洱海湿地建设与运营管理现状问题及原因Word文档下载推荐.docx

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作为我国重要的高原淡水湖泊，洱海流域近年来面源污染不断加剧。

从水质情况来看，在2010年前的近二十年中，洱海水质在Ⅱ类与Ⅲ类水质之间呈波动性变化，2009年后水质处于Ⅲ类，部分沿湖水域水质处于Ⅳ类，局部水域甚至为Ⅴ类水质。

从富营养情况来看，洱海富营养化评价指数TLI呈波动性上涨趋势，已处于富营养初级阶段，伴随洱海水体富营养化而来的是藻类水华的频繁发生。

1996年洱海爆发了全湖性的“蓝藻”危机，2003年洱海出现了球形鱼腥藻的水华灾变。

水华灾害使得水体透明度急剧下降，得不到阳光照射的深水区水草大量死亡，洱海的生物多样性及生态结构良性循环遭到严重破坏，生态系统稳定性减弱。

因此，及时采取有效手段，削减污染负荷入湖量，遏制水质恶化趋势及污染水域面积扩大是当前紧迫的任务。

为此，大理通过实施“三退三还”政策，建设“三万亩湿地建设”工程。

3.2洱海湿地建设与运营管理现状

“三万亩湿地建设”工程是指通过退耕还林、退塘还湖、退房还湿地，实施洱海流域3万亩连片湿地生态恢复建设项目，其中洱源县洱海源头生态湿地1万亩，大理市上关片区生态湿地1万亩，大理市环洱海生态湿地1万亩。

3.2.1建设过程

大理市政府通过向农民租用土地，实施“三退三还”工程，建设湖泊湿地。

截至2012年，大理州政府实施退耕还林共7274.5亩、退塘还湖共4444.5亩、退房还湿地共616.8亩。

第一年租地资金标准定为每年每亩租金1600元，约定以后每年根据通货膨胀等情况协商更改，并保证不低于农民同期土地耕作收益，2014年租金标准已经达到2000元/亩。

截至2014年7月，洱源县共花费一亿三千万余元，建成了7108亩湿地。

并规划建设面积分别为5166亩、659.86亩和160.27亩的东湖湿地、鹅墩湿地以及大佛村梨园湿地。

上关片区万亩湿地建设工程的规划总面积为11702亩，包括5341亩河流湿地、2244亩农田湿地、2072亩湖滨湿地、1695亩人工湿地和350亩库塘湿地。

其中正在实施的有江前和江尾湿地及九条洱海入湖沟渠整治工程、大理市北三江入湖河口湿地建设工程以及罗时江生态湿地改扩建工程。

洱海湿地的建设主要采用近自然生态复合湿地的建设方案，让污水流经布置的各类湿地达到去除污染物的效果，所采用的湿地类型主要包括库塘系统和表流湿地。

库塘系统的优势在于其能够容纳大量的污水，并能使污水在其中停留较长时间，从而拥有足够的污水处理时间与空间，而后通过厌氧处理和沉淀处理去除部分有机污染物和颗粒态氮、磷污染物。

表流湿地与自然湿地极为相似，污水在地表形成一层水流，并缓慢流动。

若表流湿地水深不超过0.4m，则其水体由于光照、氧气条件好，微生物繁殖快，利于通过微生物的作用去除有机污染物。

若表流湿地水深超过0.4m，则一方面可以通过湿地中种植的大量水生植物吸收水体中的污染物，另一方面可通过湿地基质的吸附沉淀和化学反应去除一部分污染物。

3.2.2运营机制

湿地的运营管理采用政府主导的运营管理模式。

首先，建立政府主导的湿地生态修复工程实施领导小组，负责制定项目的规划方案，组织协调项目的前期准备过程和具体实施时产生的问题，以及进行资金筹措和预算审批等。

湿地生态修复工程实施领导小组组长由主管领导担任，成员由大理市环境监测站等相关部门领导组成。

其次，聘请中科院和上海交通大学等高校的环保专家和学者，组成湿地生态修复工程技术专家组，负责审定项目实施方案中的技术工艺，制定具体的实施计划并进行可行性分析，以及在方案实施过程中提供技术咨询等。

最后，确定项目实施方案后，由政府委托企业进行湿地的建设与运营维护。

政府付给企业报酬，让企业具体负责湿地的生态系统恢复、开发建设和经营管理。

即湿地的建设与维护成本仍由政府承担，企业从政府而非市场获利。

3.3洱海湿地建设与运营管理存在问题及原因

3.3.1运行结果与问题

洱海实施的政府主导的高原湖泊湿地建设与维护模式，取得了一定的治理成效。

2006年以来，洱海的水质状况基本维持在Ⅲ类以上，其中达到Ⅱ类水质标准的时间累计超过4年。

部分所建湿地的污染物削减效果非常显著，例如永安江某荷花湿地，对比分析其进水口和出水口的水样后发现，其总氮削减量和总磷削减量分别达到40.4%和45.5%，同样对银桥镇建设的某水芹菜实验基地采样分析后发现，其总氮削减量和总磷削减量分别达到36.7%和60%。

但在政府主导的湿地治理过程中也出现了一些问题，大大阻碍了洱海湿地治理的进一步推进。

一是湿地生态功能和整体效果受限制。

在湿地建设的过程中，部分地区由于周边农户多，致使拆迁难度大、拆迁成本高，政府对这些本属于湿地规划范围的地方进行湿地建设的意愿不强，而更愿意选择容易看到减排成效的地方进行湿地建设，造成湿地布局分散，影响了湿地的整体生态治理效果。

另外，政府在湿地建设过程中，并未根据污染源的地形等自然条件因地制宜地布局所建湿地。

部分河流或沟渠由于地势原因，水流湍急，即使流经了所建湿地，由于流速过快也没有达到污染物吸附沉淀的效果。

比如弥苴河污染严重，占洱海污染源四分之一左右，但由于河道过深、丰水期水流湍急以及各河段减排协调机制的缺失，使得污水直接流入洱海，入湖口污染严重，水质糟糕。

由于政府所选取的作物多为吸附能力强或仅有观赏性的植物，不具备在农户中广泛推广的特质，无法实现污染治理的诱导型变迁。

总之，政府主导的湿地治理导致的湿地布局分散、没有因地制宜布局湿地以及未实现诱导型变迁造成了洱海流域湿地治理的整体效果并不十分理想，总体污染削减并未达到预期，入湖水质改善有限，所建湿地生态结构与功能也并不能得到完全发挥。

二是政府财政压力大、项目经济效益不佳。

其一，由于湿地治理由政府主导，政府承担湿地的建设与运营维护的所有费用。

湿地建设采取“三退三还”的政策，因此要以租赁的方式向农民征收大量耕地、鱼塘和房屋，仅耕地一项政府就须向农民支付每年每亩1800元至2000元的租金，而湿地的运营是每年每亩600元的维护标准，加上通货膨胀以及当地农民对收入持续增加的要求，政府的开支还存在着持续上涨的巨大压力。

大理市经济并不发达，虽然有中央政府的经费支持，三万亩湿地的建设与维护费用对于大理市政府来说仍然是一笔无法承担的巨额开销，更何况一旦中央政府取消或减少转移支付，湿地建设与维护必将无以为继。

即使在存在中央财政支持的情况下，大理市政府的湿地建设运营也是捉襟见肘，一些本属于规划范围的湿地由于财政问题迟迟无法推进。

其二，产业结构调整难以实现。

政府主导的湿地治理由于缺乏市场力量的参与，一方面忽视了湿地中水生植物的经济价值，所选取的作物多为吸附能力强或仅有观赏性的植物，不具备在农户中广泛推广的特质，无法实现第一产业内的种植结构的调整，另一方面政府在湿地运营管理阶段止步于对湿地的维护，仅仅意在保持湿地建设成果，对其后续的诸如农产品加工链和生态旅游业的发展没有推进，使得第一产业无法向第二、第三产业转变。

其三，居民收入来源问题无法解决。

政府主导的三万亩湿地建设使大量农民失去耕地，又无法通过产业结构调整实现农民就业，即使农民有租金收入，也无法完全解决生活问题，更遑论收入水平提高了。

其四，水资源经济效益无法释放。

湿地整体治理效果不理想致使湖泊水污染问题无法完全解决，水资源经济效益也就无法得到释放。

三是社会效益不明显。

高原湖泊湿地建设会使大量农民失去原有的房屋、耕地、鱼塘以及依附于土地的工作，在政府主导的湿地治理工程中，可以通过工程建设和维护提供一些工作岗位，但这些岗位数量少、不可持续而且报酬低下，远远不能真正解决失地农民的就业问题。

由于就业结构调整与城乡结构调整均取决于产业结构调整，无法实现产业结构调整的政府主导治理模式也就无法促进就业与城乡结构调整了。

另一方面，大理以“苍山洱海”的美景著称于世，洱海的污染对于大理的城市形象造成了较大影响，而湿地治理无法深入推进意味着洱海污染的问题无法彻底解决，不利于城市形象的恢复。

3.3.2主要原因

由政府主导的高原湖泊湿地建设与运营模式在生态效益、经济效益、社会效益方面存在诸多缺陷，主要原因是政府的固有属性及部分外在因素导致其决策制定具有局限性、决策执行效率低下、湿地治理诱导型变迁无法完成，以及政府主导湿地治理牵制了政府过多精力。

（1）政府在湿地治理决策制定上具有局限性，决策制定不尽科学。

一方面的原因在于不完全信息和有限理性的存在[33]。

政府对于洱海周边众多的企业、居民污染排放的具体情况以及责任主体的减排能力不能完全掌握，在信息不完全的状况下无法做出完全符合实际情况的决策；

政府中的管理人员也是普通人，他们在湿地治理相关知识、经验上肯定有所欠缺，比如未能根据污染源的地形等自然条件因素因地制宜地布局所建湿地。

另一方面，政府金字塔式的组织结构，使得上下级政府之间、同级政府之间信息不能得到有效顺畅的传导[34-35]，造成各级政府的决策制定产生偏误。

下级政府对上级政府的污染治理具体精神的领会容易出现偏差，同级政府之间的湿地治理行为也很难进行有效协调。

（2）政府在湿地治理决策执行上易产生低效问题。

一是政府没有企业的硬预算约束，在湿地建设中经常不计成本，造成资金浪费、财政赤字，使得湿地后续建设运营乏力；

二是当湿地治理在政府主导下进行，此项公共服务由政府这个唯一主体提供，在缺乏竞争压力的情况下，政府会追求少犯错，而不敢对难度大但拥有治理价值的问题大胆尝试，不敢“啃硬骨头”。

比如政府对本属于湿地规划范围但拆迁难度大、拆迁成本高的地方进行湿地建设的意愿不强，而更愿意选择容易看到减排成效的地方进行湿地建设，造成湿地布局分散；

三是政府在湖泊湿地的建设中，容易在生态补贴经费和政府采购上产生寻租问题[33]，导致政府在实际操作中，可能会选择并不符合要求的利益团体负责湿地实际建设运营，造成湿地治理效果不理想。

（3）政府缺乏追逐市场利润的原生动力，导致诱导型变迁无法完成。

政府属于行政机构，而不是纯粹的经济组织，出于自身的固有属性，政府在洱海湿地治理的过程中追求的主要是生态目标，再加上政府始终独立于市场之外，并没有直接参与到经济运行之中，因而忽视了湿地治理所能带来的巨大经济效益。

比如对水生植物的选取只注重其污染吸附能力和观赏性，而未考虑其经济实用性，再比如因自身动力缺乏或市场敏锐度不够，没能把握湖泊湿地建设所带来的农产品深加工及旅游业发展机会。

而往往经济效益是环境治理由强制型变迁向诱导型变迁转化的关键所在，对经济效益的忽视使得湿地治理的诱导型变迁无法完成，造成湿地治理效果难以得到长期维持。

（4）政府将过多精力放在高原湖泊湿地治理上，对于湿地治理造成的外部性影响难免忽视或者力不从心。

高原湖泊湿地治理工程浩大，会牵制住政府的过多精力，并且政府除了环境污染治理的任务还有许多其他事务需要处理，对于湿地建设造成的农民失地、失房以及因失地带来的失业问题不能及时有效地处理，使得民生问题得不到保障，影响政府公信力，也让民众对湿地治理产生抵触情绪。

并且高原湖泊湿地治理对于政府精力的过多占用也可能影响政府其他公共服务的质量。

4高原湖泊湿地建设方案

4.1建设目标

以全面保护和治理高原湖泊及湖泊湿地为终极目标，通过一系列工程措施，对湿地及水生植物进行合理布局，充分发挥湿地对入湖污染物的截留作用，改善湖泊水质，发挥水生植物的经济价值，实现污染治理的诱导型变迁。

从而起到保护高原湖泊湿地的生态环境，保证高原湖泊休养生息的作用。

4.2建设原则

（1）充分考虑原有的地形、地貌和地理条件，因地制宜地进行湿地建设工程布局，避免因水流湍急导致的湿地截污作用失效，保证湿地污染物吸附沉淀作用得到发挥。

（2）重视湿地工程的经济价值。

尤其要重视水生植物选取的经济性，使湿地建设者和参与者能从中合法取得经济收益，以利于诱导型变迁的形成，从而保证湿地工程的可持续与可推广。

（3）坚持生态优先原则。

注重湿地污染净化的功效以及对湿地生物多样性和生态系统完整性的恢复与维持，使湿地利用与生态保护相协调。

（4）强调水质净化功能。

以系统的工程、先进的技术、有效的运行，优化人工湿地系统的水质净化功能。

（5）坚持美学原则。

使所建湿地与周边景观环境相协调，打造良好的景观效果，带动当地旅游业发展。

4.3建设方案

4.3.1总体思路和工艺流程

由于洱海流域所采用的湿地建设方案技术较为成熟，达到了较好的污染削减效果，因此，本文提出的建设方案仍然沿用其近自然的复合型人工湿地的思路模式，并对其进行一些完善，即通过布置库塘湿地、污水预处理系统、多级表流湿地、湖滨湿地等湿地类型，配合引水工程、人工岛建设，综合利用各种污水处理技术，对入湖污水进行处理。

首先，一方面利用湿地引水工程将入湖江河水尤其是水流湍急地区的江河水通过引水渠引入库塘湿地，减缓水流速度，初步拦截泥沙及漂浮物。

并且为了让污水在库塘中停留更长的时间，还可在库塘湿地中堆砌人工岛，人工岛不仅能够增加污水的停留时间，在库塘内形成水上通道，还能造就更好的景观效果。

另一方面对村落生活污水及农田废水进行收集和预处理。

其次，将这些预处理后的污水引入多级表流湿地，使污水形成推流式水流依次进入各级表流湿地，通过物理过滤、拦截、自然沉降，化学反应沉淀，微生物好氧氧化，湿地植物生长营养吸收等作用实现对水体中氮、磷、有机物的净化。

最后，污水在经过表流湿地处理后，流入湖滨湿地，再次通过水生植物净化作用对水体进行深度处理。

污水经过一系列的净化流程，达到入湖水质标准后，最终出水流入高原湖泊。

具体流程见图4.1。

图4.1湿地建设工艺流程

4.3.2湿地构成及植物布局

在上述总体思路和工艺流程的框架内，对湿地构成及水生植物采取整体布局的建设模式。

一是对湿地构成实施整体布局。

首先对属于规划范围内的湿地建设地域要严格按规划进行执行，不能因为畏难情绪而放弃部分湿地的建设，否则会导致入湖污水仍有大量“漏网之鱼”，从而不能保证湖泊污染治理效果。

政府可通过在与负责高原湖泊湿地建设与运营具体实施的企业签订的合同中以条款形式明确，同时对于征地、拆迁等问题提供帮助，保证湿地建设按预期进行。

其次，要因地制宜地布局湿地，避免湿地效果无法发挥的情况出现。

结合引水工程，在上游地域分层布局库塘湿地、人工湿地、农田湿地、河流湿地及湖滨湿地。

对于库塘湿地和人工湿地选择兼有生态价值与经济价值的水生植物进行栽培，将其根据水深差异分别布置成表流湿地和浮萍湿地，以其产生的经济效益带动周边农户将原有耕地和鱼塘变更为农田湿地和河流湿地，进而形成覆盖全流域的湿地体系。

对于湖滨湿地可结合湖滨风光建设成旅游景区，达到污染治理和结构调整的效果。

二是对湿地水生植物实施整体布局。

根据地理位置、高程情况、水位变化情况以及上游被污染水源污染物含量的差异情况，结合各类水生植物自身的吸附能力、吸附污染物类型以及经济价值、美学价值对各种水生植物进行合理布局，形成生态效果好、经济价值高、观赏价值高的植物布局，使各种水生植物协调作用，最大限度发挥出湿地治理的效果。

从水生植物类型来讲，库塘湿地一般布置挺水植物、浮水植物和沉水植物，河流湿地选择挺水植物，湿地外侧的陆地区域布置灌丛与乔木。

通过聘请植物学家、水利学家、农产品营销专家等组成顾问团队，对水生植物选取进行严格把关，保证湿地的治理效果。

具体来说，对于水生植物的选取和配置应遵守如下原则：

（1）注重植物污染净化的功能。

选择植物时，要首先考虑其对富营养物质吸收能力、所吸收污染物的类别、对水体携带泥沙的过滤功能等，以保证达到净化水质的目的。

（2）重视水生植物的经济价值。

在保证植物净化水质功能的同时，选择经济价值高的水生植物，从而保障种植企业或农户的经济利益，并形成良好的示范效应。

（3）关注水生植物的美学价值。

尽量选择具有观赏价值的水生植物物种，并综合考虑湿地不同植物的协调搭配以及与湖泊周边休闲景观的协调。

（4）湿地植物尽量以乡土品种为主，如需引入外来物种，须经过严格论证，以免造成外来物种入侵，破坏区域生态系统。

4.3.3设计及施工组织

湿地建设工程由政府结合高原湖泊运营管理，进行初步规划后实施整体招投标，确定最终承办企业。

政府可以通过在招标条件中要求承办企业选择对工程建设具有丰富设计经验并具有设计资质的设计单位承担工程设计，选择具有丰富施工经验的单位承担土建施工。

另外，政府还可以要求企业在建设过程中必须有国际一流的水生植物专家的参与，以掌握水生植物的生长生活习性、氮磷吸附能力与经济价值，或者给予企业一定的科研示范基地进行品种的培育，寻求经济价值和生态价值的结合，同时在湿地具体建设过程中，要结合美学和生态学，合理搭配、分层配置各类水生植物。

5高原湖泊湿地运营管理模式

5.1运营管理目标

高原湖泊湿地的运营管理要实现生态效益、经济效益、社会效益的全面提升，要保证政府、企业、当地居民各方都能从中获益。

政府在财政负担大幅减轻的同时能够实现生态目标；

企业通过湿地建设与管理获取经济利润；

当地居民通过就业结构和城乡结构的调整提高收入水平，增进福利。

具体目标如下：

（1）生态效益方面，干扰规划范围内湿地所在地实际建设的因素被消除，为湿地生态恢复腾出空间；

湿地及植物布局合理，湿地截污作用得到充分发挥；

水生植物的经济价值得到体现，实现污染治理的诱导型变迁；

入湖污染物得到明显削减，高原湖泊水质得到显著改善；

在水深条件允许的情况下，尽可能多的恢复水生植物面积和种类，形成湿地稳定的水生生态群落，丰富湿地的生物多样性。

（2）经济效益方面，政府财政压力大大缓解，公共服务水平显著提升；

农业种植结构得到调整，污染严重的农作物被吸附能力强、经济价值高的作物替代，生态农业得到推行；

形成比较完善的农产品加工链，实现第一产业向第二产业的优化升级；

以湿地风光、当地人文景观风俗和生态农业为依托发展旅游业，并带动相关服务业发展；

居民人均可支配收入大幅上升；

水资源经济效益得到充分发挥。

（3）社会效益方面，居民就业率得到显著提升，就业结构得到合理调整，贫困人口显著减少，城镇化率逐渐提高；

社会福利增加；

城市形象得到恢复与提升。

5.2运营管理原则

高原湖泊湿地的运营管理既包含社会公益目标，又属于市场化的经济行为，因此，要处理好二者的关系，保证湿地运营管理的良好持续运作，应遵循如下原则：

（1）政府与市场应各司其职。

在湿地的运营管理中划定了政府与市场的边界后，政府与市场应各自履行自己的职能，政府既不能越位，也不能缺位，如此才能保证机制的良好运转。

（2）坚持公开透明的原则。

政府在招投标以及入湖水质监测等过程中应保证程序与结果的公开透明，让公众享有知情权的同时，增强政府的公信力。

（3）坚持全面统筹的原则。

一方面要对湿地建设进行整体规划，保证湿地资源得到充分利用；

另一方面要兼顾湿地运营管理的生态效益、经济效益与社会效益。

（4）坚持以人为本。

要充分考虑湿地建设过程中涉及公众尤其是农户的各类权益，妥善解决所引起的纠纷与问题，保证公众权益不受侵害。

（5）坚持合法性的原则。

一方面政府与企业的活动要认真贯彻执行有关法律法规、部门规章和技术规范，另一方面政府与企业签订合同以后要认真履行合同中各自的义务。

5.3运营管理模式

5.3.1模式构架

一直以来，环境作为公共物品，由于外部性的存在，其治理通常由政府主导并负责具体执行，但实践证明，政府在主导环境治理过程中由于其固有属性及部分外部因素，会出现种种问题，并不适合作为环境治理的主导者，高原湖泊湿地作为环境的重要组成部分也不例外。

因此，为了避免政府主导高原湖泊湿地治理所产生的弊端，尝试建立新的高原湖泊湿地运营管理模式，即建立以市场为主导的高原湖泊湿地运营管理模式。

政府不再承担高原湖泊污染治理的具体实施，而以公开透明的投招标形式将高原湖泊建设与运营整体打包交给企业，并以激励性的合约要求企业满足政府制定的入湖水质改善目标；

企业不再仅仅作为高原湖泊湿地建设工程的承建者与维护者，仅通过工程建设与维护取得报酬，而是将高原湖泊湿地作为开发项目整体，通过发展吸附能力强、经济价值高的水生植物深加工产业链以及依托湿地资源的旅游业来获取经济利润。

这样，政府可以将自己从不擅长的高原湖泊湿地具体建设运营这一领域中解放出来，而以生态目标监督者的角色重新出现，通过引入市场力量，还能在解决生态环境问题的同时，实现经济效益与社会效益的提升。

图5.1湿地运营管理模式

5.3.2具体职能划分

在以市场为主导的高原湖泊湿地运营管理模式中，政府主要负责湿地治理工程投招标、环境指标监管、基本公共服务提供等职能，市场承担污染治理与生态修复、带动当地产业结构调整和收入提高等职能，通过湿地种植生物结构调整和品种优化、产业链延长与完善，以经济效益带动生态效益。

具体职能划分如下。

（1）政府职能

①湿地治理工程招投标

政府成立高原湖泊湿地治理专项办公室，根据当地生态状况、湿地构成、地形地貌、产业结构等实际情况，制定高原湖泊湿地建设与管理的初步规划，在保证污染治理和生态保护目标的同时，确保企业拥有合理的投资回报。

在此基础上，将高原湖泊湿地的建设与运营整体打包，进行公开透明的招标，对投标企业进行综合考量，最终确定高原湖泊湿地治理的企业主体。

②实施环境监测

企业追求的是利润最大化，因此要通过市场手段治理污染和保护生态，政府在给企业提供盈利空间的同时，必须制定严格的治理标准，与中标企业签订严密的合同，并对合同的履约状况进行严密的监督，以评价其水质净化和生态修复效果。

环境监测内容主要为水质监测和生态监测。

通过对湿地进水口和出水口进行布点监测，掌握污染削减效果及水质变化趋势；

通过观测生物多样性、生物分布面积及生物量的变化，考察湿地工程实施后的生态系统变化状况。

将监测情况与合同中所约定的达标条款对照，如有违约情况，立即启动惩罚纠错机制，引导高原湖泊湿地建设与管理向预定方向发展。

③提供基本公共服务

一方面是为承担高原湖泊湿地建设运营任务的企业提供配套服务，减少投资者的后顾之忧，保证湿地建设与运营管理的顺利进行。

一是帮助企业解决好湿地建设开发过程中的资源整合问题。

如土地流转问题，通过建立村级土地流转协调小组，采用土地入股的方式，将农民承包及村集体所有的土地折算成一定股份入股企业，农民按入股股份获得土地分红。

同时，协调小组要充分调动农户参与湿地建设的积极性，积极协调企业与农户之间的矛盾，切实保障双方利益；

二是提供政策支持和法律保障。

政府出台相关优惠政策如税收