新征管模式下纳税评估的定位及其与税务稽查的协作关系.docx

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新征管模式下纳税评估的定位及其与税务稽查的协作关系

新征管模式下纳税评估的定位及其与税务稽查的协作关系

转变税务管理方式、实施税源专业化管理，把纳税评估居于核心地位。

在新征管模式的顶层设计中也对其寄予愿望。

但从管理实践看，自2005年纳税评估工作正式开展以来，其本身及其与稽查的关系问题一直为基层所诟病。

在制度上，表现对纳税评估的定位不明，法律依据不足；在实践中，与税务稽查的关系不顺。

多年来系统内外的探讨、研究成果不少，但均不足以令人信服；同样，多年来的评估实践也并未顺理成章地自发完成其规范过程。

　　一、关于纳税评估的定位

（一）所谓定位，指确定事物的名位，包括该事物本身所处的地位或位置及其与相关事物的关系。

（二）在税收管理征、管、查简单序列划分中，纳税评估应处于管理环节。

　　（三）按照风险管理的思路，把纳税评估定位于风险应对的手段或方式之一。

　　（四）对纳税评估定位的关键在于理顺与稽查的关系。

没有对评估与稽查的严格的区分，就不可能有纳税评估的准确定位。

一是应坚持将纳税评估置于税务稽查之前，今后的稽查案源应以评估移送案源为主，而不是上级文件派发任务为主；二是在执法力度及性质上，纳税评估应体现柔性和服务，税务稽查则必须强调刚性和打击。

所谓的服务型稽查我们认为是一种错位，这是长期以来“评估即稽查，稽查即评估”形成并造成混乱的主要原因之一。

　　（五）.对纳税评估绩效考核的思路需调整。

将评估发现问题的比率、评估增加税款及其占申报税款的比重等作为考核关键指标，不利于真正发挥纳税评估在引导纳税遵从方面的核心价值。

在风险应对工作中，因考核这根“指挥棒”引领评估团队在追求、攀比量化指标的过程中有可能会导致纳税评估的扭曲。

　　二、关于评估与稽查的工作协调与衔接

（一）关于纳税评估案源

　　1.分行业建立纳税评估模型，以行业为基础通过税收分析、风险等级排序产生评估案源。

我省的做法值得提倡和推广。

   2.存在的主要问题：

从实践看，一是即使按明细行业，其模型也显粗糙，特别是对于产品多元化的企业。

二是据以建立模型的数据信息主要来源于内部应用系统中的申报及财务报表信息。

受此限制，建立的各行业模型差异性并不大，或者说缺少第三方信息支撑的模型指标无法真正体现行业的特性。

三是以一个行业平均值在全省范围内进行比较，而不考虑地区差异性，其得出的分析结果显然容易造成较大的误差并影响评估结果，即使设置区间值，其合理范围也难以确定。

实际上在风险应对中评估补征的税款与下发的风险点之间的关联度并不高。

四是分税种建立行业模型并分别进行分析组织风险应对，如果分析的时间段指向同一个年度，则必然造成重复评估。

　　3.有关建议：

一是行业模型应尽量按产品建立，特别是部分大类行业模型应拆分后重新建模。

二是为缩小模型指标值地区差异，可以适当赋予市局根据当地实际情况修正的权限；同时对已建模型的验证工作必须扎实到位。

三是一个行业只建一个模型。

按税种建模做法不可取，应进行合并。

四是建立事先过滤机制。

即省局筛选的风险应对对象先发市局组织核实排除部分异常情况（如长期停产停业等）后最终确定。

（二）关于稽查案源及与评估的衔接。

目前各级各类稽查案源基本不来自纳税评估。

我省的风险管理模式中，将税务稽查与纳税评估置于同一逻辑层次，只不过前者的处置相对严厉。

风险等级高低与纳税人遵从度之间并没有必然一一对应的关系，因此将稽查与评估置于同一应对层次，要案源的产生上使用同一分析结果，这种模式值得商榷。

如前所述，纳税评估的定位应当前置，要逐步将稽查案源由上级直接派发过渡到经纳税评估产生。

这样才能形成相互的衔接关系。

   （三）关于纳税评估程序及其与稽查的关系处理。

将实地核查作为纳税评估的程序之一，在追求量化指标的指导思想下，所导致的结果必然是评查不分。

受税务机关掌握纳税人核心信息的程度、纳税人税法遵从度、风险分析指向的准确性等因素综合制约，不依赖于实地核查的评估无法取得实质效果。

而实地核查，在评估实践中即意谓着对纳税人账务的全面检查。

对这一问题简单而彻底的解决思路就是取消纳税评估的实地核查环节，而改以案头评审为主；纳税评估以约谈为最后手段，无法消除的风险移送到稽查环节处理。

这样既解决了稽查与评估的案源争端，又解决了被税企双方都误解的“稽查式评估”的尴尬，同时还能体现出纳税评估的高智商活动特性，体现出税务稽查的尊严。

必须以稽查的刚性为基础才能凸显评估的价值，并以此引导、约束纳税人对评估、约谈的尊重与遵从。

   （四）关于纳税评估结果的定性与处理。

鉴于纳税评估的定位，对其涉税结果的处理应区分如下三种情形：

一是有证据表明涉嫌偷逃税及专用发票违法的，应终结评估并移送稽查环节，而不应因企业补税结果在本环节处理；二是不属于前一种情形需补缴税款的，应以责令纳税人自查方式处理。

需制定统一规范的自查文书，在取得认可后由企业进行补充申报缴纳税款。

三是经评估风险消除的情形，评估团队应代表所在机关下达评估结论，载明本次评估风险消除、提出有关税务建议等。

在评估实践中存在的主要问题，一是应移送不移送。

在评估环节体现税款，与税务稽查“争”成果，所以稽查部门不满。

二是评估无问题的对纳税人无交待。

所以纳税人不满。

纳税评估从整体上说亟需规范。

　　以上关于纳税评估的理解或建议，是基于执行层面的，在理论层面、制度层面及管理层面还需要进一步研究、设计。

期待在新的征管模式中，能基于系统思考要求建立起科学有效的纳税评估制度。

一、如何避免税务机关对纳税人多头重复检查问题。

目前，税务机关对纳税人的检查，主要包括税源管理部门在日常管理服务中进行的涉税审批事项调查、注销税务登记等的日常性检查和纳税评估中的实地核查（包括大企业管理部门对大企业的例行审计和国际税收管理部门对涉外企业开展的反避税调查）等，以及税务稽查部门专司的对偷逃骗抗税案件的检查。

但在实际工作中，由于检查的选案环节不统一、协调机制不健全等原因，存在税务机关不同部门以及不同税务机关对同一户纳税人重复检查的问题。

从纳税人角度看，税务机关应如何避免对纳税人多头重复检查，减轻纳税人负担。

对新征管模式下纳税评估和稽查的定位及协作关系问题，徐岩总经济师指出，纳税评估对象和稽查对象的确立，都是利用税收风险指标筛选确定的，能否将风险量化确定出风险级别，针对不同的风险级别采用不同的管理和服务方式，风险级别低的，可以采用纳税人自纠方式，对于中等级别的，进行纳税评估，对于高级别风险的，由稽查局实施税务稽查，解决纳税评估和稽查的定位及协作关系不清晰的问题。

浅谈税务稽查在新税收征管模式中的定位

在新的税收专业化管理形势下，税务稽查逐步由收入型稽查向执法型稽查、由执法型稽查向服务型稽查的转变，执法角色也由“单纯执法型”向“执法服务型”转变。

税务稽查工作定位，不能仅局限在《税收征管法》和国家税务总局划定的具体职责上，要“跳出稽查看稽查”，要正确认识稽查工作是税务工作的一个环节，必须积极、主动地服从税务工作大局，正确处理执法与服务关系，充分体现在服务中执法，在执法中服务的理念。

   一、打击税收违法行为，维护正常税收秩序，提高纳税遵从度的职能不能变。

（一）科学组织税务稽查，把好税收征管的最后一道关。

   税务稽查是税收征管体系中的重要组成部分，在以纳税服务、税源管理、纳税评估、税务稽查为主线的税收征管四位一体的新型税收征管体系中，税务稽查处于税收征管的最后一道环节，如果这个环节出现严重的疏漏，就会使整个税收征管体系促进税法遵从目标发生改变。

（二）打击税收违法行为,维护正常税收秩序。

    由于征纳双方代表不同的利益主体，且稽查执法往往处于双方利益的焦点，稽查执法与税收违法之间的对立，正是税务稽查以查处税收违法行为服务于广大守法经营的纳税人，维护公平公正的市场经济秩序的表现，是税务稽查构建和谐社会的具体实践,也是维护正常税收秩序的基础,这是因为税务稽查工作的特点所决定。

一是稽查的职责明确，专业化强；二是稽查的方式方法灵活多样；三是不受区域的限制；四是稽查的强制力度大；五是通过与公安部门的联手能有效的震慑犯罪分子。

通过对偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税的案件的查处、曝光或移交公安部门追究刑事责任等措施，充分显示了打击违法犯罪分子的震慑力，能够有效的维护正常的税收秩序，体现税收真正意义上的国家强制性。

   （三）加强税务稽查，有效提高纳税遵从。

   “纳税遵从”包含两个层面的内容。

一方面，它反映的是纳税人在税收法律框架内的自律水平，纳税人是否能够依照税收法律法规的规定自觉缴纳应缴税款；另一方面，它反映的是纳税人在税收法律框架内的他律程度，纳税人是否或在何种程度上依照税收法律法规的规定缴纳应缴税款。

在前一种情况下，纳税人即使不能自觉纳税，也不会承担法律责任；而在后一种情况下，纳税人一旦不能依法纳税，将很有可能受到税务机关的查处，承担相应的法律责任。

现实工作中，税务机关正是通过有效的税务稽查来查处税收违法行为，达到强化纳税人的税收法律责任意识、增加税收违法成本的目的，从而迫使纳税人在涉税行为的取向上，更多地选择“守法”而放弃“违法”。

事实证明，税务稽查在引导纳税遵从方面具有不可替代的重要作用，是实现纳税人从“他律”向“自律”转变的“催化剂”。

   二、转变税务稽查理念，适应税收专业化管理模式。

（一）树立稽查纳税服务观念。

税务稽查作为税务部门服务工能的延伸,加强对稽查人员的职业道德教育，倡导换位思考，注意工作方法和态度，提高稽查文明执法水平。

针对稽查纳税服务工作的新特点、新要求，稽查工作要改变“以我为主”、“居高临下”强势做法，实现管制型向服务型的转变，确保稽查执法流程进行到哪个环节，纳税服务工作就要延伸到哪个环节；在执法角色上要由“执法+管理”的强势角色向“平等+服务”的平等角色转变，将“始于纳税人需求，终于纳税人满意”的纳税服务理念融入稽查工作的思路和实践，按照税务稽查工作的客观规律履行职责，充分尊重纳税人的权益，提供纳税人真正需要的纳税服务，解决纳税人的问题，公平公正执法，工作重点从“如何发现纳税人偷逃税行为”转变为“如何帮助纳税人依法纳税”，将稽查工作由被动变为主动，使税务稽查工作在营造良好税收秩序、引导纳税遵从方面发挥新的更加重要的作用。

（二）树立改革创新意识。

税务稽查除了要转变观念，增强服务意识，还要以提高效率为目标，在工作中不断创新，提高服务能力。

一是要创新服务标准。

坚持“时时处处人人事事”的原则，将服务职责作为稽查工作整体岗责的组成部分。

从稽查工作的各环节精确分工，明确每个环节、每个岗位的工作职能和服务标准，统一规范部门责任、岗位职责、工作流程、工作标准、业务关系、责任追究、考核监督等内容。

二是要创新服务方式。

税务稽查部门要站在服务跨越式发展的高度，以服务科学发展、建立和谐社会的深度创新工作方式，积极探索实践系统审计式稽查、调研式稽查等新型“阳光稽查”工作模式。

整合纳税人的个性化信息，针对不同的纳税服务需求，在实施稽查中动态地予以体现，为纳税人提供个性化服务。

   （三）树立科学管理理念。

一是采用现代化的管理手段已势在必行。

充分应用计算机技术，依托计算机网络，把先进的信息管理系统应用于稽查全过程。

运用计算机网络，掌握纳税人生产经营状况及财务会计信息，分析存在的问题，利用稽查软件，导入被查单位的相关数据资料，分析被查单位在纳税申报、税款缴纳、发票管理等诸多环节可能存在的问题，制作内容完整、规范的稽查案卷；运用计算机技术，建立被查纳税人资料库，自动管理稽查台帐，编制稽查报表，找出征管中的薄弱环节，以查促管，堵塞漏洞；运用计算机，实行全程监控，随时掌握从选案分户到稽查入库的数据资料和最新动态，为进行客观公正的考核提供依据。

二是提高稽查工作信息化程度，是提升稽查服务效果的必然途径。

只有强化信息化技术的应用，才能适应纳税人大量增加、经济活动日趋复杂和涉税违法行为多样化的新形势，才能实现稽查服务的规范化、专业化、科学化，才能提高稽查工作的质量和效率。

要利用信息技术，将稽查工作的执法依据、执法程序、执法责任、处罚结果等向纳税人和社会公开，接受社会监督，保护纳税人的权益，使纳税人切实感受到自己的权利和利益得到保障，从而增强纳税意识，自觉依法纳税。

   （四）树立创新服务评价体系平台。

为避免服务措施流于形式，保障税务稽查服务工作持续、深入地开展下去，必须以纳税人对服务的满意度为衡量标准，建立和完善稽查工作的服务评价考核机制。

要根据稽查工作岗责和服务职责的完成情况，参照纳税人反馈的各类信息以及政风行风评议、人大代表、政协委员的提案、议案中收集到的相关信息，对整个服务体系的运行情况进行全面客观、多层面、立体型、阶段性的科学评价。

   （五）树立完善以查促管机制。

稽查与征管是相辅相成的关系,只有两者紧密结合，通过加强对征管部门的服务，不断满足征管需求，实现税收工作的科学发展，更好地为纳税人服务。

一是完善征管措施的需求。

积极配合征管部门深化税收管理，通过开展专项检查、重点检查等，对行业或税种管理方面存在的共性问题和涉税违法活动新动向等进行剖析，帮助征管查找漏洞，强化薄弱环节管理；二是完善税收政策的需求。

分析总结税收热点、难点案件，发现现行税收政策制定上存在的问题等，对税收政策存在缺陷开展深层次研究，提出合法的、针对性和操作性强的政策型建议；三是震慑打击需求。

大力打击偷逃税活动，尤其对利用做假账、两套账和账外经营等手段偷逃税的违法行为，组织有效打击，做到“查处一个、教育一批”，切实维护税收秩序；四是风险提示需求。

通过检查，对征管工作中存在的违反程序、政策规定等现象进行风险评估与提示，促进征管工作规范，维护纳税人利益。

   三、强化税务稽查，规范执法行为，维护税收新秩序。

   当前虽已初步建立起了协调、高效的税务稽查体系，稽查的职能作用也能得到了较为充分的发挥，但长期以来，由于稽查力量严重不足和科学的选案方法尚未形成，使稽查工作存在盲目性；稽查方式、方法的单一、执法力度的薄弱，影响了税务稽查威力的发挥。

因此，要积极探索当前地税稽查工作的新思路、新方法、新手段。

（一）建立合理、高效的稽查结构，形成相互连贯，相互配合，相互制约的稽查体系。

尽可能地充实稽查力量，严格按照选案、检查、审理、执行四环节分别开展工作。

在分工的基础上，通力协作，共同开展工作，形成一个强有力的整体，保证公正、准确地执行税收政策。

（二）加大稽查力度，注重在广度和深度上下功夫。

在稽查方法的选用上要广泛采用调帐稽查和逐步试行信函稽查相结合的方式，稽查内容应当扩展到税务登记证管理、发票的管理、漏征漏管户、事业单位和扣缴义务人履行纳税义务及扣缴义务等方面的检查上。

   （三）转变稽查观念，摒弃“收入型”稽查，树立“执法型”稽查。

严格按照《税收征管法》的有关规定，规范执法行为，加大处罚力度，对重大偷税案件及屡查屡犯者，要依法移送司法机关惩处，严防以罚代型现象发生。

对税务稽查的考核重点应不再是查补应征收入数，而是查案准确率和查补入库率及处罚率。

   总之，做好当前税务稽查工作，正确理解税务稽查工作在税收专业化管理中的定位，需要我们不断探索新路子、推出新举措，结合本地实情，开拓进取，为创建“和谐地税”而不懈努力。

纳税评估与税务稽查间存在的问题及协调途径

[摘　要]：

纳税评估作为一种税收监控的有效管理手段，对完善税收征管、提高税收征管质量、堵塞税收征管漏洞，优化新征管模式方面展现出了独特的优势。

纳税评估是一项管理活动，是对纳税人履行纳税义务事中的监督，对纳税人自查

[英文摘要]：

[关键字]：

[论文正文]：

纳税评估作为一种税收监控的有效管理手段，对完善税收征管、提高税收征管质量、堵塞税收征管漏洞，优化新征管模式方面展现出了独特的优势。

纳税评估是一项管理活动，是对纳税人履行纳税义务事中的监督，对纳税人自查补税一般不作处罚。

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务等情况所进行的检查和处理的总称。

税务稽查是对纳税人履行纳税义务的事后监督，侧重于打击偷税活动，维护税法的严肃性，对查出的问题既补税又罚款，符合移送标准的还要移送司法机关处理。

本文笔者就纳税评估与税务稽查间存在的问题及协调途径等方面谈谈粗浅的认识，仅供参考。

中华会计网

　　一、纳税评估和税务稽查间存在的问题

　　1、权责不清。

纳税评估和税务稽查均可以进行案头调账审核和实地核查。

税务稽查是专业性质的检查，专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。

而纳税评估是一项管理活动。

在实际工作中，评估部门往往从本地区或本单位的利益出发，将该移送稽查部门的案件，自己作补税处理，导致少数纳税人为缓解资金的压力，当期不如实申报纳税，自行调节税款，待纳税评估再把税款补缴入库，致使个别纳税人对偷逃税款产生侥幸心理，长此以往，既淡化了纳税人依法纳税的意识，使犯罪分子得不到应有的惩处，又使纳税评估人员的渎职得不到应有的责任追究，极大地降低税法的严肃性。

　　2、衔接不畅。

纳税评估作为一种新的税收管理手段。

纳税评估工作是建立在深化征管改革的基础之上，若没有一定征管基础，纳税评估将是无源之水，而评估工作反过来又对加强税收监控，提高税收稽查选案的质量，促进查深查透，起到重要的作用。

评估工作是介于管理与稽查之间，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。

目前，在管理与稽查的关系上，因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题，具体表现为评估要件不传递，关系户的信息不传递，实质性的问题不传递，使税收稽查不能及时准确地掌握纳税人的涉税信息，增大了税收稽查的难度。

中华会计网

　　3、定位不准。

纳税评估对完善税收征管、提高税收征管质量、堵塞税收征管漏洞起到了较好的作用。

在实际工作中，一部分人认为，纳税评估应立足于税务机关内部，以案头审核为主，不调账、不实地核实，也不向纳税人发出任何形式的法律文书，遇到疑点问题仅限于与纳税人进行约谈。

另一部分人则认为，纳税评估应作为管理环节的检查，对于靠案头资料和约谈无法证实的疑点问题，有必要进行调账核查，也可以进行实地核查，纳税评估其实质就是二级稽查。

由于对纳税评估案件的处理，一般不进行税收处罚，因而导致部分纳税人由侥幸发展到肆意偷税。

　　4、界定不明.税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务等情况所进行的检查和处理的总称。

纳税评估是一项管理活动，侧重于对纳税人履行纳税义务的事中监督，对纳税人自查补税，一般不作处罚。

而税务稽查是对纳税人履行纳税义务的事后监督，侧重于打击偷税活动，维护税法的严肃性，对查出的问题既补税又罚款，符合移送标准的还要移送司法机关处理。

当前实际工作中，纳税评估已成为正常申报与税务稽查之间的一个中间环节，甚至是一种“协商式的稽查”，管理局实质上已经成为“管、查”一体的全能局，严重削弱了税法的刚性、执法的严肃性。

　　二、协调纳税评估与