。
进一步细化教育支出预算，推进教育资金国库集中支付力度。
对教育经费中的专项支出。
要对项目进行先期论证，建立项目库，进行全过程监督。
对教育经费中的较大规模修缮购置项目支出。
要引入政府采购和招投标制度，公开招标，规范运作，降低成本，提高资金使用效益。
并在条件成熟时编制公共教育预算。
切实加强教育资金效益的绩效考评工作，要建立效益评价指标体系，进行成本一效益分析，使财政性教育经费的收支科学、高效、透明。
5．对于农民工孩子的教育问题要区分不同情况加以解决。
对于工作不是很稳定。
流动性较大的农民工，应让他们的孩子留在原籍上学，这样一方面有利于孩子的成长，另一方面也有利于学校的管理：
对于已经有了较稳定工作的进城务工人员的子女．可以在城市里安排就近入学接受义务教育。
由于这些人员绝大部分都属于跨区域流动．因此应由中央财政建立“进城务工人员子女义务教育专项资金”，用以支付这部分学生的费用，以缓解地方财政和学校的经费压力。
（三）要运用财政政策促进教育向市场化、产业化发展．通过市场多渠道筹集教育经费，通过产业化来形成教育经费的自身“造血”功能
1．积极吸引社会资金和社会力量办学。
可以通过鼓励社会集资的方式利用社会资金，这其中可以考虑发行教育彩票、教育公债等形式；也可以探讨办学方式的转变。
举办私立学校或民办公助、公办民助等办法，利用社会力量办学。
民间资本进入教育领域．一方面可以为教育事业的发展注入大量的资金：
另一方面，民办教育与公办教育相竞争。
改变目前公办教育的“绝对地位”，有利于促进公办教育乃至整个教育体系效率的提高。
政府要给予民办教育更多的扶持．以促进其快速成长发展起来。
首先。
国家要制定、出台《民办教育促进法》实施条例，将规定的扶持、鼓励政策落到实处：
其次，要取消对民办教育的各种歧视性规定与做法．消除人们对于民办教育的种种误区．为民办教育的发展创造一个良好的环境；另外．财政要给予一定的扶持；可以通过对教育投资的所得税的税收优惠来实现，可以考虑进行“两免三减半”．以进一步调动民间资本投资教育的积极性：
还可以对目前有困难但想投资于教育领域的民间资本提供财政贴息贷款，以使其资金能够顺利地运转起来。
同时，要加强对民办教育机构的监督，使其走上规范化发展道路。
一方面．民办基础教育的发展方向主要为特色办学．但要求其必须首先保证完成国家规定的基础教育目标；另一方面，要建立民办教育机构的评级制度，把信用、师资、硬件环境等作为主要指标进行评定，来指导市场对其进行选择。
2．应积极倡导社会的捐资助教，不仅对于国内要积极引导，而且海外同胞历来有关心祖国教育的传统。
要加大对他们的宣传，积极利用外资。
其中的一种比较好的方式是以捐资人的名字来命名学院、系、研究所和学校的建筑物等，这样，对于学校来说解决了教育经费．而捐资人也名留青史。
对于企业或个人的大额捐款应让其直接捐给学校，对于小额捐款应建立专门的基金会进行统一管理，以提高其整体效益。
3．学校的后勤要进入市场，要大力发展后勤社会化。
在后勤社会化改革的过程中，财政要给予大力扶持，一是要继续对相应项目免征营业税、所得税外，对于需征增值税的也要视情况减免。
二是高校后勤实体从学校分离出来后，经济基础薄弱，难免会遇到资金上的困难，财政可以通过为其提供专项贴息贷款帮助解决。
4．要把教育作为一项产业来经营，在注意提高教育资源与教育服务质量的同时，要使其朝着规模化方向发展，当做大、做强到一定程度的时候，可以组建教育股份集团，通过上市在资本市场上来筹集经费。
5．作为非义务教育产品的接受者，按照市场等价交换的原则，需要对教育产品的提供者进行付费。
即付学费，这也是教育经费来源的一个重要的组成部分。
教育产品的价格应由教学人员、管理人员以及其他为教学服务人员的劳动力价值、教学过程所消耗掉的各种物质资料的价值．即物化价值和通过提供教育产品所获得的利润三部分组成。
通过市场的竞争机制、供求机制发挥作用，最终由市场选择出合适的价格水平，提供给消费者。
对支付学费确有困难的家庭．国家可以考虑通过银行系统建立助学贷款机制加以解决。
6．积极推动以高校科研力量为依托的科技型校办企业和企业集团发展，要走出一条“以商养学，以学促商”的路子。
这必将是高校经费的一个重要的、有生命力的来源。
在现阶段．国家主要应通过对校办产业的收入减免税来支持其发展。
第二节公共财政改革与高校扩招
被我国《义务教育法》划为非义务教育的高等教育，属于准公共产品。
应该在政府主导下，充分发挥市场机制在配置高等教育资源方面的基础性作用，走产业发展之路。
从1980年6月国家发出《高等学校建立学校基金和奖励试行办法》通知．批准高等学校建立学校基金制度，1989年8月国家又发出《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，到1997年在全国全面推行高校收费改革．我国的高等教育逐步建立起了国家、学校、家庭（学生个人）共同承担的成本分担机制．为解决财政投资不足的问题找到了出路。
高等教育事业也逐步实行经常费用成本或完全成本核算．完善成本分担机制。
市场这只“看不见的手”开始对高等教育资源进行调节。
一、公共财政在高等教育投资中的地位
教育投资水平有一系列衡量指标．教育投资指标反映教育投资与国民经济之间的关系。
其中财政支出中教育投资支出比例、教育投资增长比例与财政总支出增长比例是确定教育投资比例的重要指标。
同样．高等教育投资占财政总支出的比例、高等教育投资增长比例与财政总支出增长比例的百分比指标也是确定高等教育投资比例的重要指标。
标志着国家对高等教育的投资水平。
它的变化直接体现了国家对三级教育投资的结构性调整，体现了我国《义务教育法》的规定，也表明了高等教育产业化发展之路。
从表1可以看出：
1．近10年来。
在国家财政对教育的投资总量逐年增加的同时，对高等教育的投资总量也在增加；而财政支出中高等教育经费所占比例（除个别年份外）总的趋势是下降，尤其是在1999年扩招之后相对于在校生扩张比例．财政投入高等教育的比例下降更快。
从表中比例来看．1999年为3．37％．比1997年有所增长．但是当年普通高等教育实际扩招比例达47％．成人高等教育实际扩招比例达16％。
2．对比财政支出增长比例与财政支出中高等教育事业费与基建费的增长比例．除个别年份外，后者低于前者。
特别是1999年规模扩张后更为明显。
较之于财政收入增长比例．大部分年份财政投入高等教育的增长比例也是偏低的。
3．财政支出中高等教育所占比例与财政支出中高等教育增长比例指标中1993年与1998年超常增长．这是高等教育教师工资调整、人员经费增长幅度较大所致。
以上说明国家财政支出在高等教育中的地位正在发生变化：
由过去是高等教育经费的主要来源变为补助性质，所以实践中一些高校将财政对高等教育的预算内拨款
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