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第四节研究评估与分析
4.1打狗英国领事馆之规划与管理18
4.2英领馆个案分析19
第五节结论与建议21
参考文献23
附表24
第一节序论
1.1研究背景
台湾经济面对高度工业化后的新局面，既有以大规模制造业为主的生产型态，在邻国的挑战下已逐渐失去优势，台湾除了往高科技的方向发展之外，势须建立起更能适应「后福特」时期的生产组织型态，深化以知识为基础的经济竞争力。
当今，台湾正处于产业结构转型的阶段，一般均期望台湾能够顺利转型成高科技产业导向的经济型态。
同时，在这样的背景之下，本世纪以来，台湾有志之士自国外移入「文化产业」、「创意产业」的概念，并将之发展成「文化创意产业」，期望台湾的产业，也能同时转型，朝此一方向发展（朱纪蓉，2004）。
知识经济附加价值最高的类型应该就是以创意设计为核心的生产领域，尤其是源于艺术美学创作的设计。
在过去的经济发展政策中，这是比较被忽略的一环。
这个计划所涵盖的内容将包括：
1.文化艺术核心产业：
精致艺术之创作与发表，如表演（音乐、戏剧、舞蹈）、视觉艺术（绘画、雕塑、装置等）、传统民俗艺术等。
2.设计产业：
建立在文化艺术核心基础上的应用艺术类型，如流行音乐、服装设计、广告与平面设计、影像与广播制作、游戏软件设计等。
3.创意支持与外围创意产业：
支持上述产业之相关部门，如展览设施经营、策展专业、展演经纪、活动规划、出版行销、广告企划、流行文化包装等。
这类产业的特质在于其多样性、小型化、分布式，但其就业人口和产值一直保持成长，对于环境和生活品质的提升均有助益，是所有进步国家极力推动的部门，例如北欧诸国、英国和日本等。
本计划主要是针对上述不同类型之文化艺术产业，就人才培育、研究发展、信息整合、财务资助、空间提供、产学合作接口、行销推广、租税减免等不同面向提出整合机制，配合地方政府、专业人士、民间和企业之协作，共同推动。
目标希望能够在就业人口方面增加一倍，产值增加两倍，并在华文世界建立台湾文化创意产业的领先地位。
高雄市政府文化局，自2003年1月成立之后，文化资产业务转由文化局全权推动，除了原先在历史定位与价值上的推动，更希望有深一层文化意涵在其中，并对于古迹再利用上，能更公有化，成为公共文化财。
为此积极进行「打狗英国领事馆」古迹活化，获得文建会「地方文化馆计划」项目补助，以「城市文化馆蓝图」之理念，结合民间「汉王洲际饭店股份有限公司」积极擘划，终于营造了现在的新领事馆风貌。
1.2研究动机与研究目的
在推动文化创意产业的同时，其本来动机乃以经济为主的文化产业更新，位于高雄市的二级古迹─前清英国领事馆，便是在此种产业政策下，转变为焕然一新的模式呈现，将一处古迹开放民间维修经营而成的复合式休闲文化馆。
将一处古迹转变成为民间所经营的一间复合式咖啡馆，古迹再利用政策提供了多样性的功能，当政府在推动一个政策时候，必有其背后动机与目的，在此，将古迹变为咖啡馆是一种纯经济的产业考量或是为了使文化具有更大的附加价值，这便是本篇所要研究的动机之一。
「文化创意」是将文化、创造力结合为核心的活动，亦和经济发展连结成密不可分的关系，目前，几乎所有与文化政策相关的议题，都不能免除与「文化创意产业」发展的关系。
前清英国领事馆的古迹再利用政策的推动，其本意是否为经济价值的考量，那么所带来的效益有多大，是值得去研究探讨的，但是在面对经济考量时，是否有牺牲文化价值，本篇报告将重视在古迹利用的同时，所带来的经济价值，诸如：
创意文化馆的每年盈余收支，政府所省下的每年公帑等等都是经济的价值，但要附带一提的是，文化价值是否有因此而被牺牲掉，因此，本篇除了针对经济效益的评估之外，将会研究文化价值是否因此而减少或牺牲，以定期举办文化活动或文化参访活动人数的场次等等做一个简单的评估，当作研究其中之一的目的。
因此，将研究目的于下简单列为三个重点方向：
1.为何古迹再利用之创意文化馆要委外经营，其经济效益成果为何
2.商业化经营是否降低了文化价值
3.古迹再利用委外经营之后续问题
2.1委外经营相关概念
委外的历史可以追溯自十九世纪末期的英格兰，当时的工业家把纺织品的生产制作委外给民间代工承包，从而造就论件计酬的就业市场。
一九六○年代，委外概念继续运用在工程业、制造业、财务与作业资源上，不过传统的委外仍着重在制造活动的外包。
随着现今知识、技术与信息的发展越来越迅速，委外活动发展至今，已扩大至举凡生产制造、行销、人力资源等部分企业运作所需的功能，都可以委外方式进行。
政府面对外部的公共需求及内部的资源日减的双环困境，寻求「第三种选择」致力调整公部门为单一提供公共服务的角色，以企求活化公共服务。
为了符合变动的社会情势与需求，很多地方政府除了革新行政流程简化工作、创新内部管理模式之外，更积极转而寻求外部资源的引进，引进民间专业、资金、活力共同参与公共业务推动，凭借公私合作模式解决公共管理问题，而将各类公共设施委外经营是较单纯，也是可以将公共资源充分利用、提高管理效率的模式之一。
（武德玲，2005）
委外经营之效果：
A.委外经营的正面效果
（一）财务面
1.降低成本：
因为外包厂商具有规模经济，可减少成本。
规模经济是指当厂商逐渐调整规模，扩大生产时，由于实质上（如劳工的专业化）和金融性（大量购买原料而降低单位价格）的经济，产品的长期平均成本会呈现下降的现象。
2.财务规划更有效率：
将传统甚少估计的业务成本支出，经由长期委外契约的定义，变为可以估计的成本定数，也就是将原来固定成本的投资转为变动成本。
（二）经营面
1.提供较佳品质：
以外包厂商之专业性及高度效率化，可提供较好的服务品质。
2.发展核心业务：
透过将设备和特殊专业人员的外包，使英领馆能将资源专注于主要业务，将获得更多竞争优势。
3.风险管理：
有些业务之承办，如开发系统，委由具经验的人士开发或管理，可减少其失败的风险。
4.资源互相利用：
将资源投资于附加价值较高的产品，外包可以提供与外包商将彼此的资源互相利用，而提高其服务品质的方式。
B.委外经营负面效果
（一）法律面。
1.构筑复杂的法律关系：
委外系根植于行政委托之法理，其授权方式有多种，可能形成的法律关系趋于纷歧，若有纷争发生，非定位其法律性质，很难化解两造冲突。
（二）管理面
1.行政监督权行使不易：
难以对外包商作适当的管理和约束，其外包品质问题也难以衡量。
2.掌握计划时效困难：
委外工作由厂商自我控制，其监督及控制不易，能否依照预期进度，有待商榷。
3.形成推诿塞责之借口：
由他人代为执行，本是基于重点管理下的权宜措施，假使执行不当，任将核心馆务授予他人，将和行政委托之本旨相违，造成馆员权责不对等、避重就轻之官衙怠工气候。
委外服务有其优缺点，是否实施成功，则视个案而定。
因本身条件及需求之不同，以及外包业务功能属性之不同，而有不同的经营成效。
因此，各馆必须配合其组织策略、目标任务及文化背景等，来决定外包的程度与方式，如此才能得到最大效益。
（朱碧静－图书馆馆务委外之决策与管理探讨）
C.而今我国政府为了节省成本而提高绩效也渐渐采用一些方式来进行委外经营，现今我国政府的委外经营模式大致上分为四种：
一、机关内部业务委外：
系指政府机关将内部业务或设施委托民间办理或经营，机关支付费用，民间受托者对机关提供服务之方式。
此种类型因不涉及对外公权力之行使，民间参与行政行为的程度最低，一般无须法律保留原则之适用，只需遵守法律优位原则，即在不违反上位法令规定下，机关可将此项业务委外办理。
依照其性质又可分为：
（一）内部事务性工作委外办理。
例如机关清洁工作、训练服务、信息维修与服务、车辆维护、警卫保全等事项。
（二）内部设施或资产委托民间经营管理。
例如餐厅、福利社等，对机关员工提供服务，如有盈余尚可分配福利金。
二、行政助手：
系指机关为达特定行政目的，于执行职务时委托民间协助，实际负责职务遂行者仍为机关本身，民间之角色乃提供专业技术、人力与设备，机关则依政府采购法等相关规定向民间购买劳务，尚未涉及公权力之委托行使。
例如违规车辆拖吊业务、路边停车场收费业务、胸部X光普查、纠纷协调、警局笔录之录音缮写、监看电视节目及广告、两岸人民事务等。
三、公共设施服务委托经营：
系指行政机关将本应由机关本身亲自执行对人民提供服务之设施资产或业务，委托民间经营管理。
分为两种方式，一是政府将现有土地、建物、设施及设备，委托民间经营管理，受托者须自负盈亏并负公有财产保管维护责任，委托机关则不需亲自提供服务并且可从中收取回馈金或权利金挹注公库；
二是机关不提供土地建物等设施及设备，仅以经费补助或特许方式委托民间提供服务。
此种模式对于今日社教福利业务扩增，社会福利预算经费不断持续加重情况下，为减轻政府财政负担及引进民间企业效率的考量，不失为一帖解急良方。
此模式又可因其间政府与民间对于经营权及资产设备所有权拥有程度不同而有不同的态样。
除了政府本身完全担负起提供服务的情况不属于委外办理外，依政府与民间的委托关系又分为以下几类：
（一）部分公营、部分民营
政府提供建物设备，由政府与民间共同经营提供服务之型态。
建物设备之运用，可以采「时间共享、空间共享」或「专有时间空间」的方式将部分业务委托民间办理。
前者如公务人力发展中心，该中心提供新建大楼之硬设备，本身配置若干人力于上班时间利用该大楼完善设施负责执行公务人员训练业务，另周休二日或例假日则委托民间业者办理住宿、餐饮及场地的管理维护经营。
后者如高雄市社会局长青综合服务中心，该中心大楼建筑及设备均为高雄市政府所有，亦配置人力执行老人综合服务业务及硬件设施之管理维护，惟其中有关「老人日间照顾服务」项目系委托民间机构利用该大楼六楼场所办理，时间与空间专用，其余部分则仍由社会局全权使用与管理。
其它如国立自然科学博物馆、台大实验林等都是政府与民间合作经营的范例。
（二）公办民营
政府提供土地建物及设备等既有基本设施，委托民间经营，民间业者享有业务执行权力，完全承担提供公共服务之业务经营功能及效率与效能提升的责任；
政府则除拥有原先所提供的土地等硬件所有权，负有监督与目标达成的责任外，在某些个案中，不但不需拨款补助，还可在委托期间内收取租金或权利金或回馈金，获得持续性资金收入，对政府财政助益颇大。
国内目前较成功的案例有台北市万芳医院、高雄县立凤山、冈山医院等委外经营模式。
其间不同之处在于万芳医院一开始兴建完成即将整体业务委外，故无现有人员安置问题，凤山及冈山医院因历史较久，早期系由政府经营，故须配套规划现有员工安置措施。
（三）初期公民合营，逐步民营
政府提供现有土地建物设备甚至人力，寻找适合的民间业者先行合作经营，再由政府以土地等资产折价入股，或直接由政府出钱与民间业者合资，逐步转向民营企业或非营利组织经管。
民营企业常以公司型态成立，我国公营事业民营化的过程常采如此的方式，例如经济部的中钢公司、退辅会的荣民气体制造厂等；
若为非营利组织性质，则多以财团法人各种基金会的运作模式为之，例如「蒋经国国际学术交流基金会」、「国家文艺基金会」等。
不管是民营企业或非营利组织，现有人员的处理可以说是转型成功与否最重要的关键。
此外，政府政策不因委托民间而有不同，原本公益目的公共福祉仍需达成，因此政府对公司或法人应透过董（理）事会遂行所需体现的政策目标。
四、行政检查业务委外办理：
系指政府为实现特定行政目的（如管制、查验等），针对个别事件，委托民间搜集、查察、验证，据以认定一定事实是否符合规定所作之检查行为。
例如建筑物安全检查、汽机车检验、商品检验、劳动安全检查、消防安全检查、水资源检查、工厂检查、卫生检查、金融检查、汽机车驾照考验、各种技能检定、各类产品安全试验等。
此类业务因行政机关缺乏人力，又民间有充分专业技术人员或团体可以承担检查业务，配合行政机关严格之监督，并给予人民充分之救济管道，则可兼顾政府精简人员及达成便民之效果。
行政检查系由民间专业机构或人员代替政府执行检查业务，执行过程完全委由民间负责，政府甚至无需负担费用，可说是委托民间经营程度颇深的一种方式。
行政检查委托民间执行，涉及受检者生命财产安全等权益，通常伴随着强制性质，是一种公权力委托私人行使的行政行为，为避免行政机关借委托行为怠于执行公权力的义务，或避免私人藉委托关系而滥用公权力，除应严格遵守法律优位原则，不得抵触上位法律或命令外，更需受法律保留原则之规范，亦即应有法律明确规定之法律依据，或法律授权之法规命令作依据才可办理。
其中历史古迹发包民间经营维修是属于第三类型的公共设施服务委外办理（行政院人事行政局90年7月编印之「推动政府业务委托民间办理宣导手册」）
2.2台东市南京路市民文化广场个案
台东县政府于民国87年内政部营建署项目补助执行之都市设计示范计划，也是台东县第一个以都市设计作为主要考量的空间计划案，主办单位及规划单位均期望本案具有成为台东发展都市设计方案之先期示范作用，并成为台东县推动「成乡景观风貌改造运动－营造台东新象」之先锋（财团法人台湾大学建筑与成乡研究发展基金会椰邻工作室规划室，87，0-1），并委托财团法人台湾大学建筑与成乡研究发展基金会椰邻工作室承包规划（台东市景观风格塑造－南京路广场造街计划），88年底工程完工，89年3月移交台东市公所管理之以步道烧砖铺设而成之道路及文化广场；
广场面积宽50m×
长500m，目前是台东市最重要的市民集结活动举办场所。
活动比例高达每周一至二次以上；
活动类型包含艺文展演、园游会/市集、集会活动、小型街头活动等四种类型，于90年3月至6月试办休闲饮品区经营管理；
90年9月至91年12月办理第一次休闲饮品区经营管理招商，共计五间营运厂商营运；
92年1月办理第二次休闲饮品区经营管理招标委外经营管理至今；
94年3月已由台东市公所编列250万规划预算，预期将南京路广场重行规划设计，预计于95年以三千万预算发包重新施做。
（一）南京路市民文化广场营运管理现况
1.市民文化活动广场区：
办理民俗或大型文化活动、艺文展演、园游会、集会行活动或小型街头活动，配合台东县文化局及县、市政府单位各类公众活动，活
动举办时商家及道路须封闭或配合管制。
2.市民休憩广场：
广场中央部位规划五区简易咖啡饮料卖店区、提供市民及游客散步、喝咖啡、品茶、休闲等游憩消费活动。
3.人行步道：
道路两侧1.5M宽之步道。
4.公共道路通行：
西侧平日供做交通道路（10M双向行车道）。
5.林荫停车场：
最南侧规划区域停车场及道路西侧规划路边停车二种。
6.其它：
特殊活动如公共教育宣导（广告或电子看板）；
年节期间年货及民俗商品接，公开招标收取摊位使用费及清洁费，提供作为年节民俗活动配合经费。
（二）基本资料分析
1.区位分析：
本案位于台东市都市计划区之西南边，与市区相关公共建设与市街
空间均在一公里内。
以南京路为中心，一公里范围内，南为鲤鱼山及新生路之店街、卖店/西南侧为台东旧火车站、台东体育场、救国团、台东公园所在之绿地群/东侧为台东中央市长及市公所、台东县政府、台东旧市街/西北侧为公家机关密布之街廓/北侧为台东市扩大都市计划区所发展之新街区/西侧为台东商职及圣母医院、低层住宅区。
穿过南京路之正气路不只是台东市目前商业蓬勃之街廓，从南京路至中山路段更有水果街之美名，以南京路为中心之区域，市台东市民及外来游客游逛台东市必经路线。
2.土地使用分析：
本区域使用是伴随台东社教馆及文化中心之设置，虽只短短约500×
50公尺长之大型街廓，却是台东市鸟瞰图尚可清楚一眼辨识之地景标志，在土地发展使用上具有弹性及潜力。
3.商业活动分析：
范围涵盖以南京路为中心、及其周边包括传广路/正气路/博爱路/新生路所形成之方圆500公尺之商圈领域；
现有商圈活动比例餐饮业（31％）/生活百货零售（11％）/交通运具（8％）/电子通讯信息类（5％）/美容（5％）/文教（9％）/医疗（5％）/企业办公室（8％）/材料（6％）/机具（4％）/衣饰精品（3％）/生活服务（2％）/复合式（1％）/休闲娱乐/其它（1％）。
4.消费模式及街廓属性：
主要消费模式比较
依赖熟客的电子信息业：
不依赖选逛人潮，依赖服务品质及易停车装卸货。
多样而随机的餐饮消费群：
外食人口增加，市区餐饮业亦随之成长，如麦当劳、
农会生鲜、正气路、东商前餐饮店及南京路广场委外经营卖店。
学生型休闲卖店出现：
文化中心广场、南京路广场、农会卖场、所形塑之休闲氛围，学子人潮，促使本区域发展出可场时逗留之休闲餐饮、泡沫红茶、咖啡店、冰店、网咖、漫画等休闲商店。
依赖学生消费群之文教图书：
文教图书类商店经营，与附近学生人潮有密不可分之关系，亦与前述休闲卖店相呼应。
与日常生活不可缺之生活百货：
目前本商圈市台东市区内主要日用百货供应区域，消费者购物习性，多倾向于将交通工具停放店门口，往往造成交通及环境杂乱。
傍晚时段与市民闲逛互动之临时摊集：
南京路广场区在进入傍晚后与白天形成决然不同之氛围，傍晚常吸引闲逛市民买水果、面包、小吃，促成一种温暖的亲子和乐的感觉。
5.现有委外经营卖店分析：
区位：
于广场中央偏东，由北至南五间台东市公所委外经营露天咖啡休闲餐
饮。
顾客群：
服务顾客以台东市民为主80％，游客为辅20％，学生族群占大多数65％。
经营类别：
休闲卖店产品同构型高，几乎都是茶饮、咖啡、简易餐饮类及提供露天座椅。
经营现况：
因竞争激烈（南京路区域及本休闲茶饮区），故在外观及饮品价格极尽花招，但因此降低服务及产品品质，经营情形每况愈下，委托单位亦难以约束经营行为，夜景还好，日间区域环境因餐饮业过多设施及布
置而显得杂乱无章。
6.本区未来发展分析：
本区之经营管理情形在最近二年之委外经营下已让市民排斥，无论是外部（市民或使用者）、内部（委托单位）均不再认同此区域之经营管理现况，故台东市公所已编列250万预算重行委托专业单位规划此区域之未来使用方向及发展定位，但是否再重行规划大规模重建改变经营使用类型，会比现行管理方式更为理想，当初五年前本广场地区不也是花了一大笔预算，营建署补助台东县府公开评选专业设计单位规划营造之成果，这又是哪个委外环节出了状况，值得现在委托及受托规划单位慎重思考。
（三）委托经营单位效益调查数据分析
委外经营效益：
1.广场经营多元化、并且引进市场竞争，使市民在受托厂商生存竞争下，接受到更多更好的多元休闲文化及空间。
2.引进民间经营活力，创造消费，让专业的归专业，休闲的归休闲。
3.竞标及评选机制，汰弱留强。
4.公部门委外案例执行及管理监督学习。
公共服务效益：
1.充实市民广场使用类别，弹性多元利用空间使用。
2.增加市民及游客休闲游憩去处。
3.创造都市景观不同风情展现。
4.增加就业机会，提升经济活动。
（四）休闲饮品区委外经营现况及问题：
南京路休闲饮品区第一次招商委托经营期限二年，五家厂商还能将区域营造巴黎露天咖啡之景象，市民也颇有好评，经常结伴于夏日夜间到此闲坐喝喝咖啡，为台东市南京路广场区午后及夜晚创造了不一样的风情。
因第一期营运情形市民感受不错，接受度也大，以致合约到期后，第二期之招商随即出现许多关切的声音，招标发包时也有多家厂商抢标情形，委外得标价位普遍比第一期多了一倍以上，但为赶经营时效及减少地方各界质疑，第二次招商过程匆促决定，厂商得先以得标后才须缴交经营计划书，开始经营后，厂商为了将本求利，当以各种花样招揽顾客，本区整体区域经营管理至此已完全走样。
现在的南京路广场布置的如同一般夜市摊位，音乐噪音、环境杂乱、制造大量垃圾及污水，贩卖内容无法规范检查，客人也因此复杂起来，造成附近居民恐惧治安产生问题，在舆论、当区居民、里长、代表陈情抗议下，该区（休闲饮品区）委托经营已确定将于94年8月底走入历史。
本区环境规划设计也如同招商委外情形一样受人诟病，方块高压砖易破碎或地形变化沉陷不均，造成单车及机车行走安全问题，整区当初的榕树等绿带都已消失，取而代之是冷硬的花台及道路，经过五年亦无法孕育出当初的绿意；
也因为多种声音反映，市公所遂决定于94年编列250规划费重新规划设计此一市民活动区域。
台东市南京路市民文化广场在短短五年期间，要经历两次大规模之规划及整建，二次规划报告费超过新台币五百万，两次营造费用加起来超过五千五百万元以上，短短五百公尺长，五十公尺宽之园道广场，竟能在不同公部门（县政府及市公所）手中一再改造，岂能不让市民质疑政府的能力。
（武德玲－我国地方政府设施委外经营之研究－
以台北县、高雄市、台东市个案为例）
从该篇案例中可以分析出两个比较有可能发生在高雄英国领事馆的委外经营上的问题。
首先，是合约问题，由于委外经营依照合约内容只有四年的经营期，可以说不是很长久，续约问题以及夺标竞争的问题有可能造成英领馆委外品质以及发展上的限制。
其次，由该案例中，可以发现台东县政府对于该委外经营的厂商并没有太大的监督机制作用，比较看的出来的是事后的贵化以及补救，如果说，高雄市政府对于委外经营英领馆的厂商没有完善的评估以及监督机制，是否也会变得与该案例中相似，到最后由政府收拾残局。
第三节研究方法
3.1研究方法与研究对象
首先，我要研究的对象是进行古迹再利用的前清高雄打狗领事馆，该馆属于二级古迹，在文化创意产业的浪潮下，以委外经营的方式公开给外来厂商招标，以得标者为经营者，并履行高雄市政府之契约，以达到古迹再利用的活化效果。
我即将使用的研究方法是：
1.文献分析法
2.次级资料分析法
利用文献分析法，找出委外经营的方式，从中了解，政府设施开放给民间经营，之间会有什么正面效果，或是有什么负面效果，再者，可以了解英国领事馆在委外之后的经营方式或是其规划的发展，以及所须履行的契约问题，透过一个案来发现政府委外经营之后，有可能会面临何种的困境，或是委外经营失败的原因，这原因当然有很多，诸如：
委外厂商经营不善、委外设施规画不良、或是政府机构监督不周，以及所牵扯到的合约以及续约问题，从该个案可以拿来作为我对高雄英领馆委外经营之后，是否会有相关的问题产生，来做一个建议。
次级资料分析法，相对于我所要研究的是绩效评估，而我所需要评估的地方有二：
1.政府委外经营之经济效益
2.是否委外会着重商业经营合忽略文化价值
3.古迹委外经营之后续问题
由于我的资料是从高雄市政府取得，资料内容中有高雄市政府的相关支出表，若是委外经营之后，政府会节省多少成本，而我搜集到的资料显示英领馆的旅客不少每年不下30万人，但是真正参与文化活动的有多少呢，这样是很难去评估的，因此我把英领馆的93年度所举办的大大小小数十场的文化活动作一统整，统计人数可以得知该年委外经营之后，所增加的参与文化活动人数，以人数而非之出来评估文化会比较客观，毕竟支出的多寡并不会直接影响人数的参与，因此我只探讨93年度（委外一年之后），所真正举办的文化活动做一个评估。
3.2研究流程
研究背景
研究动机与目的：
3.古迹再利用委外经营之后续问题
文献探讨：
1.委外经营相关概念
2.台东市南京路市民广场个案
研究方法：
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