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浙江师范大学教师教育学院
教育政策绩效评价指标体系的建构研究
摘要
新的教育政策的出台离不开教育政策评级的指导性的意见，对于我国科学发展关的进一步的落实，开展以教育在政策绩效指标体系的评价是教育政策评价研究的重点和发展方向。
在此背景的基础上，本研究综述新公共管理中有关绩效评价教育政策绩效理论、成本效益理论、成本效能理论、顾客满意度理论提托教育指标体系、教育政策绩效系统内涵、凭借教育政策绩效建构的原则，分析了教育政策评价的维度，建构了教育政策绩效指标体系的框架，并对对指标体系的内容以及实质进行说明。
主要内容如下：
1、构建了教育政策绩效评价的理论框架。
国内外对教育政策绩效以及评价做了长时期的探索，但却少有的进行教育政策绩效评价指标体系进行少有的研究。
本文尝试借鉴国内外现有的教育政策、绩效管理、指标评价体系等建构一个教育政策绩效指标评价理论体系。
2、设计了教育政策绩效指标体系。
评级指标体系包括一级指标效率、效能、满意度。
二级指标效率下的教育政策交替时的成本、教育政策制定期的成本、教育政策执行期的成本、教育质量、教育规模；
效能下的教育政策目标的内在达成度、教育政策目标的外在达成度；
满意度下的教育政策制定者、教育政策执行者、教育政策直接受益者、教育政策间接受益者；
以及三级指标下的若干。
3、介绍了教育政策绩效指标体系的价值和功能。
绩效承载了教育政策领域中许多的价值标准和事实标准，通过它们向教育受益群体传递着各种行为规范，使教育行政人员违背公共利益的行为得到遏制，而这一效应又使教育资源得以合理化、公平化。
因为资源的配置可以对政策价值的取向、影响程度等起到一般的预设和规范作用。
其价值包括检验教育政策执行的效果、指引教育政策方向、明确教育政策各方的责任、推进民主参与、优化教育资源配置。
其功能包括体现教育的公平、体现人本性与民主性、坚固成本与效益。
绪论
本研究旨在透过教育评价的指标体系、教育政策绩效理论等文本的研究，了解到了影响教育政策绩效的重要的因素，根据教育政策绩效指标建立的原则、建立的标准以及一定的价值取向，搭建起一个用于进行教育政策绩效评价的指标体系，希冀此指标体系可以提高政府行政人员的工作的效率，为新的教育政策的建立提供指导性的意见。
（1）问题提出
1.走向教育政策研究已成一种趋势
1984年瑞典著名的教育家胡森在斯德哥尔摩大学举行了一次别具一格的国际研讨会教育研究是怎样影响教育政策的。
此后教育政策研究成为当下教育管理研究领域的热点问题之一，也几乎成为所有国家教育研究的重点领域.世界上最著名的教育研究的刊物、著作等几乎都涉及到教育政策的研究。
而作为教育政策中重要的一项教育政策的评价问题也不约而同的得要了各国强烈的关注。
在国内从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布至今，教育（从学前教育到高等教育）的每一个层面都在进行着改革。
这个时期有相当多的教育政策纷至沓来。
这说明我国正处在教育的深度变革的阶段。
笔者在我“全国教育科学规划领导小办公室”的网站上收集到关于全国教育科学“十一五”规划各级各类立项课题，其数量趋势如图1所示：
图1“十一不五”规划立项课题数
发现在这短短的五年当中，教育政策的研究的数量不断的攀升。
可见教育政策作为国家教育事业发展的指南针和导航器在这个社会转型时期的作用是不可小视的。
再者，近几年来各大媒体和民间组织对教育问题关注程度的上升，也是教育政策的数量增加的原因之一。
2、教育政策研究走向教育政策绩效研究
从20世纪50年代政策科学逐渐形成以来，在西方和我国相当长的一段时间里，教育政策的研究集中在教育政策的制定和教育的执行环节。
也就是说谁来制定政策，怎么制定政策、政策制定的路径等成为当时研究的焦点。
而随着“上有政策、下有对策”，政策执行失真等现象在教育执行过程中的频频出现，促使教育政策执行的研究也迈入了成熟的阶段。
我国20世纪90年代末教育政策从起初的重视教育政策决策到教育政策的执行，也逐渐将目光投向了教育政策中的反馈、批评和修正等评价性的研究上。
一项教育政策在执行过程中会呈现出什么样的趋势，通过科学的评价活动，就可判断出某一教育政策自身的价值，从而决定教育政策是延续、革新还是终结。
“一般性的教育政策评估是教育政策的过程性，结果性和背景评估，而在近几年的文献中出现了绩效管理、绩效审计等，可见我们已经从一般性的教育政策评估走向了教育政策的绩效评估”。
因此，科学、客观的绩效评价成为了教育政策评价的重要组成部分,能有效的防止朝令夕改或墨守成规的现象出现，是我们今后研究的主流课题之一。
（二）研究的价值
1、理论价值
本研究的学术价值有两个方面，确立起教育政策的绩效指标体系，避免过去教育政策绩效评价单纯注重结果，忽视过程，忽视绩效保障的问题。
为确立其他教育政策以及社会指标体系提供参考。
也意在为今后教育政策调整或从新的制定提供参考。
教育政策绩效指标体系的研究不仅可以深化教育政策评估的理论，强化教育政策评价研究的自我反省，而且可以促使教育政策评估的研究模式向可操作性转化，具有重要的学术意义。
其次，教育政策绩效指标体系的研究是我国教育政策一个对以往许多教育政策绩效研究和公共政策绩效研究的新的整合。
为政府行政人员提供一种理论化的框架和模型，更能有效的对教育政策的效率和效益进行检测，从而更加合理、有效的对其资源进行合理的配置。
2、实践价值
科学、系统、规范的的教育政策评价是依照一定的教育价值和准则对教育政策的主体、客体以及教育政策的环境等各种因素做出一定的价值判断。
使其在教育政策决策上达到一种绩效化的管理。
换而言之，通过教育政策的制定，国家、政府以及各级教育管理职能部门不仅有效的把政府的意图、目标和方案贯彻到基层中去，而且能达到以最小的投入而获得最大的效益的目标。
可认清教育问题的真正需求，协调各方利益群体的关系。
另外，可更好的保障教育政策更好的在制度的规约下实施执行，减少存在的价值和现实的矛盾以及教育政策活动不符合教育规律的现象。
再者，教育政策绩效评价指标在教育政策评价系统中也有着重要的作用。
教育政策评价是一个不断革新、不断发展的过程。
改革中的除旧布新，只有及时总结，才能减少失误。
教育政策绩效的指标能起到获得政策的反馈的信息、检查改革与发展的目标是否达成、对教育工作过程及成果质量作出科学评定和价值判断、为科学管理和教育政策的评估提供依据的评价作用。
因此，本研究通过教育政策指标体系的建立，一方面为教育政策执行者提供了很好的客观依据，使教育政策执行主体在实际的工作中通过各项具体的指标调整执行计划，保障教育政策执行的顺利、公平、高效、正义。
另一方面，防止政府教育工作人员在教育工作中不作为，过度作为等缺位和越位现象的反复发生，形成政府治理教育的宏观制度保障。
（1）核心概念
1.教育政策
首先，我们对“政策”一词进行说明。
在汉语词典上把“政策”解释为“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。
”在英语辞典用一词代表“政策”，这词通常被解释为“政治”、“策略”、“谋略”、“权谋”等。
《公共政策辞典》中把政策界定为“政治系统的产出，常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”。
通过以上的不同对政策一词的描述，可以找到这样的共同点：
政策是权利机构用来表达其主旨的一个权威性工具。
而教育政策作为公共政策的一个分支，具有公共政策的一些特点。
伍启元认为政策是行动或活动的指引、引导或指示，公共政策是一个政府对公私行为所采取的指引。
陈庆云认为“公共政策市对社会各方利益的选择和整合，以追求有效的促进公平的社会利益分配，来达到政府在特定时期的目标。
”在教育词典上将教育政策解释为“党和政府在一定历史时期为教育工作制定的基本要求和准则。
”而教育政策则被一些学者这样定义。
袁振国界定为“一个政党或国家为实现一定历史时期的教育任务而制定的行动准则。
”
通过对上述的不完全归纳得出笔者认为教育政策可以这样定义：
教育政策是政府主体为了促进教育事业的发展，平衡各方教育利益群体，合理利用教育资源，而出台的一切包括法律、计划、纲要、细则、条例、方案、措施、方针等的权威官方文本。
本研究这把教育政策看成一个动态的过程，这个过程由教育政策的制定阶段、教育政策的执行阶段和教育政策的评价阶段。
而笔者只对教育政策的制定和教育政策的执行阶段进行研究。
所以在论文中的教育政策指教育政策制定和教育政策执行。
2.政策绩效
“绩效”是个意义很广泛的名字，“绩”指业绩，即结果。
“效”为效率，即过程。
英文为“"
翻译为执行、履行、成绩。
绩效是员工依据其所具备的与工作相关的个人素质所做出的工作行为和工作结果。
普雷姆詹德认为编的《公共支出管理》一书中对绩效的定义是:
绩效是效率，效应和效率表现在产品数量和服务质量及机构贡献。
“评价”是对某一事物判断处理的过程。
即通过详细、仔细的研究和评估，确定对象的意义、价值或者状态绩效评价在需方公共管理中是管理的重要环节。
在其理念上通常被抽象成经济、效率、效能、和公平这四个作为评价的准绳。
及其关注产出。
前西方新公共管理的实践，在理念上把握了这样几点：
把“四E”——经济（）、效率（）、效能（）和公平（）作为绩效的评估标准，对绩效作全面的评估；
重视公共管理活动的产出或效果。
综上所述，不难看出，政策绩效评价实际就是一个对过程是否合理，凭借最少的投入是否能产出最大的效益。
本研究中的“政策绩效”包括教育政策制定、执行和教育政策结果绩效。
这是按照绩效评价在政策过程中所处的阶段进行划分的。
过程绩效评价是诊断教育政策方案、教育过程与活动、教育政策执行过程存在的问题，为教育政策更好的执行提供反馈的意见。
结果评价是对教育政策执行后的结果进行评价，及时发现误差。
3.指标体系
指标体系是能反映对象本质属性的整体，属于评价性的指标（即评价指标反映的多是教育现象的抽象性内容,如教育质量、智力水平、学校效能、教师发展等）相对于统计指标而言的。
它分析和评价一个国家或是地区发展的状况，除了要定性的描述外，还要定量的分析。
作为一种研究工具，他服务于不用的研究目的和研究对象。
而教育指标体系则是通过一系列标准化、科学化、系统化和量化衡量教育系统的运作和各级教育发展功能的一总方法和手段。
不是单纯的对教育系统的客观的状态进行描述，而且还要对教育的各方利益全体的感受、态度等进行评价，即目标群体主观的评价。
在众多的学者中把现行的教育评价分为两大类统计指标和和评价性的教育指标。
而本研究的指标隶属于教育评价指标中的教育政策绩效评价指标。
整个指标体系是以教育政策的实施的过程和教育政策反馈的结果为为指标制定的标准，在公共政策绩效的的三个范畴中进行指标体系的构建即为效率、效能和满意度。
（2）研究内容
导论部分包括研究背景及意义概念的界定和采用的主要研究内容和研究方法。
第一部分首先对教育政策评价已有研究进行文献趋势分析，并对文献内容进行总结。
包括教育政策绩效内容、教育政策绩效评价、教育政策指标体系构建的理论等。
第二部分，具体阐述了教育政策绩效评价指标体系的构的过程，包括教育政策绩效体统的内涵、教育政策绩效评价指标体系的标准、教育政策绩效指标体系构建的原则、教育政策绩效平机制维度的分析。
第三部分，对教育政策绩效指标的来源以及学理进行分析。
第四部分，阐述了教育政策绩效评价指标的功能和价值取向。
（3）研究方法
1.文献法
文献检索法就是通过国家图书馆网站及中国期刊网，对与本研究相关的文献进行收集、分析和整理的一种方法。
其目的是全面了解教育政策评价和教育评价指标体系的理论基础和分析框架，为指标体系里“因素”提供大量的材料支持。
为本研究探究其“基本概念”和“逻辑关系”一共根本的依托。
其文献检索的范围，一类是已经出版的关于“教育评价”“”教育政策评价“指标体系”“公共政策”“政策绩效”的专著。
第二类通过中国期刊网中的期刊全文数据库、万方数据库中的学位论文库，检索关键词有“教育政策”“个体的满意度”“政策效能”“教育政策执行”“教育执行者满意度”“教育投入和产出”“政策评估”“教育评价指标体系”“教育政策评价指标体系”“绩效评价”。
第三类包括一些国家和地方的法律、法规以及纲领性的文件。
其研究的整个过程设计成基本的路线，其研究的具体路线如图6：
2.德尔菲法
德尔菲法是美国兰德公司首创的，采用多轮匿名问卷调查的方法，以求得专家更深一个层次的对问题的探讨意见，是一种集思广益的一种方法。
本研究采用此方法，首先，确定研究问题。
本研究所要研究的问题是建立教育政策绩效评价指标体系。
第二步，确定咨询对象。
选择教育政策领域、教育法律领域、教育评价领域、教育政策评价领域等对此方面有所建树的专家和学者，尽量做到多视角全方位的在制度这个框架下研究问题。
这些人士为我们所要选择的咨询对象，即要调查的样本。
选择的人数在7人左右。
第三步，编制问卷。
第一轮的问卷，采取的开放式。
提出具体的问题，要求别调查的对象列出相关的意见和解决办法。
将反馈回的意见类似或相同就行合并，并将答案一一整理列出。
第二轮问卷，用第一轮问卷的结果，要求答卷人用优先性的标准给予排序并对此给出相应的理由。
规定下寄回的时间。
第三轮问卷，把上轮编的权重优先性和相应的意见列出，要求被调查者考虑是否和大家的意见相同，如不同提出自己的看法。
第四轮问卷，将前三轮的所有的取得的信息都详尽的列出，要求别调查者在作充分的考虑，以慎重决定其意见。
最后，问卷全部收回后，做统计整理，得出结论。
（二）分析资料的方法
1．定性分析法
本研究中的定性分析法主要运用了范畴提炼法。
教育政策研究内容纷繁复杂，但又要面面俱到，于是笔者利用分析——综合的逻辑形式对事物从感性的观察和访谈进行抽象与概括，运用范畴提炼法提炼出九个维度下的三级指标。
2.指标建构法
首先，依托文献圈定政府教育政策绩效评价指标体系包含三大范畴（效率、效能、满意度）下的十二维度下的若干指标要素。
教育政策绩效评估指标体系做为零级指标，其下的一级指标有二二级指标效率下的教育政策交替时的成本、教育政策制定期的成本、教育政策执行期的成本、教育质量、教育规模；
其次，采用德尔菲法，通过对各级教育政策选择教育政策领域、教育法律领域、教育评价领域、教育政策评价领域等对此方面有所建树的专家和学者小规模的求证，筛选出若干项目作为指标观测点，确定教育政策绩效指标评价体系所包括三级指标的若干项。
一、文献综述
（1）文献趋势分析
1.教育政策文献趋势分析
在我国近90年代，比较有代表的关于“教育政策”的专著有袁振国的《教育政策学》、孙绵涛的《教育政策学》和刘复兴的《教育政策的价值分析》。
这三本书的共同特点是，界定了教育政策中涉及到的最基本概念以及在教育政策的各个阶段的性质及其特点强调了教育政策中的制定和执行这两个环节在教育政策的整个过程中的重要性。
不同点是，三本书作者对同教育政策中的一些基本概念界定的角度不同、袁振国的《教育政策学》认为“政策执行是比政策制定更复杂、更艰巨、更重要的一个过程……，政策执行的效果是检验教育政策正确与否及质量水平高低的重要根据”。
对教育政策执行的效果作用阐述尤为详实。
孙绵涛的《教育政策学》他是将教育政策执行过程分为传达学习、调查研究、制定计划、试点推广、检查总结等五个阶段，将教育政策的反馈和控制看做是整个执行过程中的最关键的环节，只有通过不断地的反馈、纠正、出现的问题，才能保证政策的实行。
刘复兴的《教育政策的价值分析》从理想价值与现实价值的关系的角度，强调针对政策失真的问题，提出建立并实施“价值监控制度和机构”教育政策价值指标体系，来达到教育政策向现实价值的全面转化。
是从理想和现实“价值”的角度出发的。
最新关于教育政策的是的由陈学飞主编的《北京大学教育政策研究丛书》本书从公共教育、以及教育经费的使用等多个角度分析了当今中国的教育政策的特点。
从教育政策的论文的趋势来看，把“教育政策”作为关键词在中国知网、万方数据库进行文献检索。
其学术论文和学术论的总体一致的趋势是一样的。
如图2所示：
图2教育政策学术论文趋势
《关于教育政策执行的含义、特征及其功能的探论》，中国大陆上第一篇以教育政策中的执行环节为研究内容的学术论文。
本文对教育政策执行宏观、微观的运行机制，以及教育政策执行的功能、特征等分别作了阐述。
。
在2008年文章的数量达到了高峰。
其中在近期比较有代表性创新观点的是，2010年学者邓凡在教育理论与实践的第七期中《关系、结构与利益表达—教育政策执行的网路模式》一文中指出在我国经济、制度的转型日益迅速的今天，出现了大量的教育利益主体，这里引进了制度经济学的视角。
通过从“政策网路”这个角度切入，大胆的假设了教育政策执行的网路模式。
2.教育政策绩效评价文献趋势分析
从专著的情况来看，20世纪九十年代政策研究的“评价运动”开始兴起。
西方的政策运动持续了数十年，大量关于政策的论著出台，提出了种种关于政策的观点。
而在国内关于教育政策绩效评价的专著少之又少。
所以笔者把教育政策评价分解成了它的上位概念“政策评估”和“教育政策评估”“教育政策绩效评价”和“教育政策评论等”三个层次分别对其检索。
在我国近90年代，比较有代表的关于“教育政策评估”的专著有李允杰、丘昌泰的《政策执行与评估》，这是台湾第一本关于政策评估的书。
本书主要是在第二章通过对政策评估的概念、方法以及定性评估和定量评估等方法的介绍对西方评估理论进行了系列的述评。
贠杰、杨诚虎的政策评估专著《公共政策评估：
理论与方法》对我国公共政策评估理论和方法进行了较为系统的研究，初步构建了一个以公共管理实践为导向、面向21世纪的中国公共政策评估理论和方法体系，代表了政策评估研究的最新进展。
中国教育政策年度分析报告（中国教育绿皮书）这本书每年初一本，在不同的年度都有时会有关于教育政策评价的文章，例如在在2004年的出版的就有关于重建高等教育评价标准，提出大众教育多元评价标准。
包括评价主体多元，标准从预成性走向生成性等。
从学术和学位论文发展的趋势来看，在对中国知网（）上从2000到2010年11月以“教育政策评估”为关键词进行检索，其中期刊学术论文共有53篇，分布情况如图4，
图3“教育政策评价”学术论文趋势
图4“教育政策评价”学位论文趋势
从表中得出，学术论文的文章数出现明显上升的趋势是在2005年后，2006年9篇，2009年和2010年都分别达到了9篇和19的数目。
而学位论文也是在2008年2009年2010年这几年内达到了峰值。
可见国内教育政策评估的各类文章的数量呈现逐年逐年上升的趋势从学术论文上看，第一篇关于政策评估的研究的博士论文是谢媛的《政策评估模式应用》（厦门大学2001）。
谢媛的硕士论文主要介绍了韦唐的政策评估模式，并运用其中的几种模式对我国计划生育政策进行了简要的评估。
三十七年后，最新的一篇关于教育政策评估的博士论文是2008年东北师范大学高庆蓬的《教育政策评估研究》本文提出我国现阶段教育评估的价值基础是教育利益、教育公平和教育自主。
（2）文献内容分类综述
1.教育政策研究内容分类
从众多的学者对教育政策的研究热度的趋势发现，大致分为教育政策基本概念的研究、教育政策制定和执行的研究、教育政策的评估的研究三个阶段。
首先在最初大多数的关于教育政策的研究都集中教育问题的确定、研究路径、教育政策的基本性质、特点和我国各类教育政策的历史梳理等等。
在教育政策基本理论研究方面比较有代表的有孙绵涛、袁振国等。
在教育政策价值研究有刘复兴。
具体教育政策实证研究的代表学者张天雪、祁型雨等。
孙翠香、周小虎在等在前人的基础上总结提出了教育问题要经历确定教育客观环境、教育问题的述求描述、教育问题的实质分析、政策的可行性分析等五个阶段。
提出教育政策包括政策学路径、经济学路径、社会心理学路径、系统学路径、现象学路径和马克思主义路径等。
后来有关教育政策制定和执行的研究逐步增加，尤为显著的是教育政策执行的研究。
其众多学者的研究对象都集中在教育政策的制定的模式、缺失等，而在教育政策执行方面则是教育政策执行偏差（失真）、政策执行的手段、机制等。
胡春梅提出了行政组织中“海绵”现象严重、行政机关及其人员的官僚作风、教育行政部门职能存在的偏颇等。
指出教育行政管理中缺失应有的制度规则是教育政策的行政执行过程中出现偏差的主要原因。
杨锋也用一定的手段和方式，通过扩大公共政策执行主体机制、完善民主参与机制、优化权利配置机制等来提高政策执行的民主化、科学化、和透明化等。
在政策执行的手段方面则有郑振宇指出了常用的公共政策执行手段的特性，并对之加以分析得出了我国现行的公共政策执行手段中所存在的问题，并之加以阐述，后提出大致的改进方向。
包海芹就常见的制度模式、团体模式等几种教育政策制定的理论模式提出了在实际中的应用。
祈型雨又进一步提出了教育政策的制定研究应以中国的体制转型或制度变迁为背景，发展有中国政策的制定方法和理论。
在最近一段年的时间里关于教育政策研究的文章热度都集中在教育政策评价的内容上。
2.教育政策指标体系内容分类
把教育政策评价变成可实际操作的，落实在实际中的一种方式就是建立相应的指标体系。
而教育政策中所涉及的实质性的内容无外乎三个方面宏观的教育问题、中观的教育问题、微观的教育问题，这些教育问题实质上就构成了的教育评价的一部分。
而教育问题一方面是通过统计性指标反映的，另一方面是通过评价性指标描述的。
从国外教育评价的指标体系研究现状来看，世界范围内自从20世纪60年代以来，就开始用教育指标体系来把握国家各个层和各个级别的教育的发展的状况，特别是发达国家和一些国际组织极为重视教育指标的发展和建构，最有代表就是国际组织以、、世界银行和欧盟等的指标体系，而发达国家则以美国最为突出。
“美国的教育指标”是指国家教育部教育统计中心出版的各种统计报告，其中大部分是就教育政策实施中的实际教育问题为主题进行指标体系的建构，提供相关的教育信息，作为教育改革和决策的依据。
一般以具体的教育问题为对象，侧重于社会实践，而且这些指标不仅反映了社会当前的社会热点，且紧跟着社会教育改革的步伐。
由于当前的的主要有《教育统计摘要》《各州教育统计报告》《教育统计季刊》等。
“教育指标体系”在《教育概览指标》中可以体现出来，其中有1992年出版的《国际教育指标:
分析架构（:
A）》，后又在1994年公布的了《教育评价:
发展与使用国际指标》（:
）、等。
这个指标体系的理论框架是以应用教育生产力力供需模式来对教育系统进行投产于产出的分析，这些都作为了绩效评价的评估价值标准。
以人力资源理论为主体的基础。
来展示教育系统里各个层次的逻辑关系。
其指标还根据每年的教育政策对其指标有所更新。
联合国教科文组织的教育指标简称为“”的理论框架是教育和经济、文化和社会的各种关系是前提。
教育供给和需求是教育影响的另外的一个制约因素。
其指标体系一级指标：
教育供给、教育需求、入学和参与、学校内部的效率、教育产出。
二级指标教育供给（经费、人力资源指标）教育需求（成人文盲数、教育成就）入学和参与（毛入学率、净入学率、升学率、预期受教育年限、中等教育毛入学率、净入学率、分年龄的入学率）教育内部效率（留级生所占的百分比、留级
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