十二五时期深化财政体制和税收制度改革的思考.docx

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十二五时期深化财政体制和税收制度改革的思考

“十二五”时期深化财政体制和税收制度改革的思考

　　从2011年开始，我国将进入国民经济和社会发展第十二个五年规划时期。

这五年，是我国实现全面建设小康社会宏伟目标的关键时期，是推动发展方式转变和经济结构调整的关键时期，也是构建有利于科学发展的体制机制的关键时期。

财政税收作为国民收入分配和社会公共资源配置的重要工具，对于促进经济社会科学发展具有十分重要的作用。

以科学发展观为指导，深化财政体制和税收制度改革，关系到全面建设小康社会宏伟目标的圆满实现。

　　一、1994年以来财政体制和税收制度改革成效显著

　　按照党的十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制的总体部署，1994年我国实施了财政体制改革和税收制度改革，建立了以分税制为主要内容的政府间财政体制和以流转税、所得税为主体的新税制。

分税制财政体制改革，是新中国成立以来在政府间财政关系方面进行的一次涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新，也是朝着构建社会主义市场经济条件下科学的财政运行机制迈出的重要一步。

税收制度改革，基本实现了从计划经济体制下传统税制向市场经济体制下新税制的转变，使我国税制更加趋于统一、简明、公平、公正。

（一）理顺了中央与地方财力分配关系，调动了“两个积极性”

　　实行中央与地方的分税制财政体制，解决了原财政包干体制下中央与地方之间财政分配“一省一制”等问题，理顺了中央与地方财政分配关系，既增强了中央财政统筹配置资源、加强宏观调控的能力，也调动了地方发展经济、增加财政收入的积极性。

1994年至2009年，中央财政收入从2907亿元增加到35916亿元，增长11.3倍，年均增长18.2%；地方财政收入从2312亿元增加到32602亿元，增长13倍，年均增长19.3%。

（二）税收筹集收入的功能明显增强，提高了“两个比重”

　　1994年至2009年，全国财政收入从5219亿元增加到68518亿元，增长12倍，年均增长18.7%；其中，全国税收收入从5127亿元增加到59522亿元，增长10.6倍，年均增长17.8%。

全国财政收入占国内生产总值的比重从10.8%提高到20.1%，中央财政收入占全国财政收入的比重从改革前1993年的22%提高到2009年的52.4%。

国家财力显著增强，中央宏观调控能力明显提高，为政府履行职能、改善民生和促进经济社会协调发展提供了可靠的财力保障。

　　（三）财政收入和支出结构不断调整，推动了“三个优化”

　　一是优化了税制结构。

1994年以来，具有调节收入分配功能的企业所得税和个人所得税占税收收入的比重不断提高，以流转税和所得税为主体的税制结构已经形成。

2009年，我国共有19个税种，全年税收收入59522亿元，占全国财政收入的86.9%。

其中，流转税、所得税和财产税收入分别占全国税收收入的58.8%和27.7%；中央税收、地方税收分别占全国税收收入的56.1%和43.9%。

二是优化了财力分配关系。

建立了以划分税收收入和实行转移支付为主体的政府间财政分配制度，中央从地方集中了较多财力，再通过转移支付增加对中西部地区的财力补助，发挥了均衡地区间政府财力的作用。

三是优化了财政支出结构。

建立健全了公共财政体系，国家财政用于改善民生和发展社会事业的支出大幅度增加。

“十一五”时期国家财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等与人民群众生活密切相关的支出，将超过9.8万亿元，比“十五”时期增加6万亿元左右，增长1.6倍。

　　（四）财税宏观调控作用明显增强，促进了“三个稳定”

　　国家根据不同时期的经济社会发展要求，及时调整财政税收政策，健全税种和税制要素设置，积极支持和促进经济结构调整、统筹城乡发展和区域协调发展，财税的宏观调控作用明显增强。

一是促进了社会和谐稳定。

教育、科技、文化、卫生等社会事业快速发展，覆盖城乡的社会保障体系逐步建立，“社会安全网”逐步形成。

二是促进了地区间经济社会的协调发展。

中央通过增加转移支付，持续加大民生投入，促进基本公共服务的均等化。

1994年至2009年，中央对地方的税收返还和转移支付从2389亿元增加到28564亿元，年均增长18%。

三是促进了经济的持续稳定增长。

特别是在应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机的过程中，通过实施以扩大政府投资、增加国债发行和结构性减税为主要内容的积极财政政策，为经济的回升向好和持续稳定增长发挥了重要作用。

　　（五）财税管理日趋规范，增强了“三个观念”

　　一是增强了公共财政观念。

1998年中央提出了“逐步建立公共财政基本框架”的要求，体现了党在新的历史时期执政理念的转变和政府公共服务职能的加强。

公共财政将改善民生作为重点，越来越多的普通百姓得到了实惠，受到广大人民群众的衷心拥护。

二是增强了预算观念。

政府预算体系不断完善，初步建立了由政府公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的复合型政府预算体系。

建立了部门预算制度，实现“一个部门一本预算”。

建立了国库集中收付制度和政府采购制度，稳步推进政府会计制度改革。

坚持先有预算后有支出的原则，严格按照预算管理支出，预算执行的规范性明显提高。

三是增强了财税法制观念。

1994年颁布的预算法，为政府规范预算管理提供了法律保障。

不断完善税收制度，完成了企业所得税法、个人所得税法等重要税收法律的立法工作。

1999年全国人大常委会通过了关于加强中央预算审查监督的决定，2006年颁布了监督法，规范和加强了各级人大常委会的预算审查监督工作。

2010年将修改预算法和制定增值税法、车船税法列入了全国人大常委会年度立法计划。

　　二、财政体制和税收制度运行中存在的突出问题

　　实践证明，1994年以来实施的分税制财政体制改革和税收制度改革取得了巨大成就。

同时，我们也要看到，我国的经济和社会环境发生了巨大变化，现行的财政体制和税收制度与科学发展观的要求、与经济和社会发展的需要、与人民群众的期望，都存在一些不相适应的问题。

主要表现在两大方面:

一是政府性收入管理不够规范。

财政收入是政府参与国民收入分配的重要工具，其基本职能是筹集国家建设资金，调节企业和居民收入分配。

科学的财政收入管理应当是:

收入规模比较适当，不能太大，也不能太小；收入结构比较合理，以税收收入为主，非税收入为辅；收入功能比较健全，既能够为政府履行职责筹集必要的资金，又能够通过调节企业和居民收入分配，促进经济社会协调发展；收入法制比较完善，依法征收，依法管理，将政府性收入全部纳入预算管理，并接受人大的审查和监督。

目前的政府性收入管理状况与上述收入科学管理的要求还存在较大差距。

　　二是财政支出管理不够科学。

财政支出的基本职能是对筹集的财政收入进行分配和使用，为政府履行职责提供财力保障。

财政支出的基本原则是取之于民、用之于民，为维护国家安全服务，为改善民生服务，为促进经济社会协调发展服务。

科学的财政支出管理应当是:

责任明确，结构合理，分配有序，保障重点，使用规范，注重绩效，依法执行，依法监督。

目前的财政支出管理状况与上述支出科学管理的要求也存在较大差距。

　　现行财政体制和税收制度运行中存在的问题主要表现在:

（一）财政收入规模总体偏大

　　目前，社会上对我国的财政收入规模有两种不同的看法。

政府部门认为，与国际比较，财政收入规模还比较小，占国内生产总值的比重还比较低，仍存在较大的上升空间；企业、居民和部分专家学者认为，多年来财政收入连续以高于经济发展的速度大幅度增长，规模已经很大，挤压了居民收入增长的空间，不利于国民收入分配结构调整，应当适当缩减。

对财政收入规模之所以存在两种不同看法，主要原因是我国的财政收入统计口径与国外的统计口径存在很大差异。

我国对财政收入的统计，目前只限于列入公共财政预算的财政收入，主要来自税收；而国际上很多国家是采用国际货币基金组织确定的统计口径，将税收收入、政府非税收入、社会保险收入、政府性基金和收费、政府及所属单位的财产收入、出售商品和服务收入、罚款收入、自愿转移收入等，都计算在财政收入之内。

由于我国财政收入统计口径较小，造成在财政收入之外，还存在大量的政府性非税收入。

据有关部门测算，2009年纳入公共财政预算的财政收入为68518亿元，占国内生产总值的比重仅为20.1%。

这与经济发达国家财政收入占其国内生产总值40%左右的比重相比，当然差距很大。

但如果按照国际货币基金组织确定的财政收入口径，把税收收入和政府性非税收入都计算在财政收入之内，2009年我国财政收入规模约为10.24万亿元，占国内生产总值比重为30.1%。

其中，税收收入5.95万亿元，非税收入4.29万亿元。

在政府非税收入中，纳入公共财政预算的非税收入8997亿元，政府性基金收入18335亿元，中央国有资本经营预算收入989亿元，社会保险基金收入14583亿元。

如果再将国有企业分红收入和政府所属教育机构、医疗机构及其他机构的服务性收费收入全部计算在内，这一比重将达到35%以上，不仅高于一般发展中国家，与发达国家相比也不算低。

财政收入统计口径不明确，总体规模偏大，既不利于国家对国民收入分配结构调整作出宏观决策，也不利于职工和居民收入的合理增长。

（二）财政收入结构不够合理

　　一是税收收入占财政收入的比重逐步下降。

从1994年到2009年，在我国公共财政收入中，税收收入所占比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4个百分点；而非税收入在不断增加。

据初步统计，包括土地出让等收入在内，2009年全国地方的政府性非税收入达到36855亿元，相当于地方税收收入的1.4倍。

在一些基层政府，非税收入甚至超过税收收入的数倍之多。

政府性非税收入规模过大，既不利于规范财政收入的征管秩序，也不利于财政资金的合理使用。

　　二是在税收收入中，增值税、消费税、营业税等所占比重偏高，所得税和财产税所占比重偏低。

2009年，全国流转税收入占税收收入比重为58.8%，比经合组织国家2007年的平均水平高出28.8个百分点；而所得税、财产税收入仅占税收收入的27.7%，比经合组织国家的平均水平低14.3个百分点。

按照税收的基本原理，流转税主要体现普遍负担原则，其基本功能是筹集资金；而所得税和财产税的基本功能侧重于调节收入分配。

在改革开放初期，由于我国居民的收入和财产很少，税收的调节收入功能很弱。

目前，居民之间的收入差距已经很大，亟需加强税收调节，但所得税和财产税所占比重偏低的格局仍未从根本上扭转。

有些税种的功能定位不够清晰，政策导向不够明确。

比如，对于汽车产品的税收，既征收增值税、消费税，又征收车辆购置税和车船税，这不仅存在重复征税问题，也与当前国家鼓励汽车消费的政策导向不一致。

在一些需要税收发挥调控功能、促进发展方式转变和经济结构调整的领域，如控制高能耗产业、限制高污染产品、抑制高消费行为、调节高收入分配等，在税种设置上还不够完善。

总的看，我国现行的税制结构，筹集财政收入的功能比较强，调节收入分配、促进发展方式转变和经济结构调整的功能比较弱。

（三）政府间的责任界定不够清晰

　　科学的财政支出管理必须以科学界定政府支出责任为前提。

在社会主义市场经济条件下，明确界定政府责任和市场责任的范围，是政府正确履行职责和改善社会公共服务的基础。

在这方面，我国一直缺乏制度上的规定。

　　一是政府的支出范围界定不清。

在社会主义市场经济条件下，哪些支出应该由政府负责，哪些支出应该由社会承担，缺乏规范的制度规定，存在很大的随意性。

有些应该由政府支出的义务教育、基础科研、公共卫生、基本医疗、社会保障、文化事业等经费，还远远没有到位，在某些领域甚至将支出责任推向了市场，淡化了社会事业的公益性；而有些应该由企业或民间投资的企业技术改造、扩大生产规模、交通运输、城市基础设施建设等，却由政府直接投资，使财政承担了沉重的支出责任。

从总的趋势看，政府的支出范围越来越大，支出责任越来越重。

政府财政支出既管经济、又管社会，既管发展、又管稳定，既管调控、又管投资，既管服务、又管建设。

尽管每年政府财政收入都在大幅度增长，未纳入预算的非税收入也在成倍增加，但各级财政仍然入不敷出，累计举借了规模巨大的政府性债务。

　　二是中央与地方政府之间责任划分不清。

1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对划分中央和地方事权做了原则规定，但在实际执行中却没有真正落实。

由于事权既包括事务的决策权，又包括事务的执行权，在我国的行政体制下，决策权一般在中央政府和省级政府，执行权主要在市、县基层政府，按照权责一致的原则，明确划分各级政府之间的事权确实存在很大困难。

这种状况导致中央与地方之间责任混淆不清，既不利于政府统筹履行职能，也难以考核政府责任的落实情况。

　　三是地方各级政府之间责任划分不够合理。

目前，省级财政除了保障本级政府履行职能所需支出和辖区内宏观调控所需支出外，承担的具体支出事务很少，却掌握了很大的资金分配权。

大量的支出事务，如支农、教育、卫生、社保、城乡建设和公共安全等，主要由县、市政府承担，而基层政府可支配的财力却很少，主要依赖上级补助，导致“支出责任在基层、财力分配在上级”的不合理局面，造成基层政府的支出责任与财力保障严重不匹配。

　　四是政府新增加的责任越来越多。

国家每年都制订多项新的增加支出的政策，不仅中央财政向地方补助大量资金，地方政府也要提供大量的资金配套。

有些政策因地方财力不足而难以落实，也有不少地方为落实资金配套而大量举借债务。

　　（四）地方政府缺乏稳定的自主财源

　　1994年实施分税制财政体制时，全国55.7%的财政收入划归中央，44.3%的财政收入留归地方，虽然这些年地方财政收入所占比重有所上升，但中西部地区、特别是少数民族地区的自主财源仍明显不足，主要依靠中央转移支付维持运转。

有些西部省份的财政支出预算中，来自中央的转移支付占其总财力的70%，地方自有财力只有30%；有些县级财政支出预算中，来自上级的转移支付占到90%以上，地方自有财力还不到10%。

地方政府缺乏稳定的自有财源，造成支出责任与财力保障严重倒挂，“跑部钱进”、“要饭财政”等问题也难以避免。

中央多次强调要建立健全县级基本财力保障机制，但进展比较缓慢，效果也不够明显。

不少地方政府为履行职责，保障支出需要，千方百计筹集非税收入。

2009年，西部某省政府性基金收入相当于地方预算收入的72%，某副省级城市政府性基金收入相当于地方预算收入的1.2倍，某县的政府性基金收入相当于地方预算收入的3倍多，成为名符其实的“土地财政”。

　　（五）财政转移支付制度不够规范

　　一是转移支付结构不够合理。

中央对地方的财政转移支付，基本目标是均衡地区间政府财力，为促进地区间基本公共服务均等化提供财力保障。

转移支付体系应该以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。

但在实际工作中，却出现专项转移支付规模大于一般性转移支付的不合理情况。

2008年中央财政安排的专项转移支付资金占全部转移支付资金的53.2%，2009年中央财政安排的专项转移支付资金占全部转移支付资金的52.2%，有的省中央拨付的专项转移支付占其转移支付总额的66%。

大量专项转移支付由中央部门安排下达项目，不利于地方统筹安排财力，有些项目安排也不完全符合地方的实际需要。

　　二是要求地方配套资金过多。

很多专项转移支付项目要求地方配套资金，有些项目的配套比例甚至高达70%以上。

在地方自有财源严重不足的情况下，再由地方用自有财力安排配套资金，更加剧了地方财政收支紧张的矛盾。

　　三是专项转移支付管理成本高、效率低。

每年上万亿的专项转移支付资金，由中央部门确定项目下达到省级财政，再由省级部门下达到市、县财政，环节很多，工作量很大。

一些基层政府部门为争取专项转移支付资金，层层向上级“汇报”，成本很高。

一些项目审批和资金分配的透明度不高，容易滋生腐败。

不少专项转移支付项目下达较晚，有些甚至到年底都难以下达，造成年终大量资金结转和闲置。

有关部门对专项转移支付重分配、轻管理，难以实施有效的绩效评价和执行监督，影响财政支出效果。

　　（六）政府债务风险加大

　　一是中央国债余额持续快速增加。

2010年中央财政国债余额限额已达到71208亿元，比2006年增加35640亿元，增长了1倍。

二是地方政府债务规模迅速膨胀。

特别是近两年为应对国际金融危机冲击，各级政府纷纷建立融资平台公司，向银行大量举借贷款搞建设，使地方政府性债务规模迅速扩大。

据今年7月中国银监会通报的数据，截止6月末，商业银行对地方融资平台贷款高达7.66万亿元，其中，目前存在严重偿债风险的贷款占到23%。

如果再加上地方政府所属部门和单位的债务，规模会更大。

有些省的政府性债务余额相当于地方年度预算收入的2-3倍。

　　三是地方政府债务管理不够规范。

政府债务管理制度不健全，缺乏统一的统计口径，难以全面、真实地反映各级政府的实际负债状况；有些地方举债随意性很大，债出多门的情况比较普遍，许多政府债务没有纳入预算管理；国家有关法律、法规对地方政府借债缺乏必要的约束和控制。

多数地方政府没有建立偿债机制，只考虑借钱、不考虑还钱的倾向比较普遍，导致债务规模大大超过财政承受能力。

　　三、深化财政体制和税收制度改革的思考

　　“十二五”时期，是我国加快转变经济发展方式、调整经济结构、统筹城乡和区域发展、完善基本经济制度和宏观调控体系以及加快教育、卫生、文化、科技等社会事业发展的关键时期。

实现“十二五”规划目标，需要稳定可靠的政府财力作支撑，也需要科学规范的财税体制作保障。

按照科学发展观和健全公共财政体系的总要求，适应经济社会发展的新变化，在稳定分税制财政体制和税收制度的基础上，深化财政体制和税收制度改革，是“十二五”时期面临的一项重大任务。

通过深化财政体制和税收制度改革，使财政和税收更好地为国家机关履行职能服务，更好地为促进经济社会全面协调可持续发展服务，更好地为改善民生服务，更好地为构建和谐社会服务。

深化财政体制和税收制度改革的总要求应当是:

第一，与调整国民收入分配结构相协调，科学确定财政收入的规模和水平。

第二，进一步健全公共财政体系，科学界定政府支出范围和各级政府的支出责任。

第三，建立健全中央与地方以及地方各级政府之间财力与支出责任相匹配的财政体制。

第四，进一步优化税制结构，完善税收体系，充分发挥税收筹集财政资金、调节收入分配和宏观调控经济的功能。

　　第五，加快财税立法，健全财税法制。

　　改革的具体目标是:

（一）科学确定我国财政收入的总规模和总水平为准确掌握我国财政收入的实际规模和水平，应当按照国际通行的做法，研究提出我国财政收入的统计口径和范围，将全部政府性收入纳入财政收入。

同时，为改善国民收入分配结构，逐步增加居民收入，充分发挥内需对于经济增长的拉动作用，并有效发挥市场配置资源的基础性作用，在“十二五”期间，应当依法规范财政收入来源，适当控制财政收入规模，减轻企业和居民税费负担，加强财政收入管理。

总的思路是“正税清费”，大力压缩政府性非税收入、特别是各项政府性基金和收费占财政收入的比重，努力提高税收收入占财政收入的比重。

政府的所有财政性收入，包括政府性基金收入和各项收费，都要坚持依法征收，依法监管，纳入预算，缴入国库，规范管理和使用，杜绝一切预算外收入和“小金库”。

对于各地违法、违规设立的基金或收费项目，应当坚决取消。

在此基础上，力争到“十二五”期末，按照国际货币基金组织确定的口径，将我国财政收入占国内生产总值的比重控制在30%左右，将税收收入占财政收入的比重提高到70%以上。

（二）科学界定政府的支出责任

　　划分支出责任与划分事权相比，不涉及事务的决策权和执行权问题，目标更明确，更便于落实，也更适应我国的行政管理体制。

　　1.科学界定政府的支出范围。

确定政府的支出责任，应当与政府履行的基本职责相适应。

我国将长期处于社会主义初级阶段，政府的基本职责是“宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务”。

按照转变政府职能和构建公共财政体系的要求，政府支出范围不能太宽，标准不能太高，应主要用于国家安全、社会稳定、宏观调控、政府运转、社会保障、公益性事业发展等方面。

对于企业发展支出、城市基础设施建设以及经营性事业发展支出等，主要应当发挥社会和市场的作用，目前财政已经安排的应逐步退出。

对于改善民生支出，也应着眼于可持续发展，坚持量力而行，分阶段稳步推进，充分发挥政府、社会和居民三方面的作用。

　　确定政府的支出责任，不能脱离我国的基本国情，不能脱离我国的经济发展水平和政府财政能力。

对于我国的经济实力，应当有一个全面、科学和客观的评价。

我们既不像西方媒体讲得“世界第二”那么强，也不是像某些专家讲的人均排在世界第100多位那么弱。

如果说我们的经济实力很强，就不应该还有那么多贫困人口和低收入人群，城乡差距就不应该这么大，自主创新能力就不应该这么低，社会事业就不应该这么落后；如果说我们的经济实力很弱，就不应该到处高楼林立，高速铁路、高速公路飞快发展，城市面貌日新月异，拥有这么多“世界第一”。

这些矛盾现象反映了我国经济和社会发展中存在的不协调、不平衡的问题。

我们应当静下心来，客观评价我国经济社会发展的实际水平，认真思考我国经济社会发展的未来趋势，合理地确定政府在现阶段的支出责任。

政府既不能为履行支出责任而集中财力过多，影响企业发展和居民收入增长；也不能承担超过财政能力的支出责任，影响今后的可持续发展。

对属于政府支出责任的事务，在保障力度上也应当坚持循序渐进、突出重点、分步实施，不能目标过高，急于求成。

凡是政府财力难以保障的，不宜轻言承诺。

　　2.明确划分中央和地方政府支出责任。

目前，中央集中财力较多，而支出责任较小；地方可支配财力较小，但支出责任很大，财力与支出责任不匹配。

深化财政体制改革，应适当加大中央财政支出责任，将某些全国性、跨地区的重大支出项目划归中央，使中央本级支出占全国财政支出的比重，由目前的20%左右提高到30%左右。

　　中央支出责任主要应当包括:

（1）国家安全、外交和中央国家机关运转支出；

（2）中央实施宏观调控支出；（3）跨流域大江大河和地质灾害治理支出；（4）边疆基础设施建设支出；（5）主要社会保险支出；（6）处理全国性重大事务支出；（7）均衡地区间财力支出；（8）中央所属公益性社会事业单位支出等。

地方支出责任主要应当包括:

（1）地区国家机关运转支出；

（2）本地区宏观调控支出；（3）维护本地区社会稳定支出；（4）发展本地区农业、水利、教育、文化、卫生、科技等公益性事业支出；（5）改善辖区内民生支出等。

　　中央和地方共同负担的支出责任主要应当包括:

（1）生态建设和环保支出；

（2）跨地区重大建设项目支出等。

对属于中央的支出责任，有些具体事务可以委托地方管理，所需资金由中央财政全额安排，不再要求地方配套；对属于地方支出责任的事务，由地方政府负责，中央不再安排具体的支出项目，地方承担有困难的，由中央财政通过增加财力均衡性转移支付提供保障；对中央与地方共同承担责任的事务，由中央和地方按不同比例共同负担。

　3.合理确定省以下各级政府的支出责任。

在地方支出责任的范围内，由省级政府根据实际情况，合理确定省、市、县政府分别承担的支出责任，适当加大省级政府责任，适当减轻市、县政府责任，改变目前基层政府支出责任过重的状况。

有些支出责任上划到省级政府，具体事务可以委托基层政府管理，财政资金由省级政府承担，以减轻基层政府的支出压力。

　　4.明确划分政府各部门之间的支出责任。

按照转变职能、优化结构、分工合理和权责一致的要求，进一步推进行政管理体制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。

政府各部门的支出责任主要是管好部门预算，使用好预算资金，充分发挥效益，逐步规范和减少对属于下级政府责任的具体支出项目的审批，逐步减少下达属于下级政府支出责任的项目。

　　（三）建立健全与支出责任相匹配的财力保障机制

　　财力保障是落实政府支出责任的基础，建立健全与支出责任相匹配的财力保障机制，是深化财政体制改革的核心。

为此，应当做好以下工作: