行政管理学笔记Word文档格式.docx
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（1）其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。
（2）“管理”通常指政府（行政）运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。
（3）“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。
因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
（二）行政管理学的学科目的
1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；
2、研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；
3、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；
4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。
二、行政管理学的研究范畴、研究方法
（一）行政管理学的研究范畴
行政原理、行政环境、行政职能、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、、行政责任、行政监督、行政能力、行政发展等范畴。
（二）行政管理学的研究方法。
（1）逻辑分析方法
（2）历史分析方法
（3）实证分析方法
（4）规范分析方法
（5）比较分析方法
（6）资料分析方法
（7）案例分析方法
三、行政管理学的学科特点及与相关学科的关系
（一）特点：
1、综合性，即它是交叉的、丰富的、广泛的。
这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。
2、实践性，即它是实际的、应用的、具体的。
3、系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。
4、技术性，即它是方法的、工具的、手段的。
5、发展性，即它是动态的、进步的、创新的。
（二）行政管理学与相关学科的关系。
1、行政学与政治学。
政治学主要是研究国家的基本理论和制度；
行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。
2、行政管理学与行政法学。
行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范；
行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。
3、行政管理学与企业管理学。
企业管理学研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润，对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。
二者在方法论上是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。
二者是内容上交叉、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。
4、行政管理学与社会学。
社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，广义上，一切社会生活都是它的研究对象，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。
狭义上说，社会学则不以公共权力的成立和行使为特定的研究对象。
二者是相互促进、相互支持的
四、现代行政现象
现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。
主要表现在三个方面:
1、行政职能扩展。
2、不良行政现象增加。
（1）行政组织规模庞大
（2）行政决策迟缓
（3）政府人员专业化
（4）官僚化倾向滋长
不良现象:
“帕金森定律”：
第一定律——冗员增加定律。
第二定律——中间派决定定律。
第三定律——“鸡毛蒜皮”定律。
第四定律——无效率定律。
第五定律——人事遴选庸才定律。
第六定律——办公场所的豪华程度与事业发展和效率成反比定律。
第七定律——嫉妒症定律。
第八定律——退休混乱定律。
“彼得原理”:
“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。
”
五、国家行政管理的基础
（一）国家公共行政管理的基础。
由两大部分构成:
其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。
其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。
（二）国家公共行政管理的主体。
1、政府，包括中央政府和地方政府。
2、政府行政机关。
3、行政首长。
4、政府普通公务员。
（三）国家公共行政管理的客体。
1、经济性组织2、社会性组织3、政治性组织4、教科文组织5、新闻性组织6、公民
（四）国家公共行政管理的主要方式。
1、行政立法、行政司法、行政管理法规。
2、行政决策、行政决定、行政政策。
3、行政领导、行政指导、行政引导。
4、行政规划、行政计划、行政预算。
5、行政协调、行政沟通、行政平衡。
6、行政干预、行政检查、行政制裁。
7、行政扶助、行政救济、行政服务。
第二节行政管理学的产生和发展
一、行政管理学在西方国家的兴起
（一）西方国家公共行政学的阶段
形成阶段——传统管理阶段；
成长阶段——科学阶段；
科学化阶段——现代化管理时期
（二）西方国家公共行政学产生的条件
1、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。
2、行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；
而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。
3、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。
二、西方行政管理学的发展趋势
（一）研究领域的拓宽和加深
（二）研究内容和研究方法更结合实际
（三）不同学派之间的争鸣和交流
三、行政管理学在中国的重建和发展
（一）我国行政管理学的历史。
1、我国是世界上为数有限的文明古国之一
2、现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。
3、新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折。
4、从1978年开始我国行政管理学的研究获得迅速发展。
（二）我国行政管理学的现状。
第二章行政职能
第一节行政职能概述
一、现代政府行政职能问题的由来与发展
（一）罗斯福“新政”——现代政府行政职能问题的由来
经济危机：
（1）经济持续衰退；
（2）金融体系接近崩溃；
（3）失业剧增；
（4）生产相对过剩危机；
（5）社会危机。
罗斯福两个“百日新政”：
紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案、银行法案等等。
罗斯福“使现代总统职位恢复了生气”，大大强化了政府职能:
首先，大大扩充了总统的立法职权；
其次，大大扩充了总统的行政职能；
再次，大大扩充总统的经济职能。
罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了高度放任自由的时代，使“19世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”。
（二）“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生。
自60年代以来，东亚经济奇迹的出现及其规模化、持续化，从积极的意义上证明了政府职能扩展对于后发展国家社会经济发展的突出作用。
（三）“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正。
东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系。
东亚经济危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。
二、行政职能的涵义
（一）行政职能的概念。
行政职能是狭义的政府即国家行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。
（二）行政职能的特点
1．执行性。
2．多样性。
3．动态性。
三、行政职能体系
“君主的义务，首先在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，……君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是建立一个严正的司法行政机构，……君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。
（一）行政管理的基本职能
1．政治职能2．经济职能3．文化职能4．社会服务职能
（二）行政管理的运行职能
1．决策职能2．组织职能3．协调职能4．控制职能
四、行政职能研究的意义
1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。
行政职能是行政机构设置的重要依据。
2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。
行政组织的变革必须紧紧围绕行政职能这个中心。
3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。
第二节
西方国家行政职能的演变
一、前资本主义时期的行政职能
前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。
特点：
一方面是政治统治职能的极端强化；
另一方面是社会管理职能的相对微弱，
二、自由资本主义时期的行政职能
英国古典政治经济学家亚当·
斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活
自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条
三、垄断资本主义时期的行政职能
干预主义的政府职能论强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了
四、当代资本主义的行政职能
当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：
1．行政职能逐渐扩大。
2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。
3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。
第四节我国行政职能的转变
一、我国行政职能转变的必然性和必要性
1、行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求
2、行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径
3、行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础
二、我国行政职能转变的基本内容
1、职能重心的转变。
2、职能方式的转变。
（1）行政手段为主→经济手段为主
（2）微观管理、直接管理为主→宏观管理、间接管理为主
（3）重视计划、排斥市场→把计划与市场有机结合起来
3、职能关系的转变
（1）理顺中央与地方、上级政府与下级政府之间的职能关系；
在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系；
中央政府代表着国家的整体利益和全局利益，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共逼和的管理，提供区域性的公共物品。
（2）理顺政企关系；
所有权和经营权相对分离，权力下放，政企分开
（3）理顺政府与市场的关系
市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。
把市场对社会经济运行和资源配置的基础作用与政府宏观调控的指导作用有机结合起来。
4、理顺政府与社会的关系。
政社分开
1）在管理范围上，改变政府包办一切社会事务的做法，向社会提供公共物品
公共物品的含义公共产品与私人产品相对，是指供集体共同消费的物品。
公共物品的特征
1.非排他性。
指某个消费者在购买并得到一种商品的消费权之后，并不可以把其他消费者排斥在获得该商品的利益之外，私人产品在使用上具有排他性。
2、非竞争性
非竞争性是指消费者或消费数量的增加不会引起的商品的生产成本的增加，私人产品大都具有竞争性如：
道路、路灯、公共广场与绿地
典型的公共物品的供给，是市场失灵的重要原因之一。
2）在管理模式上，从大政府、小社会到小政府大社会
3）在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主
第三章行政组织
一、行政组织概述
（一）行政组织的含义。
（1）广义和狭义的理解:
广义：
除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构；
狭义：
专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。
（2）静态与动态的理解:
静态：
行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；
动态：
指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。
（3）阶级属性与社会属性的理解:
阶级属性：
行政组织是居国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；
社会属性：
是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。
（二）行政组织的基本要素
1、法规制度健全；
2、组织目标明确；
3、人事调派恰当；
4、权责分配合理；
5、财物数量适中；
6、运行机制有效；
7、行为方式优化；
8、价值观念整合。
（三）行政组织的特征。
（1）政治性，包括阶级性和决策性；
（2）社会性，包括服务性和管理性；
（3）权威性，包括约束性和强制性；
（4）法制性，包括国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性
（5）系统性，包括结构性和有序性；
（6）发展性，包括动态性和适应性。
（四）行政组织的种类。
1、首脑机关，是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关；
2、职能机关，亦称本部机关或运作机构或实作机构，是隶属于领导机关或行政首长、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所述机构实际实施的机关；
3、幕僚机关，亦称辅助机关或办公机关，通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关；
4、咨询机关，亦称智囊机关或参谋机关，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关；
5、派出机关，是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。
二、组织目标
（一）目标的功用与层次。
目标是组织预定在一定时间和空间内所要取得的最后成果，或者是组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况，也可以理解成是组织的一整套的价值标准。
1、目标的功用。
（1）促进组织结构和权责体系合理化；
（2）建立考核的公平和客观的标准；
（3）增强组织的协调能力和整合能力；
（4）激发组织成员的工作热情和合作意识。
2、目标的层次。
（1）从时间序列上看，目标系统可以分为长期-中期-后期目标；
（2）从空间序列上看，可以分为整体-部分-个人目标；
（3）从价值标准上看，可以分为社会-组织-团体目标；
（4）从性质上看，可以分为综合-技术-心理目标。
组织目标系统一般可以分为三个基本层次:
1）总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并统帅全组织全力以赴的主体目标；
2）分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标；
3）个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。
（二）组织目标的合理化与特征
1、组织目标的合理化。
组织目标合理化，就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标。
组织目标合理与否取决于四个方面认知程度和条件：
（1）社会承认。
组织目标必须符合一定的社会需要或带来的一定利益，同时还必须符合社会生活的一般准则。
（2）组织能力。
目标直接反映组织对社会环境和自身能力的判断，尤其反映组织领导者的个性、学识和胆识。
（3）团体状态。
目标的合理性直接受制于组织所包含的若干工作团体的工作状态，团体目标的形成取决于组织的正式规定性和以利益为基础的对组织目标的认同。
（4）成员意识。
主要表现为组织成员对组织目标的了解程度、理解程度、关心程度和参与程度。
2、行政组织目标的特征。
（1）规定性。
行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是。
（2）服务性。
行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益。
（3）复杂性。
行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。
3、行政组织目标合理性的标志。
（1）目标明确；
指表述要清楚；
时间和空间概念要准确
（2）目标一致，指组织目标上下贯通、左右联系、前后衔接，共同服从总目标；
（3）目标组合，指政府内部各级各类组织目标的层次性和差异性，并有机地组合为一个整体。
（三）目标管理
1、目标管理的概念。
它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标的主要职责范围的过程；
是一种实施管理计划和考核的方法；
是一种个人与组织的关系。
2、目标管理的性质。
它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制；
还强调参与，认为只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。
3、目标管理的实施。
成功地实施目标管理应当具备四个条件：
（1）整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度。
（2）各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平，以及订立目标的技能，以使目标恰到好处，有机配合。
（3）实行以精神鼓励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此为提高积极性、实现自我控制的催化剂。
（4）目标管理从组织的高层管理部门开始。
三、组织结构
（一）管理幅度与管理层次。
1、管理幅度，又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。
决定管理幅度宽窄的主要因素一般有三个
（1）管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等；
（2）组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等；
（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态，以及与组织有关的家庭或家族意志等。
2、管理层次。
亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。
多数可以分为上、中、下三级
或高、中、低、基层四级
（二）行政组织体制。
1、首长制与委员制。
（1）首长制，亦称部长制或独任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。
（2）委员制，亦称集体制或会议制，指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。
2、分级制与分职制
（1）分级制，指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。
（2）分职制，指横向划分部门的组织体制。
3、分权制与集权制。
（1）集权制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。
（2）分权制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。
分权与集权历来是一个重大政治问题，也是一大组织管理问题，所以它是有关行政研究的一个长期课题。
四、组织原则
（一）组织原则的形成与意义。
（二）组织原则的主要内容。
M.韦伯的理想行政组织的原则理论:
劳动分工的原则，层级节制的原则，公平合理的原则，职业训练的原则，法制的原则，职业化的原则，固定薪俸的原则，奖惩制度的原则。
行为学派的组织原则:
人格尊重的原则，运用非正式组织的原则，参与管理的原则，优化人际关系的原则，培养新型领导能力的原则。
（三）我国行政组织的基本原则。
1、为民便民的原则
2、完整统一的原则;
完整，既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应当完整，也指国家行政组织的结构应当整齐划一。
统一则主要指国家行政组织所特有的层级节制的组织关系，应当在事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。
3、权责一致的原则。
4、精干效能的原则。
5、依法行政的原则。
6、适应发展的原则。
第四章人事行政
第一节
人事行政概说
一、人事行政的涵义。
指政府为达成其职能，推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。
1、人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，其范围仅限于政府系统内部。
2、内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、调控等管理活动。
3、总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调
4、核心是行政人才的管理问题，包括取才、用才、育才和留才等环节，体现在实际运作中，包含更新、激励-保健、行为调控三个机制。
二、现代人事行政的主要趋向及特征。
人事行政发展经历的时期
恩赐官僚制、分赃制、功绩制
1、主要趋向:
（1）人事行政中出现政务官和业务官的分化，并对其进行分类管理。
（2）由以恩赐官僚制和分赃制为核心的人事行政向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政演化。
（3）从随意性很强的人治式的人事行政发展到系统化、规范化的法治式人事行政。
（4）人事行政
升级会员 