义务教育法治四十年Word文档下载推荐.docx
《义务教育法治四十年Word文档下载推荐.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《义务教育法治四十年Word文档下载推荐.docx（12页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
宪法规定的公民基本权利需要由具体法律来落实，公民受教育权，特别是义务教育权，需要由具体的教育法律进行保障，这一重任首先落在了义务教育法头上。
（一）义务教育法制定进程
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，《决定》提出要“实行九年制义务教育”，并规定了有步骤地实施九年制义务教育的目标和要求。
由于义务教育是“依法律规定适龄儿童和青少年都必须接受的国民教育”，具有法律强制性，“为此，需要制订义务教育法，经全国人民代表大会审议通过后颁行。
”中共中央通过《决定》的形式，明确要求制定义务教育法，直接推动了立法进程。
为尽快制定义务教育法，全国人大教科文卫委员会会同刚组建的国家教委很快就成立了义务教育法起草领导小组，时任国家教委副主任柳斌同志担任起草领导小组组长。
［4］起草小组在立法工作开始时就确定了“宜粗不宜细”的立法原则和“管理体制下放”、“分步实施”的基本方针。
在立法原则和基本方针的指引下，起草小组学习研究了党和国家有关普及教育的方针、政策，总结分析了我国实施普及教育的成果、经验和存在问题，参阅了世界上一些国家、地区有关义务教育的立法。
［5］经过调查研究，比较广泛地听取了各省、区、市，教育部门和社会各方面的意见，拟订了《义务教育法（草案）》。
《义务教育法（草案）》经国务院提交人大常委会审议，根据六届人大常委会第十四次会议和第十五次会议审议的意见，对原来的《草案》又作了修改。
1986年4月2日，在第六届全国人民代表大会第四次会议上，时任国务院副总理兼国家教委主任李鹏对《草案》做了说明。
1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》，从1986年7月1日起，开始推行九年义务教育。
这是继1980年《学位条例》之后出台的第二部教育法律，更是由全国人大审议通过的第一部教育法律，足见《义务教育法》之重。
《义务教育法》的制定，标志着我国的基础教育发展到一个新的阶段，为普及义务教育提供了法律保证，对于促进整个教育事业的发展，提高全民族的素质，推动社会主义的物质文明建设和精神文明建设，具有战略意义。
［6］《义务教育法》从起草到通过不到一年时间，体现了党领导教育立法的效率，更体现了党和国家依法推进义务教育、依法维护公民义务教育权的决心。
（二）义务教育法制定时三大焦点问题
公民义务教育权的落实，需要国家的积极努力，但国家经济社会发展有一个过程，不可能一蹴而就。
改革开放初期，面对穷国办大教育的现实，我国《义务教育法》在制定过程中秉持实事求是的原则，既量力而行，又尽力而为，妥善处理立法中的一些焦点问题，积极落实义务教育权。
1.义务教育学制的确定因地制宜、因时制宜
20世纪80年代，我国小学和初中的学制有“六·
三”制、“五·
四”制、“五·
三”制和九年一贯制等多种形式。
多种学制并存，是我国当时的实际情况。
确定哪种学制为基本学制，存在的争议较大，因为不同的学制可能要求的义务教育年限并不同，义务教育的实施难度也有差异。
《义务教育法》第二条规定“国家实行九年制义务教育”，当时有人认为“普九”太早了，只能普及五年义务教育。
［7］与压缩义务教育年限的观点相反，有人认为应该延长义务教育年限，如全国政协委员、上海育才中学名誉校长段力佩就普及义务教育问题发表看法：
他认为应把九年制义务教育改为十二年制，把幼儿园的三年也算进去。
［8］
考虑当时各地的实际情况，《义务教育法》没有明确规定哪一种学制是基本学制，而是授权“由国务院教育主管部门制定”。
国家教委等部门制定的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，肯定了多种学制并存的事实，包括“五·
三”制。
［9］在条件不具备的情况下，不搞“一刀切”，而是让多种学制并存，这满足了不同地区发展义务教育的需要，促进了各个地方义务教育的落实，最大限度地保障了公民的义务教育权。
2.义务教育经费多渠道筹措
经费投入是实施义务教育的重要保障，从我国当时的国情出发，义务教育经费实行多渠道筹措的方针。
首先是国家的财政投入。
《义务教育法》规定国家用于义务教育的财政拨款，要达到“两个增长”，即国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使在校学生人数平均的教育费用逐步增长。
由于义务教育事业实行分级管理、地方负责，所以地方的财政投入对于保障义务教育实施至关重要。
彭真委员长在六届全国人大上的发言说：
“普及义务教育的任务很大而钱很少，不解决会不会也有使义务教育法落空的危险？
贯彻落实义务教育法，要中央和地方共同下决心，一个是中央下大决心，一个是地方下大决心。
不要看不起地方，不把地方的积极性调动起来不行！
地方财力相当大，中央和地方各占一半。
”［10］为增加地方用于义务教育的经费，《义务教育法》中提出了“在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。
1986年4月28日，国务院发布《征收教育费附加的暂行规定》，提出教育费附加以各单位和个人实际缴纳的产品税、增值税、营业税的税额为计征依据，教育费附加率为1%，这就使教育经费又多了一个可靠的来源。
［11］
其次是捐资助学。
改革开放后我国重新肯定了民间办学的合法性，刚刚起步的义务教育坚持“两条腿走路”的办学方针，一方面是国家用财政收入举办学校，另一方面是鼓励社会力量办学。
由于实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，而各地财政收入差异很大，所以很多地方调动广大群众的积极性，依靠“人民教育人民办”，实现九年义务教育。
在农村，主要靠农民教育集资，兴建校舍；
在城市，则是鼓励企业办学，这几乎占城市教育规模的40%。
农民和企业成为社会主义中国义务教育的承担者。
［12］
再次是收取杂费。
关于义务教育是否免费，是整个《义务教育法》起草、制定过程中最大的争议。
在不收学费的问题上大家意见一致，但在是否收杂费的问题上有争议，一部分人认为杂费不要收了。
一算账，杂费有6个亿，1985年的6个亿是很大一笔数字，国家拿不出这笔钱。
全国人大讨论后，决定还是只写免收学费，对杂费问题未作规定。
但1992年制定《义务教育法实施细则》的时候，第十七条明确规定“实施义务教育的学校可收取杂费”，杂费成为义务教育经费的一项合法来源。
从《义务教育法》中“免收学费”不免“杂费”的规定，再到《义务教育法实施细则》中“可收取杂费”的规定，杂费为义务教育发展筹措了一笔急需的经费。
［13］多渠道筹措义务教育经费，符合我国当时的国情，正是得益于各方面的共同努力，才让更多的孩子有机会接受义务教育，不至于使义务教育权落空。
3.争取专款建设合格的教师队伍
建设一支数量足够、质量合格、结构合理并相对稳定的师资队伍，是实施义务教育的关键所在。
但“上世纪80年代搞义务教育时，教师学历达标率很低。
初中教师90%都没有达到专科毕业学历，小学教师稍微高点，大概也就是60%是高中或者中师毕业的”。
当时教师一是数量不足，二是质量不高，三是队伍不稳定。
［14］为有针对性地解决义务教育师资问题，在制定《义务教育法》时作出了三方面的制度安排，一是发展和改革师范教育，培养和补充新师资；
二是采取多种形式、多种渠道抓紧对现有师资的培训、提高工作；
三是逐步提高中小学教师的社会地位和经济待遇，稳定教师队伍。
［15］
当时师范教育非常薄弱，各地只重视重点中学的建设，不大重视师范教育，许多师范学校办学条件比重点中学差得多。
在全国人大常委会会议上，不少常委指出，实施义务教育法的关键是培养和提供足够的合格的师资队伍，因而提出“国家应增拨专项经费用于加强师范教育的议案”，要求国家划拨15亿专款。
但国务院总理说，国家财政预算比较紧张，增拨15亿专款不可能。
全国人大委员长彭真亲自出马找国务院总理商谈，说明这个议案的必要性与合理性是为了使国家通过的《义务教育法》不落空。
在这种情况下，国务院同意拨出13亿专款。
在中央划出13亿专款的带动下，有的省按中央拨款和地方拨款一对一的比例投入。
师范教育得到加强，解决了普及义务教育的一个关键问题，［16］为《义务教育法》的落地与实施提供助力。
争取专款建设合格的教师队伍，国家尽最大努力保护公民义务教育权的落实。
二
2006年《义务教育法》大幅修订，为义务教育权提供法治保障
1986年《义务教育法》实施20年来，我国义务教育发生了翻天覆地的变化。
2000年实现了“基本普及九年义务教育”的目标。
到2005年底，中国普及九年义务教育的地区人口覆盖率超过95%，小学学龄儿童入学率达99.15%，初中阶段毛入学率超过95%。
但是随着我国教育改革与发展的不断深入，义务教育出现了一些新情况、新问题。
［17］义务教育要在新的起点上实现更高的发展，必须解决《义务教育法》施行过程中出现的问题，通过修改《义务教育法》实现义务教育的高水平发展。
（一）义务教育法修订进程
进入21世纪后，《义务教育法》的修订成为全国人大代表关注的一个焦点。
2003年，十届人大一次会议第1000号议案，王斌泰等376名人大代表建议修改《义务教育法》，成为本次会议联名人数最多的议案。
［18］2004年和2005年，签名的代表分别是727名和740名，近1/4的人大代表连续为一部法律的修改提出议案，极为罕见。
［19］可见，修订《义务教育法》是关系人民群众切身利益的重大问题，受到社会各界的广泛关注。
修改《义务教育法》呼声高涨，全国人大和国务院高度重视此项议案，加速了《义务教育法》的修订工作。
2003年，国务院法制办和教育部组织力量首先对全国义务教育实施情况进行了广泛深入的调研，在调研的基础上，2004年6月，形成《义务教育法》修订稿。
修订稿首先报送国务院审议，经国务院第119次常务会议讨论通过，修订草案被上报到全国人大，等待全国人大的审议。
［20］2006年2月25日，十届全国人大常委会第二十次会议举行，《义务教育法（修订草案）》首次提交审议。
在人大常委会审议期间，全国人大教科文卫委员会、法工委、法律委员会多方面征求意见，为法案提出了许多重要的修改意见；
2006年2月27日，全国人大常委会对修订草案进行分组审议。
2006年6月29日，全国人大常委会进行了第三次审议，《义务教育法》修订通过。
修订后的《义务教育法》共八章六十三条，于2006年9月1日起施行。
新修订的《义务教育法》获得了社会各界的广泛赞誉，被称为是“一部有历史性突破的良法”。
［21］
2006年修订《义务教育法》与当时的时代背景有着密切的关系。
党和国家提出了落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的目标，为义务教育提供了有利的发展环境，也提出了新的更高的要求；
我国经济社会的发展和国家财力的增长，为高水平普及义务教育提供了物质保障。
［22］以人为本的科学发展观，更加注重保护人民的各项权利，保障人民群众“学有所教”的义务教育权，是党和国家对人民的承诺，也是改革成果由人民共享的具体体现。
（二）义务教育法修订时三大焦点问题
1986年制定《义务教育法》时，比较注重保护公民接受义务教育的机会，充分调动各方积极性，尽最大努力保证最多数人接受义务教育。
义务教育实施20年，取得了巨大成就，但也出现了一些问题，比如因区域、城乡、校际差距导致的义务教育权不平等，九年义务教育虽然普及但水平还有待提高。
所以，在2006年修订《义务教育法》时，着力解决义务教育实施过程中存在的公平和质量问题，全力推进义务教育权平等。
1.强化国家财政投入，保障义务教育经费
国家财政投入是发展义务教育的基础，教育财政公平是平等义务教育权的重要保障。
1986年《义务教育法》制定时，正处在改革开放初期，经济体制刚开始转型，国家财力严重不足，不得不采取了“人民教育人民办”的策略。
但到了2006年，改革开放已进行了近30年，中国经济社会发展取得重大成就，国家富裕起来了，有更多的财政收入可以投入到义务教育，实现“人民教育国家办”的动能转换，建立义务教育经费保障机制。
义务教育经费保障机制的核心是由国家承担义务教育经费，关键是科学规划各级政府对义务教育的投入职责。
以农村义务教育为突破口，国家开始全面承担义务教育经费，并对各级政府在义务教育经费保障上的职责作出明确要求。
2005年国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。
2006年修订《义务教育法》时，吸纳了2005年农村义务教育经费保障机制改革的成果，全面建立起义务教育经费国家保障机制。
义务教育经费保障主要通过以下措施予以落实：
一是为明确义务教育经费总体需求，要求制定有关经费标准，包括工资标准、学校建设标准和学生人均公用经费标准等。
二是对义务教育经费保障提出明确目标，各级政府应当确保义务教育经费“三个增长”，即在1986年“两个增长”的基础上，依法“保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。
三是明确义务教育经费来源。
在1986年《义务教育法》规定的“义务教育经费由中央和地方各级政府共同承担”的基础上，要求省一级政府负责统筹落实，强化省一级政府的投入责任。
四是规范义务教育经费的使用和管理，提高管理效益。
［23］全国政协委员金炳华认为：
“解决义务教育的经费保障和合理使用问题，是这次修改的一个最大亮点。
”［24］
1986年《义务教育法》仅规定免收学费，但收取杂费是合法的，可以收取杂费虽然为义务教育筹措了部分经费，但也导致了日后乱收费的严重问题。
2006年修订《义务教育法》时，在总则中规定“实施义务教育，不收学费、杂费”，但在附则中又规定“不收杂费的实施步骤，由国务院规定”，要不要留收取杂费的“尾巴”引发了巨大争议。
成思危副委员长和郑功成委员不同意加上那个“尾巴”，因为“这一规定实际上淡化了上述法条的刚性约束，给地方留下乱收费的余地。
”但李连宁委员赞成还是要留个尾巴，他认为不收杂费有个过程，应该由国务院采取步骤解决。
王维城委员则建议加上一句话，“在三年内完成”，对实施步骤要加上时限。
［25］新修订的《义务教育法》到底要不要保留收取杂费这个“尾巴”，引起了吴邦国委员长的高度重视，立即批请温家宝总理、陈至立国务委员研究。
温家宝总理立即责成教育部、财政部提出意见。
两部提出，完全赞同实施义务教育不收学费、杂费，但从实际情况考虑，本法生效后，不收杂费确实还需要有一个过程，尤其是城市义务教育不收杂费难以立即做到。
所以，2006年修订通过的《义务教育法》在附则中保留了收取杂费的条款。
［26］但实际上，随着“两免一补”政策在农村和城市的逐步推行，到2008年我国已全面实现了免费的九年义务教育。
可见，国家在全力推进义务教育权平等上做出了巨大努力。
2.依法推进素质教育，全面提高教育质量
1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》出台，着眼于培养适应二十一世纪现代化建设需要的社会主义新人，《决定》要求实施素质教育，把德育、智育、体育、美育等有机地统一在教育活动的各个环节中，促进学生的全面发展和健康成长。
［27］周济部长在解读《义务教育法（修订草案）》时坦言：
“素质教育提了很多年，孩子的书包却越来越沉，作业越来越多。
”目前“义务教育阶段学生学习负担较重，应试教育没有得到根本改观”。
［28］新《义务教育法》将素质教育上升为法律概念，规定要根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，注重培养学生独立思考能力、创新能力和实践能力，推进素质教育实施。
新《义务教育法》还对教育教学和教师予以专章规定，为推进实施素质教育提供教育教学和师资保障。
［29］素质教育本身包含了“提高教育质量”的要求，提高教育质量是实施素质教育的具体体现和本质要求，二者本质上是统一的。
［30］新《义务教育法》通过法律力量推进素质教育，随着素质教育的要求得以全面落实，义务教育的质量将得到明显提高。
［31］高质量的义务教育，将保障公民义务教育权的高水平实现。
3.促进义务教育均衡发展，注重教育公平
义务教育均衡发展，是一个涉及教育公平和社会公平的问题，这个问题是修法中大家非常关注的问题。
［32］我国不同地区由于经济、历史、文化的原因，教育资源总量差异巨大，从而导致地区之间教育质量的明显差异，这导致公民公平接受教育的权利受到影响。
随着时代进步，老百姓要求接受平等教育的意愿逐渐增强，而地区经济发展差距实际上仍在逐步扩大，这导致教育均衡发展的问题越来越突出。
新《义务教育法》将维护公平公正、促进义务教育均衡发展作为重要指导思想，以确保义务教育获得健康、长远、整体的效益。
明确规定了促进义务教育均衡发展的措施：
一是国家通过财政转移支付、设立专项资金等措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育；
通过免费提供教科书、补助寄宿学生生活费等方式，保障家庭经济困难的适龄儿童、少年接受义务教育。
二是规定了教育拨款向农村地区学校和薄弱学校倾斜、不许设重点学校、组织校长和教师流动等促进区域内义务教育均衡发展的措施，目的是让每一所学校都成为合格学校，让每一个孩子都能接受符合质量要求的义务教育。
三是规定父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，可在当地接受义务教育，当地政府要为其提供平等接受义务教育的条件。
四是规定了督导部门对义务教育均衡发展状况进行督导的职责。
［33］义务教育均衡发展，有利于实现义务教育公平，促进义务教育权的平等实现。
三义务教育法治推进四十年，义务教育权越来越充分实现
（一）从有法可依到良法善治，义务教育法治越来越完善
1.立法理念上更加注重权利保护
在法学发展的历史上，重视权利还是重视义务，有不同的解释或流派。
在义务教育的法制发展史上，许多国家的义务教育法律强调公民接受教育是对于国家的义务。
［34］1986年《义务教育法》第一条指出：
“为了发展基础教育，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法和我国实际情况，制定本法。
”这一立法目的突出了国家发展义务教育的意志，强调义务教育制度实施的成效，显示出很强的管理本位的特征。
近年来，尊重权利，以权利为本位成为现代法治的核心价值，也是法律发展的重要方向。
我国宪法和教育法规定公民有受教育的权利，而免费接受义务教育是公民受教育权中最有实质意义的核心部分。
义务教育法作为落实宪法和教育法对公民受教育权保障的重要部门法，应当从权利本位的立场出发，确认适龄儿童和少年受义务教育的权利，并将对此权利的保障作为重要的立法目的。
因此，新法第一条明确规定：
“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质，根据宪法和教育法，制定本法。
”这充分体现了以人为本、尊重权利的立法理念。
［35］
2.立法内容更加丰富，立法结构更加合理
限于当时的实际情况，1986年《义务教育法》制定时，确立的立法原则是“宜粗不宜细”，这是符合我国当时的国情的，“宜粗不宜细”的立法原则为地方发挥能动性留足了空间，调动了地方的积极性，通过《义务教育法》20年的贯彻实施，我国义务教育事业发展取得巨大成就。
但20年后，在全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订座谈会上，多数代表在发言中认为：
《义务教育法》的修订涉及千家万户老百姓的切身利益，法律要让老百姓一看就懂，切实维护人民群众的受教育权利。
因此，法律规定得不宜太原则、太笼统，能具体的就具体，具有较强的可操作性。
［36］所以，2006年修订《义务教育法》时，把法律的可操作性放在突出位置。
［37］比如，1986年《义务教育法》仅仅只有18条，而新《义务教育法》共分为8章63条101款，主要内容涉及总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任、附则等。
新《义务教育法》在立法形式上更为成熟，内容上也更加丰富，对义务教育改革发展中的问题进行了比较细致、全面的分类规定，在大多数的法律规定中都区分出若干款和项，便于对同类问题的不同方面做出规定，具有较强的可操作性。
［38］
2006年修订《义务教育法》时，我国教育立法技术取得了长足进步，除了内容更加细致外，结构也更加合理。
新法第一条明确了“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”宗旨。
这一宗旨，清楚地阐明义务教育的受益主体是每个适龄儿童、少年,而责任主体主要是国家。
国家如何采取具体的措施以保障每个适龄儿童接受义务教育，作为一条主线贯穿于新《义务教育法》的始终。
从结构上看,第一章“总则”之后,第二章便是“学生”。
为了保障适龄儿童接受义务教育的权利，要求国家在经费保障、教师地位、教育教学以及法律责任追究等方面提供全方位的保障，这些构成了新《义务教育法》的主体部分，即在“学生”一章之后的第三章到第七章有详细规定。
［39］
（二）从都有学上到都上好学，义务教育权越来越充分实现
1.从数量普及走向质量提升
义务教育的首要目标是保证每个孩子都有学上，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。
改革开放，启动了我国普及九年义务教育（简称“普九”）的伟大进程，特别是1986年《义务教育法》的制定，第一次将“普九”写入法律，并严格依法有序推进。
1986年“普九”正式起步，2000年实现了20世纪基本“普九”的目标，2011年全面完成“普九”的战略任务。
从1986年到2011年，占世界1/5人口的中国用26年时间，实现了普及教育的目标，建立起世界上规模最大的义务教育体系，［40］无论是在中国历史上，还是在世界历史上都是一个奇迹。
全面完成“普九”，让每个孩子都有学上，公民接受义务教育的机会得到满足。
在受教育的机会得到普遍满足后，义务教育权的重心开始向追求更高层次的义务教育权迈进，也即要求接受更高质量的义务教育。
2006年《义务教育法》的适时修改，为我国实现在更高水平上“普九”提供了坚实基础。
新《义务教育法》要求实施素质教育，提高教育教学质量，而提高教育教学质量的关键是教师。
四十年来，我国教师质量有了很大提升，2006年,小学专任教师学历合格率98.87%，初中专任教师学历合格率96.34%［41］；
2016年，专任教师学历合格率99.94%，初中专任教师学历合格率99.76%。
［42］高质量的教师队伍支撑着义务教育的高质量发展，我国中学生在世界PISA测验中的成绩，从侧面有力地证明了中国
升级会员 