ID251-中美住房保障制度的比较研究---zhangnian.doc

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中美住房保障制度的比较研究

摘要：

本文对中美的住房保障制度进行了比较研究，具体分析了中美两国在住房保障制度的保障对象和实施方法上的差别，探讨了两种不同的制度设计，对于一国经济发展的影响，从融资、财政、监管和宏观运行的角度，探讨了我国住房保障制度进一步完善的政策目标。

关键词：

住房保障制度保障对象实施方法

完善住房保障制度，加快完善分层次、多渠道的住房保障体系，进一步改善人民群众的居住条件，是当今各级政府部门关注民生的一项重要任务。

在市场经济下，为了保障每个人都有房子住，政府就需要实施一些特殊的政策措施来帮助这些单纯依靠市场解决住房有困难的群体。

这个政策体系的总称，就叫做住房保障制度。

住房保障制度和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分。

从我国目前情况来看，住房保障制度主要包括四个基本方面：

第一是住房公积金制度。

住房公积金是社会受益面最大的住房保障制度。

几乎所有的工薪阶层都可以通过这个制度受益。

这个制度包括雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、在购房时除可用个人帐户累积部分支付外，还可利用公积金贷款购房、以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。

这是一项强制与鼓励相结合的制度；第二是针对低收入群体的半市场化方式的保障制度。

政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房、廉租房等来保障他们的住房需求；第三是针对困难群体的非市场化保障方式。

由政府根据家庭收入水平制定不同政策，提供廉租住房；第四是针对特困群体的救济方式。

政府对特困家庭采取提供贴租的方式，满足其基本的居住需求。

本文从中美住房保障制度的差别出发，通过对中美两国住房保障制度的对象和实施方法进行比较分析，说明了我国住房保障制度的特征，指出了我国住房保障制度需要进一步改进的思路。

一、住房保障制度的对象比较

由于经济社会发展水平的差异，不同国家的不同社会阶层对住房的支付能力存在巨大差异。

一些阶层由于社会环境及个人原因，不可避免地落后于整个社会住房消费的平均水平，由此形成居住的相对贫困和绝对贫困。

因而，住房保障制度应当根据当地经济社会的发展状况和人均居住水平，确定合适的保障对象。

美国对高、中、低收入者制定了不同的住房政策。

对高收入者由市场供应商品房，对中等收入者供应“社会住房”，对低收入者则提供标准较低的廉价屋。

高、中、低收入线由各个城市每年公布。

多年来，美国高、中、低居民户的比例大体是20%：

62%：

18%。

由此可见，美国住房保障的对象是占社会总人口80%的中、低收入人群。

当前，中国社会财富分配大致呈现“双金字塔”结构，即15%的居民拥有85%的社会财富，另外85%的居民拥有15%的财富，这种社会阶层的“金字塔”和财富分配结构的“倒金字塔”结构，导致中国贫富差距较大。

双金字塔结构要求保障层面上浮，将中等收入家庭列入保障对象。

最低收入者占社会的大多数，是塔基；高收入者是塔尖，人数较少。

由于经济不发达，中等收入阶层尚未充分发育形成一个独立的阶层，收入水平、财富占有比与美国相比都比较低。

贫困阶层面比较大，政府应当扩大保障层面，把中等收入与低收入家庭一起列入保障对象，使住房保障体系与“双金字塔”结构相匹配。

随着经济发展和居民购房能力的提高，逐步向“橄榄型”收入分配结构下的保障水平过渡。

到目前为止，我国已经初步建立了最低收入、低收入、中低收入三个档次的住房保障体系。

包括：

针对最低收入家庭的廉租住房制度、低收入家庭的公房租金减免政策以及政策性商品房等政策。

但总体来看，覆盖面较窄，且供应量上存在巨大缺口。

此外，我国人口老龄化程度在不断加大，老年人大多居住在狭小空间的老旧房内，这类房屋内部老化、外部亦缺少方便其活动的设施。

政府在住房保障方面应当考虑这一弱势群体。

因此，今后我国应细分居民收入水平，严格住房保障的准入，加大对中低收入家庭的保障力度。

二、住房保障制度的实施措施比较

美国在住房保障的实施手段方面大致可以分为四类：

政府直接或间接提供住房、租金补贴与管制、金融支持以及税收优惠。

1、政府直接或间接提供住房

美国公共住房的建设始于20世纪30年代，联邦政府负责拨付建造、维修和管理营运公共住房所需的资金，地方政府（或州政府）设置的住房局监督公共住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房局。

政府以市场租金的20—50%直接提供给家庭收入占美国家庭平均收入37%、并申请居住公共住房的最低收入家庭。

这些公共住房建造水准较低，且大多位于城市的贫民窟地区。

随着居民收入水平的提高、支付能力的增强，美国政府直接投资建设的公共住房逐渐减少，20世纪40年代占60%，到70—80年代下降为40%；进入90年代比例更小。

始于20世纪70年代的包含性分区制住房计划（INCLUSIONARYZONING，简称IZ），利用规划分区制（即ZONING）将提供中、低收入家庭住房的责任分摊给开发商。

政府规定当地区内新开发项目所建住房项目超过一定数量时，必须建设12.5—20%数量的“可承受住房”，以低于市场售价或租金的标准售租给中低收入家庭。

开发商可以选择建设较高比例的中等收入家庭住房，或较低比例的低收入家庭住房。

以旧金山湾区Richmond市的规定为例，开发商可以选择建设10%的很低收入家庭住房、或15%的低收入家庭住房、或17%的中等收入家庭住房。

为了鼓励开发商建设“可承受性住房”，地方政府采取许多鼓励措施，主要包括：

直接补贴、减费、免费、缓费、减税、容积率奖励等。

开发商也可选择不建“可承受性住房”，但需付出一定代价，如支付替代费或贡献土地或在不同地段补偿增加建设。

政府通过直接建设提供公共住房是大多数国家政府在住房短缺时期普遍采取的做法，而且普遍强调把低收入群体作为住房保障的重点对象和优先层次。

美国作为市场经济的先行者，将建设中、低收入家庭“可承受住宅”通过市场化的方式使开发商参与进来，减轻了政府的压力，分担了社会责任，同时也不失为推进不同收入阶层和不同种族家庭和谐居住的有效措施，避免了贫民窟的出现。

我国的中低价普通商品房建设不妨参考美国这一做法，但须注意的是政府不可完全退出，要保证土地的供应量和价格，收取的替代费应高到让开发商不忍放弃建设，同时足以让政府建设相同或更多数量的“可承受住宅”。

2、租金补贴与管制

由于政府所能提供的住房有限，同时为了避免由于间接补贴开发商“砖头费”带来的效率损失，各国政府都将住房租金补贴政策视为不可或缺的组成部分。

对住房租赁采取租金补助的做法，美国政府运作历史很长。

其核心思想是任何家庭用于住房的支出不应超过家庭总收入的30%。

若在私人物业市场上租到的某一住宅单位“公平市场租金”超过这一限度，政府将为差额提供补贴。

按规定，享受租金资助计划的租客包括低收入家庭、62岁以上的孤寡老人、残疾人士、无家可归者等，同时收入有一定的限制。

租金补助的形式分为住房证和住房券。

前者规定住户不能承租房租高于联邦政府确定的“公平市场租金”的房屋；后者则无以上限制，但住户须自行承担高出部分的租金。

此外，该计划申请人数较多，需要轮候，一般周期为4年。

现阶段我国针对最低收入家庭提供廉租房的运作方式主要有两种：

对孤寡老人、残疾人、劳模和优抚对象等双困家庭实行实物配租；对一般双困家庭实行租金配租，如租金补贴。

但目前我国租金补贴政策的覆盖面仍然较小，受益面还限于双困家庭（连续享受民政低保6个月以上,家庭人均居住面积在7m2以下）。

以上海市为例。

2005年底上海城镇总人口为1149万人，按户均2.7人计算，共计426户，而享受廉租房的家庭（21460户）仅占全市城镇总户数的0.5%，而发达国家一般是10%左右。

而限制人均居住面积7m2，仅为全市人均居住面积的47%，可提高到8m2左右。

另外，补贴标准应按照市场情况予以提高，按现行补贴标准，每月补贴额不足500元，即使加上全部家庭收入，也无法在市场上租赁到合适的住房。

3、金融支持

美国的住房融资市场是一个两级住房抵押贷款市场，其特点是一级市场以私人金融为主导、二级市场以政府担保为基础。

目前，在为一级贷款机构融资和分担风险的住房抵押贷款二级市场上，抵押权的最终和最大买家是“联邦国民抵押协会”和“联邦住房贷款抵押公司”，它们为住房抵押市场提供了一定的长期资金来源。

美国政府一向鼓励住房私有化，目前68%以上的家庭拥有自己的住房。

尽管低收入家庭实现自有住房尚不完全可行，但这是美国住房政策一直鼓励的发展方向。

1934年成立的住宅管理局（FHA）为中低收入家庭提供抵押贷款保险。

此外，根据1944年有关法案的规定，退伍军人管理局（VA）对退伍军人提供抵押贷款的担保，由VA担保的贷款不需支付保险费、可免首期款、利率低、偿还期较长。

我国目前的住房金融支持主要是购房贷款贴息制度，对象是人均年收入低于财政局每年年初公布的受理标准，即前一年度我国城镇居民人均可支配收入的中低收入家庭。

该贴息政策实质类似于以优惠利率购房。

以上海市为例，购买单价不超过4000元的商品住宅，最高可享受购房贷款总额15%的贴息；购买单价超过4000元、但不超过4500元的商品住宅，最高可享受购房贷款总额10%的贴息。

购买单价超过4500元、但总价不超过33万元的二手房，最高可享受购房贷款总额10%的贴息。

但该政策存在的问题很明显，主要是对所购买住宅的单价限制比较苛刻，4500元/m2以下的一手商品房大多分布在远郊，可购性并不强。

对于二手房的总价限制同样比较苛刻，外环以内33万以下的二手房可供选择的房源并不多。

其次，一手房屋中这一价位的商品房多属配套商品房，而配套商品房是定向供应的，那些没能动拆迁的中低收入群体也就没资格购买这类房源。

因此，必须视市场状况修改不合理的限制条件，切实发挥住房金融支持系统的作用，解决广大中低收入家庭住房问题。

4、税收优惠

美国在住房保障领域的税收优惠政策包括三个方面：

第一，对出租住房的业主实行税收豁免政策。

1981年，出租住房的业主不仅可以从出租收入中扣除正常经营开支、州税、地方财产税和住房抵押贷款利息，而且可在27.5年内对住房直线折旧以抵税。

如出租出现亏损，可以结转到下一年抵扣。

第二，对低收入者购房和租房实行税收优惠政策。

为了使低收入者能买得起和租得起住房，国会在1986年通过了低收入者购房和租房税收抵扣的法案，并在1993年成为永久性的法令。

根据这项法令，联邦政府每年给各州分配税收抵扣的最高限额（每人1.25美元乘以各州的人口），业主可在10年内每年接受个人所得税的直接抵扣，抵扣比例大约为8.6%。

需要购房的低收入者可向州和地方政府申请抵押信贷证书（每年各州按联邦规定的限额分配），拥有这一证书的低收入者由于获得了税收抵扣，从而提高了归还贷款的能力。

另外，对销售价格在50万美元以下的住房免征资本增值税，更吸引人的是私房房主享受免税优惠的次数也从以前的一生一次改为每两年一次。

这一税收改革对私房房主大为有利，从而大大加快了住房的更新和周转。

第三，对为低收入者建设租赁住房的私人开发商实行税收抵扣，即实施低收入住房项目税金抵扣计划。

按照计划，建造合格的低收入住房投资者，可以在10年内每年享受联邦所得税的抵扣。

该计划提供了9%的减免税率，计算基数不包含土地成本，并只对为低收入阶层提供的住房部分予以减免。

我国在保障住房方面的税收优惠政策深层次辐射力尚不强，体现在对国家鼓励发展的经济适用房、廉租住房、危旧住房改造等没有明显税收优惠。

今后应加强对保障型住房的支持力度，在供应环节，应对提供按政府指导价、保障型住房的居民或企业实行房租收入税收减免政策，降低保障型住房的价格水平；在需求环节，对个人用于偿还经济适用住房抵押贷款的收入部分实行所得税减免等，以提高中低收入居民的偿付能力。

三、我国住房保障制度的政策建议

2001年以来，我国房地产业迅速升温，价格快速上涨。

本轮房地产价格的上涨表现是：

经济快速增长，出口比重较大，本国货币面临升值压力，加上前一阶段为刺激经济增长实施较为宽松的金融政策，大量资金涌入楼市和股市，资产价格不断上