碳交易体系下的节能减排市场化路径概要.docx

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碳交易体系下的节能减排市场化路径概要

碳交易体系下的节能减排市场化路径

王禹淇

（赛迪投资顾问，北京，100048）

摘要：

自“十一五”起，我国政府在节能减排上采取了大量行之有效的措施，但随着市场经济体制的建立和逐步完善，靠行政手段解决能源短缺和环境污染问题已经暴露出了成本高、效率低的缺陷。

以市场化的手段去促进全社会的节能减排的模式须尽快建立起，而建立碳交易市场是节能减排市场化的重要路径之一。

本文对国内外碳交易市场的发展现状及出现的问题进行了梳理与深入分析，提出构建碳交易市场体系的实施要点。

关键词：

节能减排；碳交易；市场化；

作者单位：

北京赛迪创新投资顾问有限公司投资银行部王禹淇

一、研究背景

“十一五”期间，我国在优化产业结构，积极发展第三产业和高新技术产业，提高土地、信贷等的门槛，遏制高耗能、高排放行业过快增长，大力淘汰落后产能等方面采取了多方位治理措施，全国单位国内生产总值能耗降低19.1%，二氧化硫、化学需氧量排放总量分别下降14.29%和12.45%，基本完成了“十一五”的既定目标。

但完成目标的同时，中国节能减排也面临着诸多现实问题，如节能减排存在项目融资渠道单一，严重依赖政府投资，地方政府监管动力不足，企业排放成本依然较低等现实问题，给我国节能减排工作带来了诸多困难，节能减排工作推进速度缓慢。

（一）行政指令下的政府与企业行为

地方政府与企业是节能减排主要参与主体，若使政策得到有效实施，各参与主体须获得有效激励，从而共同推进节能减排工作的顺利实施。

但是，基于我国政府与市场体制，我国节能减排政策多数为行政性指令，而这些指令在地方政府与企业间出现了一定的实施困境。

●地方政府节能减排陷入两难境地

节能减排工作需要大量投入，甚至可能牺牲地方经济发展，而我国对地方政府的绩效考核体系决定了经济发展与社会稳定依然是地方政府重点关注的问题。

另一方面，若某区域节能标准过高，该区域在吸引投资方面将处于劣势，进而导致区域的长期发展受到影响，这是地方政府动力不足的核心原因。

但地方政府在中央强制指令下又需要完成各自的节能减排指标，这使得各地方政府陷入两难困境。

以“十一五”前四年（2006-2009）为例，全国单位国内生产总值能耗累计下降14.38%，而2010年各地方政府采取拉闸限电、强制停产等非常规措施才勉强达到下降20%的既定目标。

●企业节能减排动力不足

企业作为以利润为目标的单位，其行为取决于成本与收益。

目前我国能源价

格相对低廉，企业节能所降低的能源成本有限，甚至还要花费额外的节能成本，这是大多数企业缺乏节能减排动力的主要原因。

此外，节能工作往往对企业的生产造成影响，管理层又缺乏对节能减排的认识，造成企业节能减排行动滞后。

与此同时，我国节能减排的奖惩机制尚未完善，使得企业排放成本较低。

以上原因共同造成企业减排动力严重不足。

（二）探索节能减排市场化路径

●“行政化”与“市场化”相结合

央行金融研究所的研究表明，仅依靠行政手段降低排放量，需要财政持续投入大量资金；而由于资金的使用效率比较低，并且不能调动企业和居民减排的主动性，最终导致减排量不足。

采取带强制性的行政措施来约束碳排放短时间内固然有效，但绝非长久之计。

推进节能减排更应该借助市场力量，丰富政府规制手段，探索市场化路径，辅以少量的行政手段，从而建立节能减排的长效机制，即从政府主导转变为市场主导，从政府强制转变为企业自愿，从政府投入转变为全民参与。

●市场化路径的选择

我国节能减排市场化工作起步晚，仍处于探索阶段。

目前，我国除了运用多种经济导向手段，以及认证、标准等制度建设手段进行市场化路径的探索，构建新的节能减排交易市场也成为未来市场化规制的重要内容，这其中以合同能源管理与排放权交易为主要建设方向。

“合同能源管理”与“排放权交易”分别是“节能”与“减排”的两个重要的市场路径。

合同能源管理是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式，“排放权交易”则是将排污权或二氧化碳排放权作为一种商品，形成交易。

前者是将生产中节省的能耗以换算为成本方式折现，商业模式已经明晰；后者则是将生产中排放的污染物或温室气体直接作为交易标的物进行交易，自产品设计到交易机制再到市场监管都需要建立一整套相应的市场体系。

由于排放权交易，尤其是碳交易已成为全球解决气候变化的共识性手段，且发达国家已经建立了相对完善碳交易市场，因此，我国在节能减排市场化探索中，排放权交易将成为关系到国家未来发展战略的重要路径。

又由于碳交易市场已在全球开展，因此我国建立碳交易市场显得更为紧迫。

二、碳交易体系发展概述

（一）碳交易体系的基本原理

碳交易是为促进全球温室气体减排，减少全球二氧化碳排放所采用的市场机制，其基本思路是合同的一方通过支付另一方获得温室气体减排额，买方可以将购得的减排额用于减缓温室效应从而实现其减排的目标。

根据罗纳德•科斯的理论：

如果私人各方可以无成本或是相对低成本地就资源配臵进行协商，就可以解决外部性问题。

而碳交易制度核心便是使碳排放造成

的外部性成本内部化手段，它通过制度设计把一种外部性的不需要支出任何成本的资源变成一种“稀缺资源”。

而要达到这种效果的途径有两条：

一是对市场实行政府干预，即通过政府实施有关的政策或者是行政强制性命令使得某种资源成为稀缺资源，如征税。

二是明确环境资源的所有权或财产权，通过以法定的形式明确某种有形或无形资源的所有权，以使该种资源稀缺化，这种理论就是产权理论。

产权理论对资源的配臵具有根本性的影响，它的主要功能就是克服外部性，降低社会成本，而碳交易就是基于上述理论得到发展。

（二）碳交易市场的发展历程

●1990年之前：

争论阶段

自气候问题提出后，科学界对地球是否在持续变暖、人类活动是否能导致气候变暖等问题上始终处于争论阶段，而各国政府出于政治与经济方面的考虑，对此课题也产生了较为明显的分歧。

进入20世纪后期，科学界初步形成了“全球气温升高是未来主要的气候风险”的统一观点。

此后，虽然争论始终没有停止，但全球应对气候变化的行动在1990年联合国召开第二次世界气候大会后开始。

●1990-1997：

各国达成协议阶段

1990年联合国建立了政府间谈判委员会，开始进行气候变化框架公约的谈判。

1992年联合国环境与发展大会制定了《联合国气候变化框架公约》，形成了国际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架，奠定了应对气候变化国际合作的法律基础。

1995年后《联合国气候变化框架公约》缔约国会议每年召开一次，1997年前达成了多项共识，为1997年《京都议定书》的签订打下了基础。

●1997年之后：

市场建立阶段

1997年在日本京都召开的《气候框架公约》第三次缔约方大会上通过《京都议定书》，为主要发达国家的二氧化碳排放量规定了标准，还要求在2005年这些国家对实施上述承诺应当取得可证实的进展。

此外，《京都议定书》具有创造性的成果是规定了三个减排机制，即联合履约机制（JI）、清洁发展机制（CDM）和排放贸易机制（IET）。

基于《京都议定书》，发达国家之间、发达国家与发展中国家之间都建立了有效的碳交易机制，其实质是：

发达国家的能源利用效率高，能源结构优化，新的能源技术被大量采用，因此本国进一步减排的成本高，难度较大；而发展中国家能源效率低，减排空间大，成本低。

这导致了同一减排量在不同国家之间存在着不同的成本，形成了价格差。

发达国家有需求，发展中国家有供应能力，碳交易市场由此产生。

虽然目前全球对《京都议定书》第一阶段履约期（2008-2012）到期前尚未就下一阶段的减排计划及减排机制达成共识，但碳交易市场作为促进各减排主体推进减排工作的市场工具，将继续发挥重要的市场调节作用。

（三）碳交易市场机制

●碳交易市场分类

目前，全球碳交易市场主要有两种分类：

一种是基于交易机制将碳市场分为项目市场与配额市场，一种是基于交易动机将碳市场分为强制履约市场与自愿交易市场。

表1碳交易市场分类

●主要碳交易机制

目前，全球碳市场交易机制包括《京都议定书》框架下的交易机制与其他自行发展的交易机制。

《京都议定书》框架下的交易机制包括国际排放贸易机制（IET）、联合履约机制（JI）和清洁发展机制（CDM）。

这些机制允许发达国家通过碳交易市场等灵活完成减排任务，而发展中国家可以获得相关技术和资金。

其他自行发展的交易机制中，“欧盟排放交易计划（EUETS）”是世界上第

一个跨国排放权交易机制，现已成为全球最大的碳交易市场。

除此之外，美国芝加哥气候交易所（CXX）减排计划与区域温室气体行动计划（RGGI）、澳大利亚新南威尔士减排计划（NGAS）等也都是发展较为成熟的碳交易机制。

表3全球碳交易市场体系一览

三、碳交易市场发展现状

（一）全球碳交易市场发展现状

●市场分立，尚未形成统一的国际市场

目前，全球有多个碳市场，都包括基于配额和基于项目的碳资产，并以不同程度的内在联系共同存在着，从而发展成一个分散的全球碳市场。

管理温室气体排放的多元体系的出现，迄今已导致碳单位或碳货币的分散，同时各市场之间联系很有限，主要的联系也是通过在基于项目的市场上竞争（主要是对CDM资产的竞争）而间接产生。

如欧盟采用欧盟排放贸易体系（EUETS），日本有日本经团联自主行动计划（KeidanrenVoluntaryActionPlan）。

京都机制下的履约政府和自愿市场的买家为CERs展开竞争，而对CDM施加的许多数量和质量方面的限制又限制了全球对CDM的需求。

其他体系方面，新西兰的排放贸易体系（NewZealandETS）在市场化上是最先进的，其认为来自其他贸易体系的履约单位包括配额，与JI和CDM一样是合格的。

到目前为止，各碳市场基本上是独立运作，只有通过CDM和JI市场才有联系。

●欧盟是全球碳交易市场的发展引擎

碳交易市场在近几年发展迅猛。

根据世界银行的数据，2005年《京都议定书》生效，当年国际碳交易市场交易总额为110亿美元，到2008年已达到1351亿美

元，4年时间里增长超过10倍。

但是，2009年国际碳市场经受了最严峻的挑战，始于2008年下半年并于2009年初恶化的全球金融危机，从供给和需求两方面对碳市场产生了严重的负面影响。

不仅如此，由于哥本哈根世界气候大会未对2012年《京都议定书》履约期到期后的全球减排计划达成一致决议，2009年起CDM一级市场严重萎缩，发达国家与发展中国家的碳交易接近终止。

在全球碳交易市场呈萎缩趋势时，欧盟排放交易计划（EUETS）却始终处于上升态势，2005-2010年，EUETS交易量占全球比例由71.8%上升至84.4%，欧盟在碳交易市场的主导地位得到进一步加固。

数据来源：

StateandTrendsOfTheCarbonmarket（2011）

图12005-2010年全球主要碳交易市场规模（单位：

亿美元）

数据来源：

StateandTrendsOfTheCarbonmarket（2011）

交易成本高，发展中国家在碳市场中处于不利地位

目前，包括中国在内的发展中国家主要通过CDM参与全球碳交易。

而在目前的国际碳交易市场中，尤其是基于项目的市场中，规则复杂，存在管理瓶颈，流程效率不高，造成时间延误，一方面使CDM不能有效地转化为CER，另一方面造成大量的项目等待注册、发行。

据统计，2007年项目从注册到首次发行，平均需要316天，2008年延长到505天，2009年则延长到了607天，两年时间就增加

了92%。

同期，项目从开始到注册的时间也显著增加，从2007年的373天延长到了2009年的572天，增加了53%，显然时间的延长大大增加了交易成本。

加之目前缺乏对中介机构即DOE的监管，有些中介机构在材料准备和核查中存在一定的道德风险，有些企业也存在商业风险，所有这些都无形中加大了市场的交易成本。

这加大了欠发达国家进入碳市场的难度，使其在碳市场中处于不利地位，并影响了碳交易机构长期对CDM项目的投资热情。

（二）中国碳交易市场发展现状

国际碳市场方面，中国是CDM项目主要供应国

中国成为《京都议定书》成员国后，作为发展中国家，虽然没有被《京都议定书》纳入强制减排计划中，但中国一直通过CDM项目参与碳排放市场交易。

2006年10月多部委了联合发布并实施的《清洁发展机制项目运行管理办法》对CDM项目开发、申报、审批、管理的相关程序和要求进行了全面规定。

截至2011年9月12日，中国共有1573个CDM项目成功注册，占东道国注册项目总数的45.69%，产生的二氧化碳年减排量共计3.29亿吨，占东道国注册项目预计年减排总量的63.82%。

图2我国获得联合国注册CDM项目情况

数据来源：

国家发改委

与此同时，截至2011年8月22日，我国531个CDM项目共获得4.04亿吨CERs签发，占东道国CDM项目签发总量的57.64%。

图3我国获得联合国CERs签发情况

数据来源：

国家发改委

●国内碳市场方面，无具体政策出台，碳交易“有场无市”

2011年3月，《十二五规划纲要》提出，我国将“逐步建立碳排放交易市场”。

纲要出台后，国内碳交易所的建设步伐加快，各地争相建立碳交易所，筹备地方碳排放交易计划。

目前，国内已挂牌成立的环境权益类交易所达9家，而专业性环境交易所已达19家。

然而由于我国有关碳交易市场构建的政策尚未出台，多数交易所只是进行CDM项目的平台业务，并未真正涉足碳交易领域，因此我国碳交易出现了“有场无市”的尴尬状态。

2011年4月，国家有关部门提出将在北京、重庆、上海、天津、湖北和广东展开碳交易试点，开启了碳交易市场建设的序幕；2011年9月，国务院发布《“十二五”节能减排综合性工作方案》，提出“开展碳排放交易试点，建立自愿减排机制，推进碳排放权交易市场建设”，国内碳交易“有场无市”的局面将在“十二五”期间得到一定改善。

四、构建碳交易市场体系

（一）我国构建碳交易体系的必要性

●从全球视角看，中国亟需构建碳交易市场体系，改善“存量大，交易难”

的被动局面

由于美国尚未加入《京都议定书》，目前全球碳交易的主导权掌握在欧盟手中。

由于欧盟的排放额交易制度实质上是独立于京都议定书建立的，因此欧盟当前只是认可在2008年至2012年间允许使用14亿单位CER以及ERU来代替需要购买的EUA。

如果京都议定书2012年到期以后的后续版本不能顺利签订，欧盟2012年以后直至2020年将不再分配新的可以替代使用的CER和ERU额度。

目前欧盟基本上是CDM的单一最大买家，其购买额度占全球CDM交易额度75%以上，一旦欧盟停止购买CDM额度，作为CDM最大供应方的中国将失去

通过全球碳市场进行节能减排的重要途径。

这种局面在2008年全球金融危机后体现得尤其明显，2007-2010年，全球CDM一级市场交易额从74亿美元跌至15亿美元，按照50%的市场份额计算，中国企业通过CDM项目所获收益减少近30亿美元。

存量巨大，交易渠道单一，使中国在国际碳交易市场缺乏话语权，构建中国自己的碳交易市场，将成为摆脱国际市场牵制、提升碳市场话语权的必由之路。

●从国内视角看，构建碳交易市场体系可缓解“区域发展”与“节能减排”的

矛盾，促进各区域平衡发展

当前，我国各经济区域纷纷进行功能转型，但不论是产业结构调整模式还是发展循环经济模式，在国家节能减排投入有限、能源结构调整和技术进步短时间难以奏效的情形下，各经济区域的节能减排都因为区域经济竞争导致节能减排动力不足，行政指令难以奏效的问题。

建立起基于总量控制或排放强度控制的碳交易市场，激励企业通过减排获得碳排放的额外收益，同时激励地方政府通过碳资源的禀赋积极引导高耗能产业有序转移，将个体成本效益原则转化成全社会的减排效率收益。

因此，碳交易市场体系的构建，不仅能解决企业与地方政府的激励问题，缓解区域发展与节能减排的矛盾，也能促进各地区进行产业的有序升级与转移，达到全国区域的平衡发展，可谓一举两得。

（二）我国构建碳交易体系的要点

●在非总量减排下的碳的稀缺性创造

作为一个市场，其交易的产品必须具有稀缺性，即有限性。

如果政府对于企业的碳排放并没有限制，那么碳排放权必然无法成为一种商品。

随着中国进入重化工业时代，城市化的推进，人民生活的改进，对能源密集型产品的需求急剧增加，进而导致碳的高排放。

虽然面临国际压力和环境的困境，但一时也难以扭转，我国碳排放总量在较长时间内可能都处于上升的阶段。

因此，目前设臵一个全国性的总量限排是不现实的。

如何探寻适合中国的减排限制计划是我国开展碳排放交易所需要思考的重要问题。

●加快重点减排行业市场化改革进程

利用碳交易进行节能减排，首先要求规制对象本身是市场化运作，因为在非市场化的运作体系，产品价格被强制固定，企业丧失成本转移能力，购买碳产品会加大企业的成本，企业的利润受到影响，最终会影响到行业投资的积极性。

电力行业是我国碳排放最密集的工业部门，但我国的电力行业恰恰是市场化最低的行业之一，而与电力行业息息相关的煤炭市场化程度却相当高。

这种市场机制的不匹配，已经造成了很多问题。

煤炭价格的变动，经常导致发电企业大规模亏损，为了降低成本，电厂的煤炭库存偏低，在安全库存以下，这样，几乎每年都会发生由于煤炭运输供应衔接问题导致的电力供应不足和紧张。

如果设立碳排放权交易体系，而电力市场不是自由化的，那么类似市场煤和计划电的冲突，

一样会体现出来，甚至问题更加突出。

因此，加快重点减排行业的市场化改革进程，是打通碳交易市场关键交易主体的重要途径。

●破除节能减排技术性约束

20世纪70年代以来，大量研究证实，技术进步是解决环境问题的重要途径。

就我国目前工业现状看，我国节能减排对技术性要求不高，甚至通过管理手段的改进就可以达到减排，然而随着我国节能减排的边际难度增大，对技术的要求也将越来越高。

由于我国节能减排技术仍在发展期，若开展碳排放交易，现有的技术则面临着大量改造的任务，减排技术短期内不为企业了解，企业存在技术选择失误的可能性，而某些技术，由于自主化程度不高，也可能短期内加大了对国外技术的进口。

但从全局看，因为中国是全球最大的减排市场和技术应用市场，基于学习曲线，碳交易市场进入成熟运作阶段将促成减排技术的商业化，降低节能减排的成本，最终会出现我国减排技术自主突破的机遇。

因此，我国在构建碳交易市场初期，需要采取有效措施，最大限度降低企业节能减排的技术风险。

●强化监管部门的统一性与协调性

构建碳排放交易体系，相关部门必须具有监督实施能力，制定完善的奖惩机制，才能保证市场的有效、公平的运行。

我国现行的管理体制是一种分散的宏观管理。

这对于整体协调和整合各部门、各领域的温室气体排放是极为不利的。

比如不利于形成统一的能源发展战略和政策，不利于综合研究能源结构优化问题，不利于节能、环保和新能源开发等。

实施碳交易机制是一项非常复杂的综合性系统工程，强化监管部门的统一性与协调性是保证碳交易市场稳定、规范运行的必要条件。

五、结语

能源短缺和环境污染已经成为影响中国经济、社会、环境发展的重要问题。

自“十一五”起，我国政府在节能减排上采取了大量行之有效的措施，但随着市场经济体制的建立和逐步完善，靠行政手段解决能源短缺和环境污染问题已经暴露出了成本高、效率低的缺陷。

以市场化的手段去促进全社会的节能减排的模式须尽快建立起，碳交易作为全球公认的较好解决节能减排激励问题的市场手段，已经在全球范围内得到迅速发展。

我国作为碳减排潜力最大的国家，构建碳交易体系是顺应国内外发展趋势的节能减排市场化路径。

2011年9月，国务院发布《“十二五”节能减排综合性工作方案》，提出“开展碳排放交易试点，建立自愿减排机制，推进碳排放权交易市场建设”，构建碳交易市场将在“十二五”期间进一步得到落实。

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