云南省旅游产业十二五发展规划纲要征求意见稿0216.docx

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云南省旅游产业十二五发展规划纲要征求意见稿0216

云南省旅游产业“十二五”

发展规划纲要

（征求意见稿）

云南省旅游局

二〇一一年二月二十日

目录

一、“十一五”云南省旅游产业发展回顾-1-

（一）旅游产业发展取得巨大成就-1-

1、旅游经济持续快速增长-1-

2、旅游产业素质明显提升-2-

3、旅游产业综合带动作用明显增强-3-

4、旅游产业地位进一步巩固-4-

（二）旅游产业促进取得可喜成绩-4-

1、旅游产业综合改革稳步推进-4-

2、旅游重大项目建设成效显著-5-

3、旅游市场开拓不断深入-6-

4、旅游行业管理进一步加强-6-

5、旅游产业促进对外开放水平进一步提升-7-

6、旅游人才建设和科技创新进一步增强-8-

二、“十二五”云南省旅游产业发展形势-9-

（一）“十二五”云南旅游产业发展面临的机遇-10-

1、新一轮西部大开发战略的实施，为云南旅游产业发展带来了更为有利的宏观环境-10-

2、国民经济战略性支柱产业地位的确立，为云南旅游产业发展指明了前进方向-11-

3、把云南建设成为我国面向西南开放桥头堡的战略，为云南旅游产业发展提供了广阔空间-12-

4、全省旅游产业综合改革的深入推进，为云南旅游产业发展注入了强大动力-13-

（二）“十二五”期间云南旅游产业发展面临的挑战-14-

1、国际国内旅游市场激烈竞争加剧，对云南旅游产业发展质量和水平提出了更高要求-14-

2、加快经济发展方式转变，对云南旅游产业结构优化调整提出了更高要求-15-

3、复杂多变的形势和环境，对云南旅游产业应对危机能力提出了更高要求-16-

三、“十二五”云南旅游产业发展思路-16-

（一）指导思想-16-

（二）发展原则-17-

1、坚持以人为本原则-17-

2、坚持统筹发展原则-17-

3、坚持深化改革原则-18-

4、坚持扩大开放原则-18-

5、坚持科技创新原则-18-

（三）发展目标-19-

（四）发展方向-20-

1、推动旅游要素的集群化发展-20-

2、加快旅游产品的特色化培育-20-

3、促进旅游资源的市场化配置-21-

4、推进旅游服务的国际化进程-21-

5、提高游客进出的便利化程度-21-

6、实现旅游环境的优质化发展-22-

四、优化产业结构，加快推进旅游产业转型升级-22-

（一）优化旅游生产力空间布局-23-

1、着力构建“一心六区七廊”发展格局-23-

2、推动形成集群化发展格局-24-

（二）优化旅游产业要素结构-25-

1、提升旅游餐饮水平-25-

2、完善旅游住宿结构-25-

3、健全旅游运输方式-26-

4、创新游览组织模式-26-

5、提高旅游购物比重-27-

6、打造旅游娱乐精品-28-

（三）优化旅游产品结构-28-

1、丰富提升观光体验旅游产品-28-

2、大力发展休闲度假产品-29-

3、积极开发专项旅游产品-30-

（四）优化旅游市场结构-30-

1、优化旅游客源市场结构-31-

2、优化旅游市场消费结构-32-

五、培育壮大市场主体，全面提升旅游企业竞争力-33-

（一）加快企业改革步伐，推进旅游产业市场化进程-34-

1、推进企业所有制改革-34-

2、鼓励多种经济成分参与-34-

3、拓宽投融资渠道-35-

（二）优化企业组织结构，做大旅游市场主体规模-35-

1、培育综合性龙头旅游企业-35-

2、扶持区域性骨干旅游企业-36-

3、支持中小型特色旅游企业-37-

4、帮助微型旅游企业发展-37-

（三）提升企业整体素质，做强旅游市场主体实力-38-

1、增强企业创新能力-38-

2、加快品牌企业培育-39-

3、强化企业文化建设-39-

六、积极整合资源，建立健全旅游产业发展支撑体系-40-

（一）协调推进旅游综合运输体系建设-40-

1、进一步完善旅游公路运输网络建设-41-

2、大力推动旅游铁路网络建设-41-

3、着力提升旅游航空网络体系-42-

4、加快推进旅游水运通道建设-42-

（二）协调推进旅游公共服务体系建设-43-

1、推动建设游客服务中心-43-

2、改造提升游客休息站-43-

3、规划建设旅游厕所-44-

4、规范提升旅游公共标识系统-44-

5、大力建设自驾车营地-45-

（三）健全完善旅游安全保障体系-45-

1、建立健全旅游安全事故预警机制-46-

2、健全旅游安全应急工作机制-46-

3、加强应急救援队伍建设-46-

4、完善旅游保险保障体系-47-

（四）加快推进旅游信息化体系建设-47-

1、构建公共服务信息网络平台-47-

2、提升信息化管理水平-48-

（五）加快推进旅游标准化体系建设-48-

1、完善旅游标准体系-49-

2、加大标准执行力度-49-

（六）全面实施人才强旅和科技兴旅战略-50-

1、制定符合客观需要的旅游人才政策-50-

2、构建科学的旅游人才培养体系-50-

3、强化旅游教育与培训-51-

4、完善科技创新体制机制-51-

5、推动旅游科技创新应用-52-

七、发挥旅游综合效益，充分释放产业功能-52-

（一）推进与相关产业融合互动发展-53-

1、推动与第一产业融合发展-53-

2、促进与第二产业互动发展-54-

3、带动第三产业协调发展-54-

4、深化与文化产业融合发展-55-

（二）推进城乡统筹发展-56-

1、科学规划旅游城镇布局-56-

2、不断完善城镇旅游功能-57-

3、进一步扩大城乡旅游消费-57-

4、着力提高城乡旅游就业水平-58-

（三）推进生态保护与建设-58-

1、强化旅游规划中的环境保护要求-59-

2、坚持旅游开发中保护性利用原则-59-

3、推进全行业节能环保标准-60-

（四）推进和谐社会构建-60-

1、努力营造良好旅游环境-60-

2、积极推进国民旅游休闲计划-61-

八、深化旅游综合改革，切实增强旅游产业发展动力-62-

（一）深入推进旅游行政管理体制改革-62-

1、创新统筹协调机制-63-

2、转变旅游行政管理方式-63-

3、规范旅游市场管理-64-

4、健全旅游行业协会-65-

5、完善政府投资决策和引导机制-65-

6．全面落实旅游税费改革制度-65-

（二）深化旅游资源价格和要素市场改革-66-

1、完善和发展旅游要素市场-66-

2、进一步理顺旅游资源价格关系-67-

3、探索建立旅游产权保护制度-67-

（三）深入推进改革试点建设工作-68-

1、深入推进旅游综合改革试点-68-

2、全面启动专项改革试点-69-

3、鼓励各个领域改革探索-70-

九、扩大对外开放，全面提高旅游产业国际化水平-70-

（一）积极推动旅游生产力要素自由流动-71-

1、进一步优化旅游对外开放环境-71-

2、更高水平引进国内外旅游企业-71-

3、更大力度推动旅游企业走出去-72-

（二）不断深化国际国内旅游交流与合作-73-

1、继续深化区域性国际旅游交流与合作-73-

2、积极推进全方位国际旅游交流与合作-74-

3、不断强化国内旅游交流与合作-75-

（三）全面提升旅游服务标准国际化水平-76-

1、加快与国际旅游市场服务标准接轨-76-

2、加快推进融入国际服务标准体系的进程-77-

十、“十二五”云南旅游产业发展保障措施-77-

（一）提高认识、加强领导，构建统筹协调发展机制-77-

（二）强化规划指导，增强宏观调控能力-78-

（三）建立健全法律法规体系，加大执法力度-79-

（四）完善政策配套措施，加快推进旅游产业发展-80-

一、“十一五”云南省旅游产业发展回顾

“十一五”期间，是我省全面实施旅游“二次创业”战略决策，认真落实旅游产业“优化结构、转型升级、提质增效”总体要求，努力建设旅游强省的开局阶段和关键时期。

五年来，在国家有关部委的大力帮助支持下，在省委、省政府的具体指导下，在各级、各部门的积极配合下，全省旅游行业以深入贯彻落实《云南省旅游产业发展和改革规划纲要》为契机，有效应对了诸多突发事件的挑战和考验，努力克服了严重自然灾害的冲击和影响，全面完成了各项预定的工作任务目标，旅游产业保持了平稳持续快速发展的势头，综合实力大幅提升，有效地促进了全省经济社会的全面发展，在国际国内旅游市场的地位和影响力显著提高。

（一）旅游产业发展取得巨大成就

1、旅游经济持续快速增长

2006年—2010年，全省接待海外旅游者从181万人次增加到329万人次，旅游外汇收入从6.58亿美元增加到13.24亿美元，年均分别增长12.7%和15%；接待国内游客从7721万人次增加到13837万人次，国内旅游收入从447.1亿元增加到916.82亿元，年均分别增长12.38%和15.45%；旅游总收入从499.78亿元增加到1006.8亿元，年均增长15.04%。

“十一五”期间，全省累计接待海外旅游者1266.8万人次，比“十五”期间增长109.8%；旅游外汇收入达50.2亿美元，比“十五”期间增长141.8%；接待国内旅游者5.3亿人次，比“十五”期间增长90％；国内旅游收入达3184.1亿元，比“十五”期间增长115.2％；旅游总收入达3539.8亿元，比“十五”期间增长141.1%。

2、旅游产业素质明显提升

经过“十一五”期间的快速发展，旅游产业体系更加完善，产业转型升级加快推进，区域结构和市场结构更趋合理，竞争力和吸引力不断增强，产出效益明显提升。

全省旅游产业拥有固定资产和总资产规模超过600亿元，共有2万余户旅游基本单位，形成了包括食、住、行、游、购、娱在内的比较完整的旅游产业体系。

以抓好八大旅游产品和“五个一批”项目建设为重点，着力推进休闲度假旅游产品开发，积极发展观光农业、工业旅游、红色旅游、特种旅游等新业态，旅游产品升级换代和旅游产业结构优化调整有了明显进展。

在游客接待规模和旅游经济总量上，滇中、滇西北、滇西三个传统旅游区占全省总量的比重从2005年的71.1%、75.2%分别下降到2010的70.7%和73.7%；滇东南、滇东北、滇西南三个新兴旅游区，占比从2005年的28.9%、24.8%上升到2010的29.3%和26.3%，全省六大旅游片区均衡化发展趋势更加明显。

在全面提升了国内市场的基础上，进一步巩固了港澳台市场，稳定并大力拓展了东南亚、东北亚等周边客源市场，开拓了以西欧、北美、俄罗斯、澳大利亚等为重点的中、远程新兴客源市场。

随着旅游产品日趋丰富，旅游服务质量和水平进一步提升，游客消费水平不断提高，抽样调查结果显示，海外游客人均每天花费从2006年的173.76美元增加到2010年的182.31美元，增长4.9%；国内游客人均每天花费从388.23元增加到484.63元，增长24.83%；平均人次消费从632.45元增加到710.73元，增长12%。

3、旅游产业综合带动作用明显增强

旅游产业在拉动就业增长、增加城乡居民收入、促进城乡统筹发展、加强生态建设和环境保护、推动民族文化保护与传承、扩大对外开放等方面发挥了积极而重要的作用。

2010年旅游业直接和间接从业人员达万人，占全省就业人数的比重达%；主要旅游县（市、区）农民旅游纯收入由2006年的元提高到元。

2010年，全省实现旅游业总收入1006.8亿元，增加值450亿元，旅游业拉动全社会总收入916.9亿元，其中旅游消费对餐饮、交通、娱乐、旅游购物的拉动分别是131.4亿元、248.1亿元、43.7亿元和241.5亿元；三次产业结构从2006年的18.2%、42.8%、39.1%调整为2010年的15.3%、44.7%、40%，逐步实现了由一、二产业向以旅游服务业为主的第三产业转变，在带动相关产业发展，促进产业结构调整的作用日益明显。

4、旅游产业地位进一步巩固

随着我省旅游经济的快速发展，旅游业在全省经济社会发展中的地位不断提升，支柱产业地位日益显现。

2008年、2009年和2010年旅游业增加值达345.12亿元、380.8亿元和450亿元，占全省GDP的比重为6.1%、6.17%和6.23%，以旅游业为龙头的第三产业增加值占全省GDP的比重为39%、40.8%和40%，对国民经济的贡献和作用明显增强。

2005年以来，省委、省政府连续五年召开全省旅游产业发展大会，省委八届八次全委会正式提出要把旅游产业培育成我省战略性支柱产业，全省已有十五个州市明确将旅游产业列为支柱产业和先导产业或第三产业的龙头产业来培育，旅游支柱产业的地位更加牢固。

2009年，全省接待入境旅游人数居全国第九位、西部第一位，旅游外汇收入居全国第十位、西部第一位，继续位居全国旅游市场前列。

（二）旅游产业促进取得可喜成绩

1、旅游产业综合改革稳步推进

2009年4月，国家发展和改革委员会正式批准了《云南省旅游产业发展和改革规划纲要》，我省紧紧围绕“发展、改革、开放”三大任务，着力推进旅游产业改革发展工作，并取得了阶段性成效。

成立了云南省旅游产业改革发展领导小组，全省各州市根据本地区实际情况，相继成立了由政府主要领导负责的旅游产业改革发展领导协调机构和办事机构，建立健全了旅游产业改革发展的综合协调机制。

省政府先后与国家旅游局、国土资源部签订了《关于推进云南旅游产业改革发展试点省建设的合作协议》和《关于探索建立国土资源管理新机制，促进云南省旅游产业改革发展合作协议》。

研究制定了《规划纲要》实施意见和任务分解等纲领性文件，强化了对旅游改革发展的目标责任考核，推动形成了各地、各部门各负其责、齐抓共管、统筹协调推进的发展体制和工作机制。

省政府批准成立的保山腾冲、玉溪抚仙湖—星云湖、大理苍洱地区、昆明世博新区四个综合改革试点地区，在体制机制创新、重大项目建设、金融支持等方面有了实质性进展。

跨境旅游、企业改革、投融资机制改革、旅游循环经济、旅游与城乡统筹等5个方面的专项改革试点工作，也正全面加快启动。

2、旅游重大（重点）项目建设成效显著

全面推进旅游大项目带动大发展战略的实施，通过建立旅游重大（重点）项目督查制度和报告制度、旅游重大项目目标责任制度和领导挂钩联系制度，加强了旅游重大（重点）项目建设的跟踪督查和协调力度，特别是省政府出台了《云南省人民政府关于进一步推进旅游重大（重点）项目建设的意见》以后，全省旅游重大（重点）项目建设速度进一步加快，并取得了显著成效。

自2006年以来，列入全省动态管理的旅游重大（投资3亿元以上）、重点（投资5000万元—3亿元）项目总数已达到314个，预计总投资6082.21亿元，实际已完成投资659.78亿元。

其中，重大项目226个，预计总投资4920.61亿元，实际已完成投资605.08亿元，前期类项目78个，在建类项目95个，建成类项目26个，储备类项目27个；重点项目88个，预计总投资1161.6亿元，实际已完成投资54.7亿元，前期类项目10个，在建类项目52个，建成类项目22个，储备类项目4个。

3、旅游市场开拓不断深入

深入实施市场多元化战略，着力推进旅游形象体系建设和营销队伍建设，有效推动“宣传云南旅游”向“营销云南旅游”的转变，稳步推进市场开发工作。

出台了《云南省支持旅游企业开拓国内外市场的实施办法》等支持旅游企业开展促销的政策措施，加大了省内旅游线路的统筹开发和整体营销力度，积极组织策划和实施了全国百城旅游宣传周、网络营销年及旅游信息化年等系列活动，成功举办了两年一度在昆明举办的中国国际旅游交易会等一批节庆会展活动，在客源市场开拓的创新性和针对性上取得了突破。

在巩固、拓展港澳台、东南亚、日本、韩国等传统客源市场的基础上，进一步开拓了以西欧、北美、俄罗斯、澳大利亚等为重点的中、远程新兴客源市场；全面提升了以长江三角洲、珠江三角洲和坏渤海经济区为重点的国内市场；进一步规范发展了出境旅游市场，使海外、国内、出境三大市场呈现出多元化发展格局并逐步向均衡化发展。

4、旅游行业管理进一步加强

全省旅游行业强化依法行政、依法治旅，整顿和规范旅游市场秩序，提升旅游服务质量，优化旅游发展环境。

探索建立涵盖旅游产业各个要素和环节的服务标准体系，以标准化的行业管理来规范旅游市场，有效推动了全行业服务质量和水平的提升。

完善了旅游联动执法机制，加强了旅游执法质监队伍建设，加快推行了导游、旅游车司机薪酬制度、佣金返还“公对公”制度、“导游年检合格证”制度和旅游经营企业和人员的退出机制。

建立了旅游风险防范机制，在国内率先推出“云南旅游安全组合保险”，有力提高了企业防范风险能力和游客合法权益的保障。

进一步推进了全省无障碍旅游的有效开展，建立健全旅游行业协会和相关中介组织，开展旅游行业诚信建设，旅游市场秩序明显好转。

5、旅游产业促进对外开放水平进一步提升

以全方位旅游对外交流合作为重点，进一步提升旅游对外开放水平，为旅游产业开拓了广阔市场空间。

在国际区域旅游合作方面，与周边的东南亚、南亚国家旅游部门及亚行（ADB）、联合国亚太经社会（UNESCAP）、亚太旅游协会（PATA）等国际组织建立了密切的工作联系，形成了较为稳固的协商、沟通平台。

加快了中国—东盟自由贸易区、澜沧江—湄公河次区域等国际旅游经济合作及黄金线路的开发，与越南、老挝、泰国等国建立了双边合作关系，签订了16份旅游合作协议或备忘录，完成了《金四角旅游区跨国旅游线路规划》和《香格里拉—腾冲—密支那旅游区跨国旅游线路》的规划编制工作，国际区域合作实效性进一步增强。

在国内旅游区域合作方面，加强了横向旅游经济联合与协作，积极推动川滇藏中国香格里拉生态旅游区、“泛珠三角区域旅游合作”，西南六省区市和滇沪、滇浙、滇港、滇粤、滇黔桂等国内区域旅游合作，并与西部十二省区、9+2各省以及上海、天津、陕西等省市共签订了旅游合作协议31份，与台湾签订了多边旅游合作协议，推动了协作机制建立，国内旅游区域合作不断深化。

6、旅游人才建设和科技创新进一步增强

建立了省、州（市）、县（区、市）、企业四级培训体系，在全行业开展岗位资格培训；加强了与旅游院校的合作，着力推进了高水平旅游人才教育体系的创建工作，初步形成了高、中、初级旅游教育及旅游继续教育人才培养体系。

成立了“中国旅游研究院昆明分院”、“云南旅游研究院”，并以此为依托，积极推进“云南省旅游产业发展咨询顾问团”、“云南省旅游研究学术委员会”、“云南省旅游产业发展专家委员会”三支队伍建设，为旅游产业的快速发展提供了人才保障和智力支撑。

科技在旅游开发、经营和管理中的应用进一步增强，云南旅游政务网、云南旅游外宣网站（英韩泰文版）、云南旅游资源及服务信息数据库、卫星账户、景区和项目库系统、网络营销、数字景区及12301旅游服务热线等旅游信息化建设取得了阶段性成效；旅游项目的开发建设逐步采用低碳、环保的高科技技术，形成了旅游产业可持续发展和建设旅游强省的科技支撑。

总体上看，“十一五”期间，云南旅游产业发展取得了巨大的成就。

但是与把旅游业培育成为“国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”两大战略目标相比，和建设旅游强省的目标相比，还存在一定的差距。

一是从思想认识方面来看，还存在上下认识、决策与执行不够一致的问题，各地、各部门思想认识还不够统一。

二是从支撑保障条件来看，管理体制机制相对滞后，产业发展协调机制和宏观调控手段还需进一步加强；法律法规不健全，在立法、执法、监督等方面需进一步完善；在旅游用地、项目审批、对外开放等方面的政策支持需进一步加强，政府引导性投入需进一步增加；基础设施和公共服务设施还不尽完善；智力支撑不够，高素质的开发建设和管理人才不足，旅游科研工作和旅游科技创新应用水平有待提高。

三是从产业自身发展来看，还存在产业要素不配套，区域结构、产品和市场结构需进一步优化调整，新业态和新产品开发缓慢，投融资渠道、投资主体需进一步拓宽等问题。

四是从发展水平、质量来看，旅游产品、企业、营销、服务等国际化、现代化程度需进一步提高。

二、“十二五”云南省旅游产业发展形势

从当前和今后一段时期的国际国内环境来看，国际旅游业正以高于世界经济增长的速度快速发展，世界旅游市场需求持续增长，亚太地区已经成为全球最活跃的旅游市场和旅游业发展最快的地区。

与此同时，随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，交通体系的日趋完善，国民收入的稳步增长和消费需求的不断升级，营造了更加有利于旅游产业发展的环境。

未来五年，是国际旅游市场环境更加复杂，国内旅游市场竞争更加激烈，旅游发展方式转变任务更加繁重的五年，云南旅游产业的发展总体面临着“机遇与挑战并存，发展与竞争同在，机遇大于挑战”的形势。

（一）“十二五”云南旅游产业发展面临的机遇

随着我国社会经济发展的进一步加快，对外开放和参与国际市场竞争力度的加强，尤其是国家新一轮西部大开发战略的实施、旅游战略性支柱产业地位的确立、“桥头堡”建设的启动实施和云南旅游综合改革试点省的深入推进，使云南旅游的发展面临前所未有的机遇。

1、新一轮西部大开发战略的实施，为云南旅游产业发展带来了更为有利的宏观环境

在西部大开发战略实施10周年之际，党中央、国务院召开西部大开发工作会议，制定下发了《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（简称《意见》），对深入实施西部大开发战略做出了全面部署。

实施新一轮西部大开战略发是党中央、国务院在新的历史条件下做出的一项重大战略决策。

《意见》明确提出要依托西部丰富的资源优势，加快旅游基础设施建设、创新产业新业态、新产品，全面提升旅游业服务能力、产业化、规模化水平。

通过发展旅游业，带动服务业发展，加快现代产业体系建设，促进就业和居民增收，推动区域经济的发展。

《意见》还明确了涉及产业、土地、财税、财政投入、税收、价格、生态补偿等加快西部发展的政策措施。

大力发展旅游产业成为了深入推进西部大开发的一项重要任务，加快西部包括旅游在内的特色优势产业发展提升到更加突出重要的位置。

中央继续深入实施西部大开发战略，在政策支持、产业发展、环境保护、资金投入、项目建设等方面对西部地区发展旅游业的支持力度将进一步加大，为云南旅游产业发展提供了更为有利的宏观环境。

2、国民经济战略性支柱产业地位的确立，为云南旅游产业发展指明了前进方向

“十一五”期末，我国城市化水平达到46.6%，人均国内生产总值将达4000美元，城乡居民消费升级全面加快，服务型消费需求急剧扩大，针对旅游业资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好的产业特性，为充分发挥旅游业在扩内需、促消费、调结构等方面的积极作用，2009年12月国务院下发了《关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号，以下简称《意见》），明确提出了要“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，《意见》既是一个宏观性的指