公共财政投入文化事业绩效评估研究论文.docx

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公共财政投入文化事业绩效评估研究论文

公共财政投入文化事业绩效评估研究

前言

党的十六大以来，我国坚持将文化事业分为“公益性文化事业”和“经营性文化产业”进行分类指导的方针。

2006年，中共中央、国务院提出的《关于深化文化体制改革的若干意见》中指出，文化体制改革的原则要求是：

坚持社会主义先进文化的前进方向；坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，确保国家文化安全；坚持勇于实践、大胆创新，树立新的文化发展观；坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一；坚持文化事业和文化产业协调发展；坚持区别对待、分类指导，循序渐进、逐步推开。

十七大报告提出了推进文化创新，文化体制改革的要求，强调更好地保障人民基本文化权益，让人民共享文化发展的成果。

发展公益性文化事业，是保障人民基本文化权益、满足人民群众基本文化需求的主要途径，是在社会文化领域以人为本的科学发展观，落实社会公平正义原则的客观需要，是各级人民政府履行公共服务职能的职责所在。

 这些宏观指导政策，对文化的“营利性”、“公益性”的属性作了进一步的诠释，勾勒了我国文化体制下一步改革的蓝图。

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要健全公共财政体制，并将其作为建立和完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。

2007年3月，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时指出，要推进财税体制改革，加快公共财政体系建设，完善财政转移支付制度，改革预算管理制度，制定全面实施增值税转型方案和措施，建立规范的政府非税收入体系。

推进公共财政改革特别是预算管理制度改革，将公平、公开、规范的原则贯彻到财政资金使用的全过程，对于推动政府职能转变，规范部门合理使用资金，促进公共服务的建设具有重要战略意义。

公共财政和公共服务是相辅相成的有机体。

公共财政的改革可以带动公共服务体系的建设，公共服务体系的完善又能强化公共财政的改革。

这两个“齿轮”之间的联动作用是通过公共财政的投入机制相联系的，针对公共财政支出的研究就是关于财政资金投入公共服务有效性配置的探索。

伴随着公共财政体制改革的逐渐深入，政府投入公共服务的导向性和有效性日益凸显，成为了公共服务资源有效配置的关键。

我们日益意识到完善和改革公益性文化事业的紧迫性，这关系着文化体制改革的进程，关系着服务型政府的转变，关系着社会公共服务的全面建设。

文化事业建设的战略意义非常重大，在探索公共文化服务创新时，文化事业的绩效评估机制成为了当前文化改革、创新中亟待认识、研究、探索的重要部分。

本文的研究内容隶属于“公共财政与文化发展战略”课题的分支。

公益性的文化事业是政府财政所提供公共服务的一个重要组成部分,公共财政投入文化事业的有效性研究备受关注。

构建公共文化服务体系的终极目标是充分实现公民的文化权利，把我国建设成为一个文化强国。

而公共财政体制改革的终极目标是提供公共产品和服务的最优化配置。

因此，财政公共支出文化事业评估也应该始终坚持财政资金提供公共文化的最优化。

公益性文化事业建设的战略意义非常重大，在探索公共文化服务创新时，公共文化机构的评估系统和绩效评估机制成为了当前文化改革、创新中亟待认识、研究、探索的重要部分。

但是，基于公益性文化事业的公共文化服务体系仍在探索和改革阶段，所以本文研究的公共财政投入文化事业的主体，势必融合公益性的文化机构和经营性的文化机构。

在这个改革的过渡时期，不敢盲目地一刀切式划分，做到泾渭分明。

寄望于当前绩效评估的研究思路能为今后公共文化服务研究给予相关参考。

鉴于该研究领域仍处于国内学者、专家探索阶段，加之国内经济、文化体制改革的复杂性和渐进性，故不敢奢望一文为既定标准，只盼以此文抛砖而引玉。

正所谓“路漫漫其修远兮”，展望公共财政投入文化事业评估的发展趋势，一方面相关的实践仍然处于起步和探索阶段，另一方面是根据国情需要进一步研究适合我国文化事业发展的评估模式。

在这个体制改革的关键时期，我们应该继续完善法律制度，保障公众的文化权利和评估工作的实效性；创新制度，运用信息化技术提高政府行政绩效；解放思想，进一步拓展公共文化服务的范围，有效地为公众提供文化服务的相关信息，强化公民参与的评估制度。

这些目标地实现离不开公共财政投入文化事业绩效评估机制的支撑。

评估机制有利于财政资金投入公益性文化事业的优化配置，有利于提升公共文化服务的水平和质量，有利于最终实现公民的文化权利。

第1章公共财政投入文化事业绩效评估的概述

文化事业是具有中国特色的称谓，作为一种我国特有的概念和社会组织类型，在国外也没有与文化事业直接相对应的词汇。

事业单位是传统计划经济体制在改革阶段的产物，实际上是政府体系的一部分。

对于“文化事业”本身而言，文化事业既可以表示为微观层面提供文化活动、服务的事业单位，又可以表示为宏观层面整个社会的文化活动。

所谓“事业单位”，是特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位。

在国外，公共文化服务体系是一个涵盖了多元文化组织的集团化概念。

公共文化服务是指政府、非政府公共组织参与公共文化事务而产生的公共物品。

由于特定的历史原因，我国公共文化服务体系与事业单位有着密切的联系，可以说，我国的公共文化服务体系是建构在文化事业单位体制基础之上的。

当前，我国文化事业单位可以分为两部分，狭义的文化事业单位可以指文化部、新闻出版总署、广电总局等三大政府文化主管部门管理的单位；广义的文化事业单位还应该包括其他部委所属的文化事业单位，工会、共青团、妇联等全国性社会团体管理的文化事业单位。

文化事业的发展关乎文化服务和产品的分配，关乎社会的发展，关乎我国文化的价值流向，尤其是公益性的文化事业更是反应公众文化需求和公共财政所要涉及的领域。

正如法国在1959年成立文化部时，就确定了“使最大多数的法国人接触全人类，尤其是法国文化的精华……”的文化宗旨。

文化往往是一个国家在国际舞台上最明显的特征，各国都希望传播本国文化。

因为只有大力发展公共文化才能够提高公民的文化素质和生活质量，激发全民的创新力，从而强化社会和国家的凝聚力。

因此，文化事业的发展直接关系到人民文化生活水平的提高，也间接服务和促进我国现代化建设。

建国至今，我国的经济体制经历了计划经济、有计划的商品经济体制到建立社会主义市场经济的重大转变。

随着我国市场经济体制的建设和完善，传统财政制度逐步向公共财政转变，其收支预算关系从过去的重视经济建设转变为重视社会发展。

在我国的财政支出中，转移性支出的项目和比重都在不断增加。

财政对于文化事业的投入也从最初的国家统一划拨经费逐渐转变为分类适用。

财政对于文化事业的公共支出也将成为文化发展和公共文化服务体系建设的重要支柱。

1.1公共财政投入文化事业绩效评估的现状分析

对于财政公共支出的评估，我国早在上世纪80年代末期便开始了高度的重视，并制定了一些相应的措施和政策。

1988年，财政部就对社会文教行政专项资金实行了追踪反馈责任制。

1992年，财政部制定了《社会文教行政经费使用效果考核办法（试行）》。

20世纪90年代以来，财政支出管理的改革日益深化，提高财政资金的使用效率和有效性成为了各级财政单位和行政事业单位的一项重要任务。

财政部明确提出，要把建立政府公共支出绩效评估制度作为财政支出管理改革的一项重要内容。

在探索分析西方政府公共支出绩效评估制度和实践的基础上，结合我国的实际国情，提出了建立我国政府公共支出绩效评估制度的基本思路，并率先在中央级教科文部门进行了项目支出绩效评估的试点，逐步向其他公共支出领域拓展。

财政部于2003年4月颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》（财教[2003]28号），该办法共分五章二十三条，对绩效评估的概念、范围、依据、内容及指标体系框架、组织实施及结果应用等方面做出了相应规定。

在财政部的统一领导下，对共建高校实验室、科技文献信息专项、国家重大科学工程等七个项目开展了试点评估。

试点工作提出了具体的评估指标、评估结果和改进意见等，为今后评估财政资金的公共支出积累了宝贵的经验。

可以说，该办法是截至目前为止，中央对于财政公共支出试点评估实施的最完整、系统的指导意见。

各级地方政府在评估潮流的影响下，都开展了一系列不同程度的评估工作。

其中对于评估财政投入公共事业的探索、实践和研究取得了一定的成绩。

广东省颁布了《广东省财政支出绩效评价实施方案》（粤府办[2003]100号），该方案涉及评估的原则、方法、指标以及具体实施等。

其中，该方案的指标体系以定量和定性指标为维度，对于文化体育、教育、科技等公共事业提出了具体的评估要求和评估方法。

其中，包括“财政投入乘数”、“人均文化体育经费增长率”、“年举办文化项目数”等一系列基本指标和个性指标。

湘潭大学的彭国甫教授在《地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究》中，也提出了地方政府对于文化事业投入的部分评估指标。

地方政府和相关学者、专家，致力于通过绩效评估的模式，提高公共财政资金投入文化事业等公共服务的有效性。

总之，中央和地方政府对于财政支出的评价工作仍处于初探阶段。

当前的试点工作由于体制限制、认识不足等原因，使得现有的评估方案和规定仍存在评估原则不清晰、方法局限性、指标差异性等诸多问题。

尤其是对于具体的公共服务领域（如公益性文化事业）的研究较少，仍需要众多学者、政府官员及公众一同努力。

1.2公共财政投入文化事业绩效评估的问题分析

当前，我国公共财政投入文化事业的绩效评估存在的主要问题就是缺少起辅助作用的评估指标体系。

这是因为，一方面，我们在世纪初开始完善公共财政体制，意识到公共财政投入对于文化事业的重要性；另一方面，文化体制改革开始深入，相关机制仍不健全。

而对于财政公共支出的评估，不仅要核算经济效益，而且还要有针对性地衡量社会效益。

社会效益往往是不能直接进行量化的，就需要借鉴中间指标，难免出现评估主体认识所引起的误差。

政府的评估是关系到政府智力水平和运作效率的核心问题，其重要作用不仅表现为维护现有基本社会秩序、提高公共服务质量、改善公共责任机制，而且也是“公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法。

”公共财政投入文化事业，是提高公共文化服务质量的表现，是公民参与公共文化的表现，是政府宏观管理文化的表现。

政府满足公众的文化服务和文化权利的主要途径就是利用财政投入机制。

文化部计财司公布的统计报告显示，全国文化事业单位主要是靠财政投入，财政投入比重由2000年的62．6％增长至2004年的69．8％，增加了7．2个百分点。

但是，无论财政资金投入城市、农村的文化事业，还是东西部地区，却没有针对这些资金投入的评价机制，从而无法形成合理的指标体系，出现了指导方针、政策的真空。

目前，在具体财政支出分类中，一般将有关文化的支出归为购买性支出。

财政部最新制定的2007年政府收支分类科目中，文化体育与传媒隶属于第207类（见下表1）。

表12007年政府收支分类科目（节选部分）

科目编码

科目名称

说明

类

款

项

207

01

01

02

文化体育与传媒

反映政府在文化、文物、体育广播电视、新闻出版等方面的支出

文化

反映政府用于公用文化设施、艺术表演团体及文化艺术活动等方面的支出

行政运行

反映行政单位（包括实行公务员管理的事业单位）的基本支出

一般行政管理事务

反映行政单位（包括实行公务员管理的事业单位）未单独设置项级科目的其他项目支出

（以下略）

（以下略）

资金来源方面，过去我国文化事业的资金几乎全部采取国家财政支出，但是近年来伴随对于公共财政体制的认识趋于成熟，众多研究者认为政府应当为有助于普遍提高全民文化素质，增加全民文化服务和活动的基础性、公益性的文化事业出资。

预算管理方面，一般根据文化事业单位的性质和收支情况，分别采取全额预算管理、差额预算管理和经济核算管理三种方法。

一般属于基础性研究的文化事业