新农村建设中城中村面临的问题及对策建议.docx

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新农村建设中城中村面临的问题及对策建议

第　31　号

第　　类

中国人民政治协商会议宁波市镇海区委员会

（八届三次会议）

提　案

提案标题：

新农村建设中城中村面临的问题及对策建议

提案人（团体）：

周亚越

附议人：

审查意见：

提案内容、建议办法：

（两项内容分段写，自行添加A4纸）

浙江省宁波市镇海区蛟川街道中官路村，这是一个典型的东部地区的城中村。

随着中国城市化进程快速推进，城中村将会越来越多地出现，因此，中官路村在新农村建设中取得的进展、存在的问题及采取的对策，对我国广大城中村的新农村建设具有前瞻性的借鉴与启发意义。

一、调查方法与调查对象

中官路村全村占地2.2平方公里，分5个自然村，4个村民小组，2006年村民人均年收入达到4310元，村级经济总产值2006年达到了1.28亿元，全村总资产2700多万元，可用资金185万元，其中152.3万元来自于菜场、商品房、出租房等租金收入，32.7万元来自拆借资金利息收入。

2005年度，中官路村被评为浙江省、宁波市两级“全面小康建设示范村”。

中官路村是随着城市化而逐渐演变为城中村的。

该村耕地面积在2002年为321亩，2003年由于建房等用地，变为258亩；后来土地进一步被征用，2004年仅剩71.53亩；而到了2005年，村里的耕地已经被完全征用。

2006年底该村户籍人口有347户，共838人，其中有41人外出打工；从业人员为549人，其中547人从事二三产业，占从业人员的99.6%。

然而，作为城中村，在该村居住的外来人口却有4517人，是本村户籍人口的5倍多。

1、调查方法

本次对中官路村的调查主要采用问卷调查、访谈调查、实地考察相结合的方法。

在问卷调查中，此次调查突破了以往单一的学科性调查，问卷内容涉及到农村的政治、经济、社会、文化教育、人口、生活方式等全方位，共设高达158个问题，每个问题一般设5个选项。

本次调查共发出问卷110份，收回问卷108份，其中有效问卷102份，问卷有效率为92.7%；问卷调查范围覆盖中官路村的下赵，前汤，后董等各个村民小组。

在调查问卷的同时，本调查组就对被调查者进行访谈，进一步了解详细情况和具体案例。

同时，本调查组成员通过实际蹲点，对中官路村的生产就业、村容村貌、乡风、生活方式等进行全方位、实地、客观的观察，以进一步验证、补充、解释问卷调查和访谈调查得到的数据。

在问卷全部统计结束、并进行初步的统计分析后，本调查小组又针对问卷中反映出来的问题再去村里做了深入的补充访谈调查，以确保数据的真实性、客观性、典型性。

2、调查对象

中官路村被问卷调查人员的基本情况如下：

男性占55.9%，女性为44.1%；而调查对象的年龄段相对来说也比较均衡，其年龄分别为：

16—25岁占21%，26—35岁占28%，36—45岁的占13%，46—55岁占19%，56—65岁占12%，66岁及以上占7%；之所以分别对不同年龄段进行大致均衡的问卷调查，是为了确保数据的典型性。

二、中官路村新农村建设的措施与成效

中官路村作为城中村由于有较强的经济实力，并深受城市文明的影响，因此采取了较强有力的措施进行村容村貌、文化教育等方面的建设。

1、实行同抓共管，改善村容村貌

中官路村委为了改善村容村貌，积极推进“清洁美化家园行动”，通过签订行动公约、发放宣传资料、开动员大会等形式发动群众，实行同抓共管。

中官路村对于这个行动的宣传，不管是本地居民还是外来居民，都宣传到户，每户的门口旁边或者房间里都挂着“清洁美化家园行动”的准则。

并且充分调动外来人口的积极性，由中官路村的党员、新中官路人（即外来人口）、新中官路人代表，三支志愿者队伍共同主动要求领养绿地。

为此，村委会开辟了1600平方米的“流动党支部生态园”，签订“绿地领养协议书”。

近3年，村里在卫生硬件设施方面投入已达45万元，现在村里有垃圾房11座，公厕7座，卫生厕所改造也已经完成。

同时每家都有分类的垃圾桶，垃圾有专门人员清扫，清扫到每家每户的门口，垃圾桶每天都清洗，每三天进行一次杀蝇行动。

2、提高文化技能，增加劳动就业

中官路村积极配合镇海区劳动和社会保障局对被征地人员、农村劳动力进行技能培训，培训的项目有家政服务、电工电焊、美容美发、厨师等众多项目。

同时为了让有培训需要的人都尽量能得到培训，中官路村对于被征地人员和农村劳动力参加培训都有一定的补助。

“4050”人员给予1000元以下全额补助，其他人员给予600元以下全额补助，被征地人员同样可以按全日制培训天数每天补助5元的午餐费。

村委会除了通知开办这些培训班以外，也会上门和村民沟通，尽量发动群众参加，所以参加的人数较多。

例如，2007年举办两期的计算机培训，80多人座位的培训教室基本坐满。

3、加强外来人口管理，提供村民化服务

在中官路村，外来人口数量是本村户籍人口的5倍多，因此，外来人口的素质高低、对外来人口的管理水平高低直接关系到新农村建设进展。

为此，中官路村在稳定外来人口居住的情况下，对外来人口进行思想摸底。

村委会成员经常性地对流动人员进行走访调查，与他们拉家常谈生活，通过交流沟通，逐渐摸清思想状况。

以此为基础，村里挑选政治、文化素质较强的外来骨干人员组成各类管理队伍，由外来人员管理外来人员相对来说更好沟通。

同时，村里以点带面进行宣传，在综合治理调解方面成立法制宣传教育志愿者队伍，设立新村民法制宣传志愿者3名，志愿者负责定期刊出法律知识的黑板报，张贴宣传海报，分发资料，同时协助本村处理新村民中的矛盾，调解纠纷。

中官路村还特别注重外来人口党员的学习，成立了流动党支部，并制定每月一次的例会制度，村委确定每月的25日为流动党员学习日。

通过向他们定期播放政策法规、计划生育、卫生保健等远程教育内容光碟的形式，加强对流动党员的教育管理，拓宽了他们增长知识、获取信息、接受教育的渠道。

2006年，中官路村被评为镇海区级“综合治理先进单位”。

中官路村在计划生育工作中对外来人口（即所谓“新村民”）实施“属地化管理、村民化服务”模式。

该村建立了“新村民计划生育联络员网络”，在新村民中挑选了6名工作热情高、思想基础好的人员，将本村区域进行划分后分块负责管理，以点带面宣传计划生育知识。

同时，村里的避孕措施正在逐步完善，每季度负责计生工作的干部都会上门发放避孕药或者避孕套，同时还进行生育政策、避孕节育、优生优育、生殖健康等宣传咨询。

而且，对于流动人口妇女只要带上身份证、流动人口婚育证明、暂住证就可以免费参加由村组织的一年二次查环查孕服务。

4、公开村务财务，实行阳光操作

中官路村强调村务财务公开，具体工作中做到了三个延伸：

一是由侧重于财务公开向村公共事务公开延伸。

由过去只对财务进行公开转变为对村“两委”会议的决策、计划生育政策的落实、救灾救济款物的发放、困难户补助、土地征用补偿及拆迁、干部工资及补贴、招待费以及涉及村民利益、村民普遍关心的问题等事项的全面公开。

二是由侧重于办事结果公开向办事标准、办事程序公开的延伸。

如在计划生育问题上，谁家可以生一胎，谁家符合生二胎条件，让群众心中有数。

三是由一般性问题公开向实质性问题公开延伸，公开招租、承包政策，实行“阳光操作”，全程接受群众监督。

在公开的形式上，针对不同性质的问题采取不同的公开方式。

一是利用公开栏，坚持长期全面公开。

调查组看到，在村主要道路旁设立了1.5米×9米的党务、财务、村情公开栏，作为向群众公开的主要阵地。

坚持每月18日为公开日，对村务、财务及党务等需要公开的内容，一律在这一天集中上墙公开。

二是利用召开村民大会、村民代表会议、党员大会等形式，深入详实地公开村务和财务。

为此，中官路村获2005年度浙江省、宁波市两级“财务公开民主管理示范村”。

三、中官路村新农村建设中存在的问题与对策建议

中官路村作为城中村由于地处城郊结合部，在环境卫生、社会治安等方面存在较多问题。

而且，城中村本质上还属于“农村”，其在社会保障程度等方面与城市还存在很大差距。

1、环境问题及其治理对策

尽管中官路村对垃圾集中回收、道路清扫、改水改厕、治理河道等村容村貌方面做了大量的人力物力投入，但村容村貌、环境卫生问题依然严重。

本次问卷调查表明，对于村容村貌，选择“满意”、“比较满意”的比例为17.9%和30.5%，而选择“不满意”、“不太满意”和“一般”的分别占5.2%、4.2%和32.1%。

在村容整洁、环境卫生方面，村民认为存在的最大问题是垃圾污染，选择此选项的人占42.2%，这主要是由于在垃圾集中收集处理之前的污染；其次是反映道路状况太差，占31.4%，主要是道路被损坏、路面狭窄；再次是水污染和乱建房屋，分别占13.6%和12.8%。

从村务公开墙上的内容，我们可以看到一些村民对良好环境的要求及渴望，同时也仍然看到了一些人环境意识的低下，以及社会公德的低下。

一些村民告诉我们，一些刚到本地的外来人口卫生环境意识比较差，家里有抽水马桶，但仍然让小孩子在外面随处大小便。

也仍然有一些人乱扔垃圾，特别是把垃圾往河道边上倒。

我们调查组人员在一些居民房屋墙上看到这样一些字样：

“随地大小便的是狗”、“请不要乱扔垃圾”等等，充分反映出城中村在环境卫生建设方面存在的严重问题。

为了治理环境问题、改善道路村容村貌问题，我们建议：

首先村集体应满足硬件上的设施，硬化道路，增加建造垃圾房，公共厕所，完善垃圾的处理方式等。

其次，要加强村民的道德素质、精神文明建设，让人人都自觉爱护环境，养成良好的垃圾分类、集中收集的习惯。

再次，可以考虑让村民都参与进来，将环境或道路责任细化到每个人，明确环境保护、道路养护的责任制度和奖惩制度。

2、治安问题及其改善对策

尽管中官路村组织了夜里巡逻队，从每天晚上21：

00到早上4：

00在村里进行巡查，但因为人口流动频繁，治安在中官路村依然是一个相当严重的问题。

本次问卷调查统计表明，对于治安问题，村民选择“满意”、“比较满意”的比例为26.9%和21.5%，而选择“不满意”、“不太满意”和“一般”的分别占6.5%、12.9%和32.3%。

。

一位五十多岁的村民告诉我们，一天下午她抱着外孙女出去，结果外孙女手腕上的手链居然被抢了。

对此，我们建议：

（1）提倡村民对贵重物品投保，减少损失。

（2）村里应设立固定的停车场并由专人管理，防止车辆被盗。

（3）对于有条件的居住区，实行社区化管理，如建立专门的居住区进出口并实施专人管理，对非社区人员进出予以登记。

（4）建设农村道路、夜灯等基础设施，保证村民夜行安全。

从根本上说，实施社区化管理也许是城中村未来改善治安的根本途径。

3、社会保障问题及其改进对策

虽然中官路村的医疗保险和养老保险覆盖率分别达到了95%和92%，但是由于保障程度较低，即所谓“广覆盖、低水平”，因此仍然存在很多问题。

本次问卷调查统计显示，村民对于自己的医疗看病问题，有33%的人很担心，28%的人比较担心；而且，如果村民得了病，有43.14%的人认为小病都不上医院，有34.3%的人认为得了一般病才上医院，有25.5%的人认为得了大病才会上医院。

根据我们的调查统计和访谈，发现村民有病不去医院主要有两个原因：

（1）医药费太贵。

调查统计表明，有54.2%的人觉得医疗费用高，自己难以承受，有36.5%的人觉得看病较贵，有9.4%的人觉得医疗费用一般，认为医疗费用低的人一个都没有。

（2）报销难。

虽然按规定零星医药费可以报销，但是由于报销程序烦琐，一般农民不愿去报销，也就导致了一般的病不去医院。

针对社保中存在的问题，我们认为，中官路村作为比较富裕、有较大财力的城中村，未来应该以改善民生为重点，可以考虑建立以下制度：

（1）建立村民最低生活保障体系，特别关注老人、残疾人、无就业能力人的社保问题，编制低保人员名单。

（2）提高失地农民的养老保险和就业保险水平，通过制度加以规范。

（3）扩大社保人员范围，重点是对外来人口统筹安排，尽早编入本地的社保范围中。

4、民主管理问题及其强化对策

问卷调查中，对于“村里对关系村民利益的事情是如何决定的？

”这一问题，有48.5%的人选择的是“村民代表大会讨论通过”；有32.3%的人认为是“村干部说了算”，选择“其它方式”的占3.03%，而选择“不知道”或者“不想说”的占7.07%、8.08%。

由此看来，尽管中官路村曾获2005年度浙江省、宁波市两级“财务公开民主管理示范村”，但在近1/3村民的心里，村里的事情还是村干部说了算，村民自治制度还没有充分落实。

对于村务公开的满意度，我们也做了一些访谈：

不止一位被访者告诉我们，许多村民包括他自己，一般不会特意去看村务公开栏，只是偶尔两三个人一起去凑凑热闹看一下。

同时，他们对于村务财务公开的内容也不是十分相信。

受访的一位村民举例说：

“比如说村里的出租房收入了一万元，可是如果村务公开说只收入了八千元，也没有人会知道的啊？

”调查数据显示，对村务公开问题，选择“满意”的占29.4%，选择“较满意”的占11.8%，选择“一般”的占32.4%，选择“不太满意”和“不满意”的分别为10.8%、13.75%，选择“不想说”的有1%。

即仅仅只有41%的人表示满意或较满意。

由此可见，由于社会上的腐败现象在村民心中留下了很深的印象，导致中官路村村民怀疑公开的村务与财务的准确性。

鉴于“村民自治、民主管理”是我国新农村建设中“社会主义”特性的重要体现，因此必须加强建设。

我们认为，要想让村民完全相信村干部、相信公开的村务财务，就必须进一步完善村民监督管理体制，真正做到“阳光操作”、完全公开。

同时，应该加强教育，努力提高村民的民主意识，让他们积极主动地去参与村务、关心村里的村务财务情况，充分发挥其民主管理的作用。

镇农办案复〔2009〕10号D

对区八届政协三次会议第31号提案的答复

周亚越代表：

您提出的新农村建设中城中村面临的问题及对策建议收悉，经我们研究，现答复如下：

近年来,我区紧紧围绕城乡一体化发展这一目标,认真落实省委“两创”总战略和市委“六大联动”、“六大提升”战略部署，不断促进农业增效、农民增收、农村和谐，2008年全区农村经济总收入417.3亿元，农民人均纯收入11910元，同比分别增长20%和14%。

在大力建设农村公共服务体系中，我们着眼构建城乡均等化、优质化公共服务体系，从农民群众最关心、最直接、最现实的问题入手，重点抓好四方面工作。

1、注重舒适便捷，全面建设农村新社区。

我区把推进农村新社区建设作为新农村建设工作的重要抓手，搞好基础建设，优化村庄布局，推进村庄整治，改善农村人居环境。

编制完成了《镇海区域村庄布局规划（调整）》，提出了“2016”工程建设方案，即在规划生态带内保留改造20个农村集中居住点，另培育16个农村集中居住区，目前已启动了6个新型农村集中居住区。

其中对城中村改造主要采取拆旧建新的模式，如石塘下、中官路等村在整体拆除后建成环境优美、交通便捷、服务全面的新型集中居住区，彻底改变城中村脏乱差现象，全面提高农民居住条件和生活质量。

深入实施“百千”工程，依次开展“清洁美化家园行动”、环境高标准综合整治、全面小康示范村创建。

加强农村基础设施建设，村民服务中心建设、村落文化阵地建设、农村菜市场整治三大工程基本完成。

联网公路、清水河道整治、绿化造林等系列工程快速推进，有效地促进了农村生产生活条件和人居环境的改善，村容村貌和农民精神风貌焕然一新。

2、注重提升服务，实施农村社区化管理。

针对外来务工人员日趋增多，社会矛盾不断增加，农村管理难度日益增强的情况，我区以完善管理服务机制为重心，成立社区工作站、和谐共建理事会、外来务工人员服务站等社区化管理新型组织。

初步形成以村党组织为核心，村委会、经济合作社为基础，社区工作站为依托，和谐共建理事会、外来务工人员服务站为补充的农村管理组织体系。

并对社区化管理工作实行定岗定责定人，分片包干，引入“一口清”工作方式，为农村居民提供职介、救助保障、文教卫等综合性服务。

我区率先从城中村入手，开展农村社区化管理试点，目前已有22个村开展了农村社区化管理，初步探索构建了具有农村特色的组织服务体系，被民政部列入全国农村社区建设实验园区。

同时积极开展农村平安建设，村级综治组织网络不断健全，治安防控体系建设加强，有效维护了农村社会稳定，全区“平安乡镇”、“平安村”达标率均超过95%。

3、注重普惠共享，健全农村保障体系。

我区坚持把保障和改善农民群众生活放在突出位置，在创业就业中提高群众收入的丰裕度，在系统构建中扩大社会保障的普惠面。

去年1月出台了《镇海区农民养老保障试行办法》，农民养老保障制度实现了全覆盖，被征地农民实现即征即保，低保农户应保尽保，补助款足额到位；全面实施低收入农户奔小康工程，全区775户1147名低收入农户全部落实了“一户一策一干部”帮扶措施。

强化就业培训和帮扶，健全区镇村三级就业网络，实施公益性岗位托底安置和就业援助服务，动态消除“零就业家庭”，农村劳动力转移就业率达到88.17%，被征地人员充分就业率达95.19%。

4、注重公开公信，提高农村民主法制水平。

基层民主建设继续推进，全面开展村务公开民主管理规范化建设，村财务公开达标率、村务公开达标率均为100%。

深入推进法律顾问进农村和民主法制村（社区）创建活动，全区所有行政村都配备了法律顾问，已有3个村（社区）获得五星级，25个村（社区）获得四星级，47个村（社区）获得三星级，星级村（社区）达标率90%，名列全市前茅。

在取得成绩的同时，我们也清醒地认识到，当前制约新农村建设的各类矛盾尚未根本消除，正如代表您所提出的，在环境、治安、社会保障、民主管理等方面仍面临很多挑战，需要引起高度重视。

您在建议中提出的想法很好，针对性和可操作性强，在下步工作中，我们将积极采纳其中的合理建议，重点做好以下几方面工作：

1、改善农村人居环境。

科学规划布点，加快推进农村新型居住区建设，按照优化调整后的《镇海区域村庄布局规划》，整合资源，重点推进“2016”工程，农村集中居住区建设以多层、高层为主，按城市小区配套标准，通过项目拆迁或旧村整体拆迁来建设；集居点则以低、多层住宅为主，以城市规划生态带范围内保留村为中心，通过周边自然村落向中心集聚来建设。

加大土地整理、宅基地置换、“五统一”建房和空壳村、自然村等的拆并、搬迁、改造力度，继续实施百千工程，深入开展“清洁美化家园”行动、环境综合整治和全面小康村创建。

大力推进农村生活污水治理，继续细化规划，今年计划完成全区污水生态化处理点10个以上。

全面推进城乡垃圾一体化处理工作，坚持按照“户集、村收、镇（街道）运、区处理”的模式，建造并完善农村垃圾中转站等环卫设施。

加强宣传，提高群众思想道德素质，营造人人爱护环境的良好社会氛围。

同时，加大对新农村建设的资金扶持，确保财政投入稳步增长，今年已安排1291万元用于农村基础设施建设、动态保洁补助、环境整治等工作。

2、推进农村社区化管理。

我们将在农村社区化管理试点工作基础上，加强调研，扩大范围，继续将城市社区的建设模式，服务宗旨和管理机制作为农村新社区的建设理念，加强农村人居环境建设，让全区农民共享城市化的文明成果。

一是着力提升农村公共服务水平，基本建成“农村十五分钟服务圈”，提高农村文教卫服务水平和覆盖面。

二是提高农村社会管理的民主化水平，进一步健全村民自治机制，建立完善社区化组织体系，规范村民（代表）会议制度，健全村务公开和民主管理制度，拓宽社情民意表达渠道，健全社会民情汇集和分析机制，保证农民群众的各项民主权利落实到位。

三是加强外来务工人员管理与服务，开展和谐农村创建活动，着力解决外来务工人员的居住、就业保障、子女入学等实际问题。

四是建立社区工作者和志愿者队伍，充分调动辖区内社会力量，有效引导农村居民自觉参与社区公益事业和公共服务。

五是加强农村社会治安管理，促进平安建设，建立完善24小时治安动态监控网络。

六是进一步推进农村城市化，根据城中村实际和发展需求，率先考虑进行村经济合作社股份合作制等改革。

3、加快农村民生建设。

围绕形成城乡一体化的公共服务体系建设机制目标，加大资源整合力度，提高公共服务的实效；加快实现基本公共服务均等化，提高农村文明程度和农民生活质量。

在农村卫生服务上，加大医疗卫生基础建设力度，健全医疗保障体系，完善农村三级卫生服务网络。

完善城乡社区服务站的服务功能，提高社区卫生服务站建设标准。

深入实施农民健康工程，完善新型农村合作医疗制度，逐步提高筹资额和享受标准。

在农村社会保障上，将稳步提高社会保障水平，推进社会保障从制度全覆盖向人群全覆盖转变。

完善新型农村社会养老保险制度和被征地农民基本生活保障制度。

进一步完善城乡养老保险有效衔接制度，全面实施低收入农户奔小康工程，健全农村最低生活保障制度。

建立起服务方式多样化、投资主体多元化的养老服务社会化新模式。

3、完善农村民主管理体制。

完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，扩大农民在县乡人大代表中的比例。

全面推进政务公开、村务公开、党务公开。

创新发展“枫桥经验”，全面实施“基层和谐促进工程”，建立健全疏导化解、管理服务、治安防控、公共安全、责任落实等机制，拓宽农村社情民意表达渠道，做好农村信访工作，确保农村群众安居乐业、社会和谐稳定。

同时，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，高度重视农村基层干部队伍建设，优化提升基层干部队伍结构，多渠道选拔村干部，继续实施“大学生村官计划”，继续开展村民（社区）服务中心“星级服务”创建活动，提高基层组织服务能力和水平。

新农村建设是项系统工程，涉及农村建设的方方面面，是一项长期的历史任务。

在今后的工作中，我们将紧密联系实际，深入调查研究，不断促进农业增产增效、农民安居乐业、农村全面进步。

最后希望您一如既往地支持我区新农村建设工作。

联系人：

王莹莹；联系电话：

86293227。

宁波市镇海区人民政府农村工作办公室

2009年4月30日