中国金融服务消费者保护监管问题研究.doc

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中国金融服务消费者保护监管问题研究

中山大学岭南学院金融系

陆军吴慧林斌彦

摘要对于处于转型过程的中国经济来说，消费者保护已经成为制定政策涉及到的关键领域。

在我国，虽然1984年12月成立了中国消费者协会，并且制定了相关的《消费者权益保护法》，然而由于金融产品和服务消费的特殊性，一般的消费者权益保护法难以适用。

本文阐述了金融服务消费者保护监管的理论基础以及国内外学者的相关研究，通过对发达国家或地区在金融服务消费者保护监管方面的制度安排进行比较分析，论文提出了改善我国金融服务消费者保护监管的政策建议。

随着中国金融业的开放与发展，金融服务产品提供商与消费者之间的纠纷时有发生，如何保护金融服务产品消费者的合法权益，已经成为金融监管当局必须考虑的重要问题。

经合组织（OECD）在讨论加强各成员国金融市场合作的专门会议中TheworkshopisorganizedbyDirectorateforFinancial,FiscalandEnterpriseAffairsoftheOECD.（2002）

，将保护消费者权益列为四个基本目标之一。

欧美等发达国家也纷纷把消费者保护列为金融监管的重要目标，并设立了相关的机构来实现这一监管目标。

这些消费者保护的内容主要涉及到提供充分信息、为客户提供专业咨询、起草贷款合同、收集并合理处理消费者投诉案例.

本文从理论的角度分析说明了消费者保护监管对金融服务业的重要作用，并分析介绍了发达国家或地区在这方面的先进经验。

对于中国现阶段的问题，我们也作了详细的分析，并就这些问题提出了具体的解决办法。

一、理论基础与研究回顾

1、消费者的定义。

讨论金融服务消费者的权益保护，首先要对消费者内涵进行界定。

消费者是指为了生活、生产或消费的需要,使用商品或者接受服务的个人或团体。

例如，我们到银行去存取款、购买证券、到保险公司购买保险，我们获得的是银行、保险公司的金融产品和他们的服务。

这里面有一点要强调的是：

作为广大股民，有些人认为是投资者而不是消费者，这主要是看问题的角度不同。

从上市公司的角度来说，他们确实是投资者，但从证券公司、注册会计师事务所等中介机构来说，他们需要这些机构提供服务来满足他们的需要，因此从这个角度来说，他们是消费者。

2、对消费者保护进行监管的经济学解释。

通常微观金融组织机构总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化，这种单个机构的理性行为在无约束的条件下，可能导致单纯市场调节的失效和金融乃至整个经济系统的危机。

而对金融服务消费者保护进行监管主要是基于信息不对称的原因。

许多金融产品不像一般的商品，它包含了承诺的因素。

金融机构承诺到期支付消费者一个合理的报酬，当然这个承诺也存在一定不能履行的风险，这也就决定该金融产品的内在价值。

只有消费者充分掌握了这些情况，才能在购买金融产品时对其做出正确的评估，从而增强与金融机构讨价还价的能力。

一旦消费者缺失了相关信息，他们就可能错误评估所购买的金融产品，因此可能会承受相当大的代价，而对于许多普通消费者来说，损失的可能是他们一生的积蓄，因此政府必须进行消费者保护的监管。

金融服务业市场失灵具体有以下两个重要因素：

一是金融产品的复杂性，包括金融产品的风险收益形式、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制、税收负担等等，正确地理解这些内容要求消费者对相关专业知识有相当的了解，而这显然是不现实的，这就使得消费者在与金融机构订立合同的过程中处于相当劣势的地位。

这就要求政府对金融机构进行监管，保证产品特性的透明化以方便消费者的信息选择，有一个合理的价格竞争机制以及有效地进行资源配置。

同时很多具有专业背景知识的金融咨询人员也应运而生，如何保证他们切实从客户利益角度出发，也成为金融监管的一项重要内容。

二是金融机构的复杂性，金融机构的结构、规模等等相当复杂，使得消费者无法正确评估相应金融产品提供者的风险，也不能在不同的金融产品提供者之间进行比较。

消费者需要了解为他们服务的金融机构的承诺的支付是否到期会足额偿付。

对金融系统的偿付能力，公众存在较强的预期。

过往经验表明，一旦这种预期不被满足，政府通常会成为最终支付人。

这就使得金融机构存在一定道德风险，监管机构纠正这种风险，削弱金融机构的垄断能力也能够提高对消费者保护的力度。

公平分配信息也要求对进行金融服务的消费者保护监管。

从宏观层面上来讲，透明度规则意味着正确发布信息以及公平对待所有市场参与者，这方面强调监督金融中介机构提供清晰可信的广告信息。

从微观层面上来讲，要求金融机构与消费者之间不存在歧视。

监管机构更加依赖信息披露以及市场力量作为金融机构必须遵守的纪律机制。

信息化手段的运用有利于提高消费者同金融机构讨价还价的能力。

另外，金融机构的负外部性使得金融机构的破产倒闭通过信用链传染而形成金融危机，任何一家金融机构出了问题，都会成为整个金融业发展的最短的一块木板，进而风险将波及整个金融业。

严重的将会动摇消费者对整个金融体系的信心，造成金融恐慌。

从这个意义上讲，金融监督对保护消费者的根本利益至关重要。

金融监管往往要考虑各种监管目标，加强对消费者保护的监管不仅有利于完善我国现有的金融体制，促进经济发展，而且对于增强消费者对我国金融体系的信心有很大的帮助。

3、国内外学者的研究回顾

对于消费者保护监管这个领域，国内学者及研究机构较少涉足，已经有的一些研究性的文章也主要是针对国外金融服务监管体系进行介绍进而提醒监管当局对这个问题引起重视（李敬伟、周仲飞，2002）。

李金泽（2004）较细致地从法律角度阐述了中国银行业消费者保护存在的问题并提出了解决对策，但未涉及到金融服务业消费者保护的经济学基础以及相关的监管理念。

国外的学者及研究机构较多从理论层面上对消费者保护监管进行分析，Nieto（2000）的研究报告表明，对消费者和投资者保护是金融监管的一项重要目标，对消费者进行保护可以通过减少金融服务使用者逆向选择的机会来解决信息不对称问题，监管机构必须强调信息披露，防止金融中介机构滥用市场力量，而这种市场力量主要是利用规模经济的优势以低成本提供金融服务而获得的。

在有关金融监管体制设计方面，国外主要有三种理论模式：

机构型监管、功能型监管和目标型监管。

而其中目标型监管更加突出强调了消费者保护这一监管目标。

Taylor（1995）和Goodhart（1998）分别提出了基于金融监管目标来设计监管体制的思想。

他们认为，只有在监管责任明确的前提下，才能讨论监管责任的有效性和透明度；只有监管机构明确各自的监管目标，才有可能产生明确的内部控制重点，避免各监管目标之间的冲突。

Taylor又进一步提出了“双峰式”（twinpeaks）金融监管模式的设想。

虽然金融监管有很多目标，但主要的目标有两个：

一是针对系统性风险进行审慎性监管，以维护金融机构稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机；二是针对金融机构的机会主义行为进行合规监管，防止发生欺诈行为，保护消费者的合法利益。

Taylor建议成立一个独立的针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”和一个独立的针对金融机构机会主义行为进行合规监管的“消费者保护委员会”。

在他看来，清晰区别银行业、证券业和保险业传统的机构型监管制度已经不再是最好的监管体制。

金融机构之间差异的缩小、以及大型金融企业和金融集团的出现，要求金融监管能够从更广泛的视角看问题。

“双峰式”监管体制可以避免监管职能在不同监管部门之间的重叠。

4、适度保护金融服务产品消费者的权益

根据加入WTO的承诺，我国2006年将全面开放金融业。

大量国外金融机构以及金融产品的涌入，又对我国金融监管以及消费者权益保护工作提出了更高的要求。

很多我们从未接触过的新的金融产品和技术，在监管框架里尚未能体现出现，这就存在了一定的监管漏洞。

相关领域监管的缺失必然使得消费者保护缺乏屏障，面对这些新的问题，加强消费者保护的监管，从而增强我国金融监督能力，其要求更为迫切。

当然在保护消费者权益方面，适当衡量应得到保护的消费者权益水平非常关键，因为作为弱势群体的消费者，在某种情形下很容易被赋予过多的权益，这样便会阻碍市场的革新，桎梏正常的市场发展。

如何处理好这一矛盾又对金融监管部门提出了新的挑战。

随着金融市场的逐渐完善，竞争的加剧，应该相信通过市场力量，类似于银行欺诈、侵犯消费者隐私权等这类问题可以得到一定程度的缓解，政府的干预应该在保证目标的前提下尽可能减少。

更多地监督行业自律以及督促建立行业内部纠纷解决程序也许能发挥更好的效果。

当代大多数国家都采取“自由”与“干预”相结合的经济体制，至于是“自由”多一点还是“干预”多一点，则取决于各国的历史、文化背景和现实经济发展水平等综合因素，金融监管与金融创新就像“自由”与“干预”一样，是动态的博弈过程。

掌握好金融监管的“度”的问题，才能更好地促进金融发展和金融改革的深化。

二、中国在金融服务消费者保护监管方面的不足

中国的金融业从行政转向市场只有短短的20多年，跟发达国家或地区比起来，自然会有很多的问题存在，特别是作为服务业，作为一种软环境，其改变需要一个过程。

我们先来分析一下这里面存在的问题。

1.法律完善上仍有漫长的路要走

中国的法律，整体上在消费者保护方面有三个层次。

一是以《人民银行法》、《消费者权益保护法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等核心的法律，二是人民银行，保监会，银监会，证监会等监管机构制定的规章制度。

在第一个层次上，并没有体现出我国的法律在保护消费者的方面明确的目标，而是把把消费者保护和投资者保护放在一起，忽视了消费者是弱势群体，应该突出其保护的迫切性。

对于法律的可操作性，也是中国法律的一大弱点，没有对具体问题进行量化，以至于裁决时可以争论的地方太多。

这也是在制定法律时应该注意到的。

在第二个层次上，各监管机构制定的规章制度经常有明显冲突，这样会导致各金融机构在执行时不知以什么为标准合适，当然会严重影响法规的权威性。

2.机构设置上不能满足消费者保护的要求

考虑到消费者保护在法律上的不完善，自然而然的就导致在相应机构上的欠缺，这里面最显著的一点就是在三会一行这些监管机构中，至今没有一个部门专门负责消费者保护方面的事务。

3.对于消费者知情权方面的保护不足

随着竞争的加剧，消费者的地位逐渐被银行等金融机构所认识，大家意识到谁赢得消费者的认可谁就能在市场上立于不败之地。

因此争夺消费者的行为愈演愈烈，可是，很多金融机构在此过程中，恶性竞争，夸大收益，却有意隐瞒风险。

例如，在人寿保险推销过程中，很多的业务员不是详细询问被保险对象的身体状况，而是强调保险的收益，对于很多必须告知投保人的项目，有的甚至以怕麻烦为由，自己代填，等到理赔时，却有搬出一堆原来没告知的复杂的条款，作为不用赔付的根据。

这些问题让消费者的权益在签署合同时就已经埋下被侵犯的可能。

4.取阅信贷资料

在国内，当你去银行贷款或申请信用卡被拒绝时，难以得到银行的详细解释，许多银行并没有将真实情况告知客户，以至于消费者根本就不知道该如何去改进，以便获得申请的通过。

这里面，由于信息的不透明，造成了银行等金融机构在操作上缺乏监督，银行的自主权过大，即使消费者认为是银行不合理，但也没能拿到相应的证据向上级申诉。

这在保护消费者公平信贷方面是一大缺陷。

5.应对消费者投诉

中国金融监管的内容针对消费者保护的措施相对比较薄弱。

一般消费者都是向有关金融机构的相关部门直接投诉，依赖于有纠纷金融机构出于市场竞争因素及服务形象塑造等方面的考虑，内部解决与消费者之间的纠纷。

如仍未解决争议或者消费者对解决方案不满意，则诉诸法律或直接向上级监管部门投诉。

而目前我国的监管机构内部处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺失。

以证监会为例，目前在证监会内部仅有一套非透明的处理投资者上访的信访制度，这虽然可以在一定程度上为投资者的投诉提供了一条渠道，但是它更多的是一种具有政治色彩的