我国农民工医疗保险问题与对策研究Word格式.docx

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一、农民工医疗保险的发展现状1

（一）农民工和医疗保险的概念1

1、农民工1

2、医疗保险2

（二）农民工医疗保险的现状2

二、目前农民工医疗保险的问题以及原因分析3

（一）农民工医疗保险的主要问题3

1、农民工参保率低3

2、医疗保险制度不完善4

3、农民工社会保障法制不健全5

（二）农民工医疗保险问题原因分析5

1、农民工自身的原因5

2、用人单位的原因6

3、政府方面的原因6

三、完善农民工医疗保险的政策7

（一）提高农民工医疗保险意识，鼓励农民工参保7

1、加强农民工医疗保险制度的宣传7

2、增强农民工的维权意识7

（二）强化医疗保障中的政府责任8

1、加强农民工医疗保障建设8

2、针对用人单位和农民工实行缴费优惠政策9

3、加强对农民工医疗保险的监督9

结论10

参考文献11

致谢12

引言

随着现代工业化、城镇化进程的不断加快以及农业生产力的逐步现代化，越来越多的农村进城务工人员涌入城市，这部分人被称为“农民工”，这个庞大的群体是全面建设小康社会的突出力量和重要方面军，2008年末全国农民工总量为22542万人，其中外出农民工数量为14041万人。

由于我国长期以来实行的城乡二元制度一直束缚着农民工在城市的工作和生活，加之农民工群体受教育程度普遍不高，综合素质低，一般从事高风险作业，并且生活条件艰苦，使得这一群体较容易面临疾病的风险，因而也是最需要医疗服务的群体，但是偏低的工资待遇又使得他们付不起医疗费用，因此，农民工“看病难、看病贵”问题显得尤为突出，急需获得医疗保障，然而当前针对这一群体的医疗保障却相对欠缺，农民工这个介于农村与城市之间的特殊边缘群体，因其特殊的身份特征以及保障制度间的冲突，成为被医疗保障“遗忘的角落”。

而农民工的医疗保障问题不仅关系到他们自身的生存发展和家庭的稳定，还关系到我国各项事业能够顺利地建设和完成，以及社会的和谐稳定，因此，现阶段，基于农民工健康保障问题的重要性和农民工对医疗保险需求的迫切性，就农民工医疗保险问题进行研究具有重大的理论意义和实践意义。

一、农民工医疗保险的发展现状

（一）农民工和医疗保险的概念

1、农民工

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，具体指得是具有农村户口、有联产责任制的承包土地，但不从事农业生产，主要在非农产业，依靠工资收入维持生活的人员。

其特征是持农村户口但在城市或乡镇企业工作，同时并没有放弃农村土地承包经营权，以进城务工为主要谋生手段。

我国农民工群体的出现的根源大致有三个方面：

第一，农民工是工业化、城市化的必然产物，是农村剩余劳动力的必然表现形式；

第二，它也是我国长期以来社会政治经济体制发展不平衡的产物；

第三，这一群体的出现及其发展过程是农民寻求自身发展道路的必由之路。

2、医疗保险

医疗保险是指以保险合同约定的医疗费用为给付保险金条件的保险，即提供医疗费用保障的保险。

医疗费用是病人为了治病而发生的各种费用，它不仅包括医生的医疗费和手术费用，还包括住院、护理、医院设备等的费用。

医疗保险同其他类型的保险一样，也是以合同的方式预先向受疾病威胁的人收取医疗保险费，建立医疗保险金；

当被保险人患病并去医疗机构就诊而发生医疗费用后，医疗保险机构给予一定的经济补偿。

（二）农民工医疗保险的现状

随着工业化、城市化进程的加快，农民工队伍不断扩大，已经日益成为一个不容忽视的群体。

农民工进城务工会面临与城镇工人相似的失业、养老、疾病、工伤、生育等风险，但其保障方式却还是传统的农业社会的保障方式，这种风险与保障方式的不匹配不仅给农村的社会保障带来巨大压力，同时也将外出打工的农民工暴露在更大的风险之中。

在农民工所面临的所有风险中，健康风险尤为突出。

健康不仅是人类发展的目标之一，而且是重要的人力资本。

虽然进城务工的农民工大部分处在青壮年时期，平均健康状况并不差，但多数农民工处于非正规就业状态中，其工作条件和工作环境比较恶劣，会对其健康造成影响。

一些调查显示，农民工的医疗保障覆盖率只有23.4%。

在缺乏有效的医疗保障条件下，农民工“小病扛，大病拖”，最终对其健康造成严重损害。

因此，随着农民工对医疗保险需求的日益强烈，针对农民工的医疗保障制度便显得尤为重要。

我国自从1958年实行户口登记制度以来，就由于城市和非城市户口的类别划分而形成了我国的城乡分割的二元体制，长期以来使得广大的农民由于身份的差别而无法享受到与城市居民相同的待遇。

农民离开赖以生存的土地来到城市成为城市工人的一部分后，由于政策的限制仍不能轻易地改变自己的农村户口和农民的身份特征，始终游离在城市的边缘，无法得到平等的城市的社会保障的待遇，一旦遇到工伤、疾病或者年老、失业等状态的时候就将处于孤立无助的艰难境地。

广大的农民工进入到城市之后既难以保持原来的生活救济方式，又由于非城市的户籍身份无法得到与城市居民同等的医疗保险及相关社会保障，使农民工更容易处于危险的生活境况中。

此外，农民工在城市中大多从事的是城里人不愿干的“险、脏、难、累”的工作，而且经常是超负荷的工作或经常要接触危险品，又由于劳动保护意识不到位，保护设施差，因此很容易遭遇工伤事故和患上“职业病”。

这样，社会保险对于农民工相对于城市工人更为重要。

然而现实的情况却是：

一方面农民工冒着断指断臂、伤筋伤骨、烧伤烧死、高空摔伤摔死的危险，做着脏、累、差、重、险的工作；

另一方面，他们一旦碰上伤亡事故，一些没有良心的雇主和用人单位就把他们扫地出门，好一点的会给一点抚恤金，差的连一文都不给，并弃他人生死不顾。

此外，由于农民工在城市里的居住环境和生活条件普遍恶劣，各种疾病特别是传染病也对他们构成了一大危害。

所以，当他们在城市中由于缺乏基本生活保障而可能或已经陷入困境时，就难免会采取违法行为以获取基本生活所需，将给城市的社会治安带来极大的隐患。

因此，给予广大的农民工以医疗保险和相关的社会保障待遇，使其基本生活得到保障、基本医疗服务得到满足，不仅仅是对他们的利益给以极大的关注和保护，而且有利于社会的稳定和协调，更是建设和谐社会的重要保障。

二、目前农民工医疗保险的问题以及原因分析

（一）农民工医疗保险的主要问题

从目前的情况来看，农民工是城市医疗保障的盲区。

由于以户籍制为主要特征的城乡二元格局，以及我国分级财政的基本特征，对于外来流动人口，城市的社会保障制度始终是排斥的，农民工尽管为城市社会经济做出巨大贡献，但难以享受城市发展的成果，特别是城市的福利政策。

长期以来，农民工被排除在城市医疗保障范围之外，农民工一旦患病，不能与正式工人享受应有的权力和相同的待遇，对于农民工来说，将辛辛苦苦赚来的钱花在治病上是十分不合理的。

新型农村合作医疗保险从2003年推行至今，全国参加人数已经达到8.14亿，覆盖了全国91.5%的农村人口。

参加新型农村合作医疗保险起到了在一定程度上缓解农民看病的经济压力的作用，但是对于患了大病重病的农民来说，当前的报销比例还很低，报销总额还太少，负担仍然很重，而且，当前农村基层医疗卫生机构的设备不足和人员短缺仍然在制造新的看病难问题。

农民工是处于城市和农村之间的特殊群体，城市医疗保障和新农合医疗保险不能有效针对这一群体，因此农民工参加医疗保险暴露出很多问题，主要有：

1、农民工参保率低

农民工参加城镇医疗保险的参保率长期维持在不到20%的水平，主要有下面几个方面的原因：

（1）农民工文化水平低，参保意愿不强

我国农民工受教育程度普遍比较低，大多数只有小学或初中文化，在加上收入偏低，使他们参保意愿不强，主要是由于：

第一，许多农民工想法单纯、对眼前的物质利益比较看重、对市场经济的风险认识不够是农民工的参保缴费意识较弱的主要原因之一；

第二，特别是绝大多数青壮年认为得病几率小，没有必要参加农民工医疗保险，除非有的迫切参加医疗保险是处于逆向选择的考虑；

第三，以家庭保障为主要形式的农民工群体，对城市没有归属感，不信任城市的医疗保障政策。

（2）法律维权意识差

农民工的低文化水平导致他们缺乏法制观念，更不懂得用法律来保护自己。

在不了解法律的情况下，在工作中会受到不平等待遇，并且甘愿接受。

《劳动法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同，并且要保障劳动者的劳动安全权和薪资获取权。

但是许多用人单位根本就不与外来的农民工签订劳动合同，一旦发生安全事故用人单位则逃避责任，出现纠纷也难以取证；

有的用人单位虽然会与农民工签订劳动合同，但他们所签订的合同要不保护的仅是企业的利益要不就是随意的解除劳动合同。

即便如此，很多用人单位还肆意侵害农民工取得合理劳动报酬的权利，甚至会拖欠农民工的工资。

更不用说会给农民工购买养老保险、工伤保险甚至医疗保险。

这主要是因为农民工对保险合同的不了解，缺乏法律知识，对维护自己的基本权利缺乏意识，最终导致农民工参保率低。

2、医疗保险制度不完善

我国的社会保障体系包括医疗保险、社会保险、社会救济、社会优抚和社会福利等部分，经过近些年的改革发展已经有了相当大的进步，但是由于历史的原因和制度的限制，对广大的农民包括进入城市乃至已经定居城市的农民工则关上了大门。

农民工大多分散地进入城市寻找工作，往往有很大的盲目性和随意性，而他们在城市里没有相对固定的住所和稳定的工作，一般是哪里有工作就去哪，所以农民工有很大的流动性。

由于医疗保险各个方面的制度上的不健全，流动农民工的医疗保险很难顺利实施；

同时，农民工医疗保险的原则一般为“保大病，保当期”，说明了农民工办理医疗保险不能像城镇职工医疗保险一样到达一定缴费年限后可以不用交费即享受保险，农民工后期医疗存在不公平现象；

其次，农民工医疗保险保障水平较低，农民工很难享受到专门的医疗制度保障，不少农民得病后因病致贫，因病返贫。

3、农民工社会保障法制不健全

目前，我国还没有一部完整的、系统的、全国性的关于农民工社会保障的立法，现行的立法也都是行政立法，主要是国务院和各部委发布的指导性条例、通知、决定等，立法效力层次低。

农民工社会保障法律的具体实行几乎都由地方政府制定，导致各地的法律规章不一，执行混乱。

另外，在基金的征缴方面，也缺乏强有力的法律制度，如果用人单位拒不参保或欠缴，也无法通过司法途径解决，这就导致了企业参保率低、拖欠现象严重，为其逃避责任提供了机会。

（二）农民工医疗保险问题原因分析

1、农民工自身的原因

（1）农民工风险意识不强

农民工缺乏风险意识，不能认识到医疗保险的重要性，导致农民工参保低。

农民工一般从事的城市中最低等、最累、最危险的工作，具有很大风险，出现疾病和事故的可能性也非常大，而农民工对此的意识不够强烈，不会主动购买医疗保险，在事情真正发生后，承担的医疗费用不能抵扣，对农民工未来的生活会产生很大的影响。

（2）农民工对医疗保险缺乏认识

调查显示，了解城镇职工医疗保险的农民工为0.78%，了解城镇居民医疗保险的农民工为0.56%，了解新型农村合作医疗保险的为86%。

由于农民工对医疗保险认识不够，险种单一，导致其参保率低，主要表现在：

首先，农民工不愿参加新农合。

由于农民工长期在外工作，而新农合制度是建立在户籍制度基础上，实行县级统筹，定点治疗的机构主要分布在县内，而农民工打工在外，农民工生病后不可能返乡治病，因此他们不能充分、方便、快捷地享受新型农村合作医疗政策，致使新型农村合作医疗制度对于农民工吸引力下降；

其次，农民工参加城镇医疗保险困难重重。

农民工对城市中的职工医疗保险和城镇居民医疗保险具体报销要求，报销情况等了解极少或者基本不了解，让他们参加难度较大。

各种医疗保险制度是按照不同人群、不同原则、不同缴费标准以及不同报销比例建立和制定的，并且医疗保险制度之间难以转换和接续，由于农民工户籍的限制，农民工也不能选择城镇基本医疗保险；

再次，农民工对商业保险的认识不足。

这主要是由于农民工自身对商业医疗保险的认识和自身的收入水平有关，商业医疗保险属于补充医疗保险，缴费率较高，因此农民工很少关注，由于自身条件的限制，也就很少加入。

（2）农民工流动性大

农民工流动性大，工作不稳定，这就要求医疗保障能够随之进行迁移。

但目前我国是以省作为医疗保险的统筹单位，实际上多数省份停留在市县统筹的水平上，农民工如果要再到其他省市或回农村工作时，其医疗保险关系无处接收，导致这些人只能选择退保，导致参保中断。

而退保只能退个人账户部分，真正起到风险分担、互助共济作用的统筹部分是不能退的。

这方面正是突显出我国的有关部门在社会保障制度的建立和管理中的不到位，没有设计和执行有利于农民工的跨区域流动性的特点的医疗保障制度，这就使得当前医疗保险制度对农民工来说缺乏吸引力。

还体现了当前农民工医疗保险衔接存在很大问题，不能实行农民工医疗保险统一管理。

2、用人单位的原因

（1）用人单位参保主动性不强

使用农民工的单位往往是私营企业和个体工商户，他们认为让员工参加医疗保险，会增加产品成本，加重企业负担，因此他们对于参保缺乏积极性。

据专家测算，如果完全建立和城镇职工一样的社会医疗保险制度，企业由此每年要为每个工人多支付3000余元，在现有的成本基础上增加30-40%，企业担心成本增加会降低竞争能力。

因此，用人单位不愿意为农民工缴纳保费，更不要说参与医疗保险购买。

（2）用人单位社会保障责任意识薄弱

我国没有专门针对农民工医疗保险问题的法律法规，用人单位社会保障责任意识薄弱，在为农民工购买医疗保险上逃避责任，只考虑到自己的经济利益，而忽视农民工参与医疗保险的重大意义，给农民工的带来很大的伤害。

3、政府方面的原因

（1）医疗保障制度不完善

农民工是处于农村合作医疗与城镇职工基本医疗保险保障范围之间的特殊群体，处于农村和城市的中间地带，处于医疗救助的边缘。

由于制度的不完善以至于很多农民工被排除在社会医疗保险制度范围外。

制度不完善的主要原因在于：

首先，同一医疗保险制度不同地区之间缺乏衔接基础，由于各地经济发展水平不一，同一种医疗制度在不同地区的缴费和报销标准也不同，这是由于医疗保险制度统筹层次较低造成的。

同时，农民工医疗保险原则一般为“低费率，保大病，保当期”，实行社会统筹，无个人账户，个人不缴费，由用人单位缴费的要求。

由于没有个人账户，以前缴纳的医疗保险随着农民工与单位关系的解除也就同时消失。

农民工的医疗保险只保当期，这就意味着农民工工作地点或单位变更就必须重新办理一次医疗保险。

农民工一旦发生流动，医疗保险的衔接则出现很大问题。

其次，不同医疗保险制度缺乏转换机制，我国主要的几种医疗保险制度之间由于服务目标对象不同，基本内容、缴费比率和报销上限等也不相同，造成医疗保险制度之间的衔接困难。

最后，现行的医疗保险制度比较固定，忽视了农民工个体的差异，尚未提供针对不同群体的农民工进行差异化设计的方案。

（2）对农民工医疗保险需求认识不足

首先中国政府对农民工医疗保险需求认识存在误区，认为农民工有土地和新农合保障，不需要其他的医疗保险。

再者，国家财力不足，暂时还不能满足农民工的保障需求；

其次政府对农民工的保险需求认识不够，政府目前保障项目过分注重农民工社会养老保险的未来收入保障项目，忽视工伤、失业、医疗、生育等短期保险项目。

（3）对用人单位监管不力

地方政府担心为农民工办理医疗保险会增加企业成本，降低企业投资积极性，对个体私营经济少报漏报行为睁一只眼闭一只眼，或者迟迟不肯将个体私营经济纳入参保范围，因此，地方政府为了本地建设，增加地方财政收入，很可能对农民工医疗保险政策持消极态度或抵制心理。

三、完善农民工医疗保险的对策

（一）提高农民工医疗保险意识，鼓励农民工参保

农民工参保率低的主要原因在于农民工对医疗保险的认识不够，仅限于眼前，认为身体很少患病就不愿缴费，并且参加农民工医疗保障的积极性也不高，因此国家、政府应鼓励农民工参保，要做的一下几点：

1、加强农民工医疗保险制度的宣传

加强农民工医疗保险的宣传，可以使农民工更清楚地了解我国各个医疗保险的类型规定，找出自己最适合的医疗保险类型，通过宣传，可以增加农民工的风险意识，了解医疗保险的作用，提高农民工医疗保险的参保率。

我们可以通过图片、讲座等形式对农民工进行医疗保险的知识普及，最终达到提高农民工对于医疗保险的认知水平。

2、增强农民工的维权意识

农民工对自己应享受到的权益根本不了解，各个部门应配合政府部门做好农民工法律宣传工作，可以采取一下几种方式来解决：

一是要加强对农民工的法律知识培训，定期举办一些有关《劳动法》和《劳动合同》的讲座和培训；

二是要做好对农民工的法律服务和援助工作，把农民工列为法律援助的重点对象；

三是要健全农民工维权举报制度，严查侵犯农民工权益的违法行为；

四是将农民工纳入工会，强化工会维护农民工权益的作用。

劳动力如果缺乏组织，就会缺少与资本讨价还价、与权利谈判协商的能力，将只能以个体的身份“打工”。

农民工要维权，要改变与用人单位博弈的弱势地位，就一定要形成组织的力量。

因此，要充分发挥工会在维护农民工权益方面的作用，同时配套自上而下的政策推动力，将会终结农民工权益无从保护的窘境。

（二）强化医疗保障中的政府责任

1、加强农民工医疗保障建设

（1）加快农民工医疗保障立法建设

目前，劳社厅制定的农民工参加医疗保险的原则是“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”，但具体的费率如何拟定，“当期”是多久，用人单位究竟负担多少等细节都没有给出统一的标准，这些都需交给地方政府操作，无疑加大了医疗保险实施的难度，阻碍了医疗保险的进展。

再者，就算各地政府出台了可行的政策，也是五花八门，缴费率、报销水平等都不同，导致了监管和转移的困难。

所以说，应制订一部全国性的法律政策，加快农民工医疗保障的立法工作，从法律上保障农民工的权益。

立法建设主要包括国家法规建设和地方性法规的建设两个方面。

我们必须通过法律手段来规范关于农民工医疗保险的各个方面，从个人、企业和相关监管部门各个方面进行行为规范。

一方面提高农民工自身法律意识，使得农民工了解自身权利；

通过法律规范企业行为也是必不可少的，现阶段农民工自身不缴费，企业为农民工缴纳医疗保险费用，这就要求企业应该实现自己的社会责任，而不应该为了降低成本，避免责任而不给农民工加入医疗保险范围；

另一方面通过法律还可以规范相关监督部门，使得监管效率提高，切实保障农民工医疗保险的权利。

地方政府应根据和结合本地实际情况，制定具体的保障方法，依法保障农民工的合法权益；

还可以从法律上规范合作医疗管理机构对医疗保险基金的管理、运营，杜绝基金被挤占或被挪用的现象发生。

（2）完善农民工医疗保障制度

由于农民工工作流动性较大，医疗保险制度显现出较大问题，各地区不能很好地实现转移和连接。

若要很好地保障农民工医疗权利，需要解决两个主要问题：

即解决同一地区不同医疗保险制度的转移问题和同一医疗保险制度不同地区的转移问题。

首先，需要打破户籍的限制。

可以通过农民工职业或收入等方面作为认定标准。

根据不同职业或收入水平，可以参加不同层次的医疗保险制度。

这样，可以扩大农民工对医疗保险制度的选择范围，保障农民工权利。

其次，建立个人信息管理和个人账户。

只要农民工与工作单位建立了劳动关系，就为其办理医疗保险和接续记录，保证农民工医疗保险缴费记录能够改变。

对其以前参加的医疗制度的缴费有详细的记录，不同医疗制度之间和不同地区之间制定缴费的转换率，确保农民工转移过程中医疗保险的转移接续。

最后，实行农民工医疗保险资金的统一管理。

实现农民工医疗保险转移接续，还要解决地方利益之间的问题。

需要高缴费、高待遇的地区要做出一定的利益牺牲，认同低缴费、低待遇参保者。

国家可以在一定程度上对利益问题进行资金支持，确保医疗保险在不同地区间的转移。

（3）分类建立不同的医疗保险机制

农民工的数量大，各自的具体情况不一样，对全体农民工采取同一种医疗保险模式并不科学，所以需要对不同类别的农民工制订不同的模式：

第一，对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间（如三年以上）的农民工，应直接将他们纳入城镇职工医疗保险体系；

第二，对于无稳定职业且流动性较大的农民工，可设定两种模式，一是将他们纳入户籍所在地的农村居民医疗保险体系，二是为他们建立一个暂时性的大病医疗互助机制，今后再逐步将他们纳入城镇职工医疗保险体系；

第三，对于进入城市从事经营性的自雇性农民，可以参照城镇个体工商户的保障制度进行安排。

2、针对用人单位和农民工实行缴费优惠政策

按照目前的缴费基准和比例，农民工和企业的抵制情绪都很大，因此，应适当降低缴费，这可通过以下几种方式来解决，一是将缴费基准从城镇职工月平均工资改为农民工月平均工资甚至更低；

二是在农民工参保初期（如三年内）确定较低的缴费水平，之后再逐渐提高，最终实现与城镇职工费率一致；

三是降低农民工和企业的缴费比例，差额部分由政府补贴；

四是将医疗保险费从企业成本中列支，可减少企业税收，提高企业参保积极性；

五是采取费改税的方式，让农民工的医疗保险费通过税收形式来实现。

3、加强对农民工医疗保险的监督

各级劳动保障部门在开展劳动监察时，要把用人单位为农民工办理医疗保险作为检查重点。

用人单位不为农民工参保的，农民工可以向用人单位所在地的劳动保障监察机构举报和投诉。

凡是用人单位没有为农民工参加医疗保险的，该单位农民工发生医疗费用时，仲裁机构裁决由用人单位根据医疗保险的规定给予相关待遇，承