行政管理和公共管理的区别.docx
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行政管理和公共管理的区别
行政管理和公共管理的区别
篇一：
公共管理与公共服务的概念比较
公共管理与公共服务的概念比较
关键字：
政府公共管理公共服务
公共管理与公共服务的关系如何，是一个看似简单实际很复杂的问题。
公共经济学或者公共行政学习惯把社会生活领域分为公共领域和私人领域，满足公共领域需求的产品带有非竞争性和非排他性，私营组织从事公共物品的生产是没有动力的，所以，公共物品只能由非营利的公共组织来承担。
如果仅仅从政府管理职能角度来看，二者几乎可以等同起来。
传统的政治理论认为，国家具有二重职能，一个是阶级统治职能，国家是阶级统治的工具，一个是社会公共管理职能，有其社会公共性或者说阶级性淡化的一面，政府作为行使国家行政权力的组织，当然兼任这双重职能。
随着现代民主制度建设的发展，国家调处阶级冲突的能力增强，国家的阶级职能相对淡化，而社会公共管理职能的范围逐步扩大，需求增强，政府的社会公共管理职能日益发挥出来。
在半个世纪以来，政府的公共管理职能发生一些显著的变化，一是原来政府作为社会公共管理的单一主体，现在扩大到更多的非政府组织参与社会公共管理；二是公共管理的方式更加带有柔性化特点，改变以往一味指挥命令的刚性管制方式，更多的运用行政指导、行政协商、行政调解等柔性管理方式，三是公共管理的价值导向发生转变，从控制转向服务。
所以，如果仅仅从政府作为唯一的公共管理和公共服务的主体这一角度考虑，公共管理与公共服务的概念几乎等同。
因为，政府是公共领域唯一的管理者和公共物品的供给者，现代社会中政府管理职能的价值取向强调“管理就是服务”，政府应当是服务型政府，政府的四大基本职能之一就是公共服务。
这样说来，公共管理就是公共服务。
但是，即使将政府作为公共领域唯一的主体，在政府职能范围内讨论这个问题，公共管理与公共服务仍然有区别。
这是因为，公共管理是政府基于法定授权，为维护社会秩序和社会公共利益，对社会公众的管理，带有强制性、纵向性和不对等性，而公共服务是政府根据社会公众的需要，使用公共资源，提供公共物品，为保障社会公众的基本权利，提高社会福利水平的服务，带有非强制性、横向性和平等性，政府只是将属于社会公众的权益和资源，在社会公众的委托和监督下，进行分配、调度和使用。
在现代法治国家，公共管理的主体受到法律的严格规定，只有法定授权和依法委托的公共组织才有资格行使公共管理权力，前者是指法律明文规定的行政组织，如工商行政管理机关就是有关法律所确定市场监管主体，后者是行政法规或规章基于法律规定所进一步确认的委托主体，这些委托主体是受授权主体的委托，有时，在法律上被称为“依法具有公共管理职能的机构”（如《行政处罚法》的规定）但是，委托主体在行使公共管理权力的时候，不得再委托，显然，这种委托也不是一般民事委托，而是行政委托，这样严格的限定，有利于保证被委托主体依法从事公共管理。
但是，在我国，公共服务的主体范围更加广泛，主要是政府各类行政机关和事业单位，事业单位在人员编制、经费、管辖关系、职能范围等方面受政府管理，可以理解为广义上的“大政府”，从行政法意义上说，公共服务的主体、内容和形式等不像公共管理有更加严格的限定。
当然，政府可以在更大的社会范围内选择适合的公共服务主体，随着主体范围的扩大，政府对公共服务的控制也逐渐宽松。
应当看到，公共管理领域的传统模式向现代模式的转变这一趋势。
也就是说，政府不再是唯一的公共管理和公共服务的主体，市场组织、非政府组织、公民都参与公共管理和公共服务体系，出现公共领域参与主体多元化；公共管理与公共服务的关系也不再是政府居高临下的纵向关系，政府权力合法性问题的提出实际上是唤起“主权在民”的意识，追寻政府公共管理权力的，同时，公共服务应当满足社会公众的合理需求，必须是为社会公众所需要（反之则是强加于人的所谓“政绩工程”），必须是公平公正的服务，而不是施舍和恩赐，必须是有效供给，而不是开空头支票，光有承诺，很难兑现；公共管理和公共服务的方式也不是刚性强迫，更多体现人性化、柔性化和个性化的特点。
篇二：
公共行政与公共管理的区别与联系
公共行政与公共管理的互动关系
公共行政与公共管理的关系是对立统一关系,即既有差别性又有统一性。
一、统一性
（一）、公共管理理论是在公共行政理论基础上的发展和超越
自威尔逊以来,公共行政一直是政府公共部门管理的主要理论。
在其一百多年历史中,经历了从传统共行政学到新公共行政学的形式变革,公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的。
从历史发展的脉络上可以看出，公共管理是在公共行政的发展中成长起来的。
公共管理是对公共行政的继承和扬弃,是对公共行政的延续和发展。
（二）、两者隶属于同一理论框架
在广义上,公共行政和公共管理二者是相等的,都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动。
也就是说,二者的外延是一致的。
在狭义上，公共行政和公共管理被用来指公共部门管理的两种不同模式。
一方面,理论界倾向于把公共行政看成是政府为主体的管理活动,在国内也被称为行政管理。
另一方面,“公共管理是指政府及其他公共机构,为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求,对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。
它强调的是政府的社会管理和公共服务职能,而弱化了政府的政治统治职能。
二、差别性
（一）学科设置：
国家教育部颁布的高等教育专业目录中,在管理科学门类中,把公共管理定为一级学科,行政管理被定为公共管理学科之下的二级学科,与行政管理相并列的是教育经济与管理、土地资源管理、社会医学与卫生事业管理、劳动和社会保障管理。
这是从公共管理的领域划分出的二级学科。
（二）内涵区分：
公共行政的内涵与公共管理的内涵学界存有较多争议和分歧,概括起来有以下几种观点：
1、公共管理基本等同于公共行政
一种观点是认为二者内涵是同一的。
西方坚持传统范式的学者认为公共管理完全等同于公共行政,代表人物就是罗森布卢姆。
从广义上看公共管理和公共行政两者是相等的,都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动。
在狭义上可被用来指公共部门管理的两种模式。
其三是将公共管理视为与公共行政相竞争的新范式和新途径。
主要是以波兹曼和斯特劳斯曼、雷尼、休斯为重要代表人物。
一种观点认为二者区别不大,是同一学科的不同名称。
2、公共管理与公共行政有着密切的联系,但公共管理不同于公共行政。
（1）公共行政包含公共管理,公共行政的外延大于公共管理。
认为公共管理只是公共行政的一个组成部分,一个分支,甚至是一种技术。
把公共管理当作公共行政的一个分支,是专门研究行政管理方法、技术和技巧的这一部分。
主要是以奥特、海德和沙夫利兹为代表。
更有甚者,如格雷姆和海斯,他们将公共管理视为公共行政下的一个较低层次的技术性领域。
（2）公共管理包含公共行政。
有学者认为,可以把公共行政看作为公共管理的一种范式,公共管理是对公共行政的超越径和新范式,公共管理被认为是代表了公共部门管理研究的发展方向。
还有学者认为,可以把公共行政视为公共管理的一个组成部分。
（三）主客体区分
1、主体区分：
公共管理的主题成仙多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织，公共行政的主题是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权利机构（一般不包括立法机构和司法机构）
2、客体区分：
公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与城度，行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了课题的社会性内涵。
而公共行政侧重于公共性，注重公共权力的执行和公共利益的维护，体现工具性，权威性，规范性等特性。
公共管理的客体拓展，包括：
以公共利益，公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施，产品）等，公共行政的学科前沿以社会发展的现实问题为导向，其客体多样，更大程度上是基于巩固整治统治的政策执行。
（四）内在区分
1、特征区分。
公共管理的特性：
专业性更强，重视专业化管理，注重绩效评估体系的科学化，完善化建设，积极引入认识弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾，侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，意为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。
公共行政的特性：
公共性是核心要素，旨在保持公众权利形式的合法性及公众利益最大化。
政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化、刚性规范引导特色，管理的程序经过
规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护，责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督，政府的行为必须对社会大众负责，
2、管理目标区分
公共行政是一种“内部取向”，“重视机构、过程和程序的管理”，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。
3、管理体制和运作模式区分
公共行政重视计划，组织，知道，协调、报告等基本技能的运用，强调执行规范和“政策科学化”；公共管理关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具，旨在将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，侧重强调“管理市场化”。
（五）公共行政学与公共管理学
公共行政学主要研究国家行政系统内部的运行过程及其规律，其目的是为提高行政效率提供理论指导。
公共管理学则主要研究公共组织如何通过有序的活动去管理公共事务，其侧重点在于对公共组织外部管理活动的研究。
从研究范围上看，公共管理学主要研究公共管理环境、公共事务、公共权力、公共利益、公共组织、公共组织与社会、公共组织与市场、公共管理体制、公共政策与执行、公共人力资源管理与开发、公共管理绩效评估、公共管理责任、公共管理伦理、公共管理法制、公共管理变革等。
可见，在公共管理学的研究中，公共组织自身的建设是其中一项基本内容，公共管理学研究的视野要比公共行政学宽泛得多。
篇三：
论公共行政与公共管理的区别
与互动
概念，主体区别
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福利与公共利益。
公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分,其重点在于将公共行政视为一门职业,将公共管理者视为这一职业的实践者。
公共行政就是公共部门（一般为政府部门）调用各种资源和手段对社会公共事务及行政组织内部事务进行管理，以实现社会福利最大化活动。
功能：
1、提供公共产品；2、实现社会公平；3、实施管制；4、宏观调控。
原则：
1、法制原则；2、服务原则；3、效率原则；4、责任原则。
主体区别：
公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类，强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负，强调多元价值，公共管理主体可以分为政府和其它公共管理主体两个部分。
所谓其它公共管理主体是指在为实现公共利益为目标而存在的一些组织，一般可称为非营利组织或者第三部门。
公共行政主体：
是以国家行政机关为主的公共管理组织。
除国家行政机关外，还包括依法成立的、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织；立法机关和司法机关不属于。
由传统公共行政到公共管理
摘要：
近20余年来，伴随着全球性政府改革浪潮所带来的政府与社会、政府与市场以及政府内部诸关系的巨大调整，行政科学研究由传统公共行政模式转向了公共管理模式。
这种理论研究的转变，既丰富了公共行政科学研究的视野与研究方法，也带来了公共事务治理理念与治理模式的变革，从而为公共事务的有效治理、公共利益的有效实现，开辟了广阔的前景。
本文拟对此问题进行学理意义上的简要梳理和归纳。
一、传统公共行政的基本特征
（一）传统公共行政的实践与理论基础
自国家产生以来，就有了某种形式的行政存在。
而“公共行政则与政府的概念和文明的兴起同步发展”。
资产阶级革命胜利后，企业自由的市场经济制度、公民权利制度与现代国家制度，实现了社会生活的公私二元分离，人类事务被区分为私人事务与公共事务两个分离的领域；代议制至上与三权分离的宪政制度，确立了专司执行功能的政府管理和政府服务体系；现代法制体系的建立与完善，将政府运作的方式纳入了非人格化和理性化的轨道；工业社会以来各种公共问题的不断涌现、公共需求的不断扩展，也催生了社会对专业化、稳定化、标准化政府管理和政府服务体系的强烈需求。
这些基本的环境要素，使现代公共行政得以确立并不断完善。
这里所谓的传统公共行政模式，并不是从一组理论原则中推论出来的，而是产生于19世纪中期的政府改革运动。
1854年的诺思科特—特里维廉报告和1870年的枢密院令，标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”；1883年的《彭德尔顿法》，使得政治中立的文官制度成为政府的人事管理依据，标志着美国自1829年以来把公职作为战利品酬劳得胜者、政党直接执政的“政党分肥制”的终结。
中立化、职业化、公开考试录用、功绩制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系统存在的裙带关系和官场腐败，又能吸纳更多的社会精英以公共职业的方式提供高效率的政府管理和服务；既克服了行政人员与选举官员共进退所导致的政府行为和政策系统的非连续性，也提升了政府以“机会均等”的方式提供社会服务的公共精神。
正因为如此，理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。
在19世纪末，这一模式受到美国伍得罗?
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威尔逊和德国马克思?
韦伯理论的深刻影响。
因此，传统公共行政模式又被称为威尔逊—韦伯模式。
威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中，把“政治”与“行政”界定为泾渭分明的两个领域：
政治是制定法律和公共政策的过程，包含着民主的种种程序如意见表达、投票和政党活动等；行政则是详细、系统地执行法律和公共政策的过程，包含着政府机构及其程序；政治的宪政活动为政府行政提供行为限制与秩序，但政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性；宪政的运行比宪政的制订更为困难，因此应有一门专门的行政科学以提供[2][1]
更多的知识资源来帮助政府管理；行政学研究的目标，首先在于要弄清楚政府能够适当而且承担什幺任务，其次在于探索政府怎样才能尽可能高效率、低消耗地完成这些专门的任务。
古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书中，将威尔逊的政治与行政二分法进行了进一步的系统阐述，并认为必须把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。
[4][3]在20世纪20年代，随着美国大学中越来越多的开展“为政府服务”的专家培训和科研教育，公共行政开始获[5]
得了合法的学术地位，其标志是1926年怀特出版的第一本行政学专着——《行政学导论》。
在此著作中，怀特将行政看作是管理和科学命题，认为公共行政自身能够行为一种超越价值的科学，它应当以追求政府活动的经济和效率为目标。
如果说，威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；而韦伯的贡献则在于，他提出的官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，从而确立了官僚制在公共行政中的中心地位。
韦伯认为，建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分工基础上的官僚制，是现代文明和民主体制所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件与组织手段。
准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低、结果的预见性，是严格的官僚制行政的特性，这使得它在技术方面优于所有其它形式的组织。
作为工具理性的官僚制，可以确保法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际情景，同时能够保证行政管理的高效率。
可见，韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想，与政治-行政二分法下执行功能取向的政府行政是高度吻合的。
因此，传统的公共行政模式又被人们称为官僚制行政。
此外，泰罗与法约尔的科学管理思想以及20世纪30年代魏劳比提出的行政原理、40年代古立克提出的行政管理的七环节论，从组织分工与管理方法等方面进一步完善了传统公共行政模式。
（二）传统公共行政模式的基本特征
对传统公共行政模式的认知，理论界的看法大同小异。
休斯将传统公共行政模式的特征概括为四个基本方面：
（1）政府按照等级制、官僚制原则进行组织，以提供政府机关正常运作的最佳方法；
（2）政府一旦介入到某些政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者；（3）政治与行政能够相分离，以确保责任性；（4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。
彼德斯将传统公共行政的信条归结为六个方面：
（1）政治中立的公务员制度，即公务员保持价值中立和非政治化；
（2）政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理；（3）政府内部组织的永久性与稳定性，即公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障；（4）制度化的公务员制度，并把它作为一个法人团体进行管理；（5）尽可能做到结果的平等，即提供标准化、无偏私的管理与服务。
从总体上看，传统公共行政模式具有如下四个基本特征：
第一、公共事务治理的单一行为主体。
威尔逊认为，所谓政府的“适当”任务，即凡公
共事务应当由政府管理，其它社会组织不能承担；反之，政府统管一切社会事务，或应该由政府承担却又不管，均为“不适当”古德诺也认为，政府就是“公共服务的总体”
政的首要特征。
第二，管制与执行的社会价值趋向。
公共行政是为达到即定的政治目的而对人和物的组
织与管理。
因此，政府的功能就是科学组织国家政务、高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的目标。
至于实现民主价值以及法律与公共政策制定的相关事务，则交给政治家们和立法机关去完成。
这种纯工具性的社会价值取向的理论基础，就是政治—行政二分法、工具技术理性的官僚制与价值中立的公务员制度。
[9][10][8][7][6]。
在此观念下，公共行政就是管理公共事务，体现着政府管理国家事务的艺术与科学。
可见，由政府直接向社会提供各种公共产品和公共服务，就成为传统公共行
第三，内部取向的组织效率观。
当把公共行政看作是价值中立的执行工具时，如何追求政府内部的组织效率及其实现机制的不断改进，就成为传统公共行政的努力重点。
正如古立克所言：
“效率就是公共行政价值尺度中的头号原理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石”。
沃尔多也认为，旧公共行政学的特征是相信行政实践是一个技术问题，其关键在于执行中的工作效率。
因此，按照效率标准追求最佳的组织原理，就成为公共行政（学）的奋斗方向。
他同时认为，将效率放在至高无上的地位而没有考虑工作的性质，只能导致公共行政学研究的范围太狭窄、太局部化了。
[12][11]正如亨利所言，当公共行政忽视民主价值、公民参与、社会正义等价值时，只能导致
[13]“民主社会中的官僚制度，不为统治者服务，而是为被统治者服务”，即“有行政而无公共”。
第四，与第三点相关联的是追求官僚制组织体系的不断完善。
当传统公共模式把追求组
织内部的组织效率作为奋斗目标时，作为技术与理性工具的官僚制很好地胜任了这一使命。
官僚制与政治—行政二分法、最佳的组织原则实现了最优的组合和默契，并担当了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。
因此，“在整个漫长的历史中，无论是否明显，传统的行政模式实际上严格按照韦伯的理论发展的”。
[14]非人格化、层级化、专职化、专业化、权责一致、一切按法律和规则行事，就成为了传统公共行政模式的金科玉律。
二、公共管理的特性及其与公共行政的内在差异
（一）公共管理的涵义
自20世纪70年代末以来，公共管理（PublicManagement）在西方国家越来越成为一个时髦和受欢迎的术语，但是，西方国家对其理解则是宽泛和不确定的。
我国近年来也开展了公共管理的研究，但由于过去一直把公共行政（PublicAdministration）译成行政管理，有时也译成公共管理，如公共管理硕士教育（MPA），人们对公共管理的理解更是差异很大和混乱不堪的。
正如魏塔克所言，由于公共管理是伴随传统公共行政面临的挑战而出现的，并且公共管理的理论研究与实践都处于不断变化和发展之中，实践中的公共管理更像一只“变形虫”（amoebae）。
在美国，公共管理研究起源于公共政策学派和公共选择学派。
这些学派的学者从实证分析的角度研究政策管理、资源管理和项目管理问题，希望以此克服传统行政学过于“内视”和狭隘的研究弊端；但是，他们同时又意识到它需要某种和公共行政学相联但又有所区别的“传统行政学”。
于是，将“行政”一词换成“管理”，将传统公共行政学在“公共管理”的名目下复活。
对此，格雷姆和海斯评价到：
此时的公共管理被看作是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域，它“关注效率、责任、目标实现以及许多其它管理和技术问题”。
[17][16][15]20世纪70年代末开始兴起的新公共管理运动，之所以叫“新”，就是以此“公共管理”为参照系的。
到90年代，公共管理研究得以继续发展，并汇聚了政策学派、公共行政、工商管理以及政治学等不同学科的学者。
随着政府行政改革实践的不断丰富化，他们彼此从不同的角度研究公共管理问题，并促进彼此研究的沟通与对话，促进了公共管理研究内容的不断深化。
美国行政学专家梅戈特女士认为，目前人们之所以倾向于使用公共管理而不是公共行政，其原因在于“公共行政在历史上与官僚机构及官僚联系密切”，而公共管理还注重公共事务在公共机构和非营利机构中完成任务。
她认为，“那些致力于政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理”。
[18]休斯认为，从公共行政转变为公共管理意味着理论与实践上的重大变化：
“公共行政”一词几乎完全和政府官僚体制相关，它侧重对政府内部事务的关注以及政府运作的命令和服从关系，强调的是过程、程序、符合规定以及将政策转化为行动和办公室管理；而公共管理则包括了公共行政，但公共事务管理并不仅仅限于传统的行政体制或政府机构，也不仅仅是服从命令和关注组织内部事务，它更关注战略、组织的广泛使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛的内容，而且强调取得结果、改进技能和增强责任；更为主要的是，公共行政的概念在体制与观念中是根深蒂固的，以至于人们很难深入思考变革问题并付诸实践，一旦采用了管理的概念，紧接着就会相继发生一系列的变化，如对变革负有责任、外部关系、内部体制和政府本身的概念。
因此，修斯认为，公共行政和公共管理彼此之间有所不同，二者没有从属关系，应把它们看作是两个相互竞争的典范。
[19]
笔者认为，公共管理既与公共行政相区别，又与公共行政相联系。
如果用行政管理、公共行政、公共管理这样三个阶段来划分人类社会事务治理模式的话，我们可以这样概括：
在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理的分工的专制社会时代，行政就是政治，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的处理，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格化的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能量与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府统揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务治理主体的多元化和治理工具的多样性，适应了当今时代公共事务日趋复杂化及其治理民主化的客观要求，体现了公共事务治理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新的途径。
基于这种理解，笔者把公共管理界定为：
以政府为核
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