简论罗斯福新政的自然资源保护政策Word格式.docx
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在长期的资源保护实践中，富兰克林?
罗斯福逐渐形成了他的环保思想。
受平肖等人影响，罗斯福的自然资源保护思想带有进步主义色彩。
以平肖为代表的进步主义资源保护运动的主旨是最长久地为最大多数人谋取最大福利。
罗斯福保护自然资源同样具有长远考虑，他关注的是如何管理好土地，用我们今天的话来说就是一种可持续方式。
罗斯福对土地有独到的理解和认识，他把土地看做是某种可供利用的物质――不是被榨取而是出于经济目的而被最优利用的对象，应该以一种负责任的态度来管理土地。
他认为乡村的问题源自对土地的滥用，应根据土地的特性来利用土地，实行休耕和轮作以恢复地力。
罗斯福对土地的理解具有一定的生态意识，如其前人杰斐逊一样，罗斯福认为土地与在土地上劳作的人民是密不可分的，两者共存共生。
他坚信与土地建立一种亲密关系并从事艰苦劳动会使人民的生活变得更美好。
出任总统之前，富兰克林已形成了一套独具特色的环保思想，这为他就任总统后在全国范围推行新的自然资源保护政策奠定了思想基础。
从联邦层面来看，西奥多任美国总统期间曾掀起一次资源保护运动的高潮。
西奥多去职后，资源保护政策基本上被继承和延续下来。
塔夫脱政府对保护自然资源虽没有西奥多那样的热情，但也采取了一些保护措施，其中最典型的是1911年的威克斯法案，此法确立了一项通过联邦政府购买林地以保护航道的国家政策。
塔夫脱任职期间，保护自然资源成为美国政府公认的职责。
威尔逊政府时期，美国国会通过法案在内政部设立国家公园局，以保护美国的荒野。
哈丁总统比较重视自然资源的保护工作，但他认为应该明智地利用自然资源而不是将其封锁起来。
哈丁总统对保护森林有很大兴趣，1921年他宣布确立第一个全国森林保护周。
总之，自20世纪初直到新政之前，保护自然资源已经成为联邦政府政策议程中重要的组成部分，成为一种潮流，这是新政资源保护政策重要的历史背景。
如果说富兰克林?
罗斯福在就任美国总统之前所从事的资源保护实践是新政资源保护运动的历史源头的话，那么20世纪30年代美国面临的空前严重的社会经济与生态环境危机，则是这场运动的宏观背景与现实动因。
以1929年10月纽约股票市场崩溃为起点，美国经济全面陷入困境。
到1932夏1933年初，美国主要经济指标已降至最低点，整个经济体系濒于解体。
经济危机引发了一系列社会问题。
由于银行企业大批破产和工薪阶层大量失业，美国民众的生活水平剧降，社会结构剧变，贫困、流民和犯罪等问题剧增，整个社会处于动荡之中。
人祸伴随着天灾，当美国在20世纪30年代陷入史无前例的经济大危机与社会大动荡之中时，干旱、尘暴和洪水等自然灾害也不断袭扰着美国。
1930年春夏季，美国东部大部分地区几乎没有降雨。
在地图上的一个平行地带，从马里兰和弗吉尼亚到密苏里和阿肯色，被标为作物枯萎、地下水供应减少和收入不稳定的重灾区。
对美国来说，30年代更为严重的生态灾难是尘暴。
从1933年起，在美国每年都有无数次大小尘暴发生，直到1941年才有所缓和。
尘暴引发呼吸系统疾病，卷走表层土壤，毁坏牲畜和庄稼，给美国民众造成巨大的精神重负与生命财产损失。
美国环境史学家唐纳德?
沃斯特认为，30年代横扫南部大平原的尘暴，创造了这个大陆整个白人历史上最严重的环境灾难。
暴雨和洪灾也成为一个严重问题。
1936年3月中旬，美国东北部，从马里兰和西弗吉尼亚到东俄亥俄、宾夕法尼亚、上纽约再到新英格兰持续暴雨，降雨量创下这个国家的记录。
干旱、尘暴和洪水肆虐导致严重的水土流失。
在风蚀最严重的1938年，1000万英亩土地上损失的表层土壤至少有5英寸。
30年代不断泛滥的洪水也冲蚀了大片肥沃土壤，致使农牧业大量减产，加剧了农牧业区的贫困。
20世纪30年代并发的社会经济与生态环境危机给美国提出了前所未有的挑战，促使社会各界认真思考危机产生的原因并迫使联邦政府和国会采取必要的应对措施。
相比而言，20年代末的经济大危机来势更猛，破坏性更大，因此它成了美国社会关注的首要对象。
对于这场危机的根源，经济学家给出了各种解释，也提出了许多政策建议。
比较流行的一种观点认为，是自由放任的资本主义体制导致了危机，因此他们主张加强国家对社会经济事务的干预和管制。
对于30年代频繁发生的自然灾害，美国社会多从自然或技术层面寻找原因，西部史学家马林认为尘暴完全是一场天灾，后来又把它归罪于科学技术。
部分科学家则尝试从生态学角度来解释这场灾难，堪萨斯州农业学院昆虫学家罗杰?
史密斯指出，是人类及其农业打乱了大平原地区古老的自然平衡，导致生物圈和土地秩序的紊乱。
俄克拉河马的生态学家保罗?
西尔斯在《扩张的沙漠》中谈到，正是不顾整体、投机取巧、急功近利的解决眼前问题的方式，使事情成为现在这个样子。
“大平原委员会”在1936年提交的“大平原的未来”报告认为，尘暴完全是一种人为的灾害，是把不适宜大平原的农业系统强加给这一地区的产物。
美国西部大平原上的气候变化具有一定周期性，不过20世纪30年代的气候特征――严重而持续的干旱、洪涝和尘暴并非气候变化周期说所能够完全解释通的，应该说，人类的经济活动是更为重要的因素，正是由于人类对土地的滥用和对植被的破坏导致大平原生态体系失去平衡，进而又导致气候紊乱，恶性自然灾害频发。
即使把干旱和洪涝看作纯粹气候因素，那么空前严重的尘暴和水土流失也主要是人为所致，因为只有在植被遭到毁灭性破坏的情况下它们才会发生。
20世纪30年代美国的社会经济与生态环境危机同时并发绝非偶然，两者之间有某种必然联系，它们都是无规制的自由放任的资本主义文化发展的必然结果，正如美国环境史学家唐纳德?
沃斯特在分析尘暴原因时所阐述的那样。
由于30年代的社会经济和生态环境危机来势迅猛，美国社会对这场危机的根源未及深刻认识，在当时形势下如何应对危机成为当务之急。
面对危机，国会和公众准备支持几乎任何可能提供解决办法的总统领导，这为富兰克林?
罗斯福在全国范围内推行其资源保护政策提供了一个良好的社会政治环境。
二、新政自然资源保护政策的主要内容与实践
20世纪30年代美国的生态危机集中体现在土地上面，伴随着干旱、洪涝和尘暴等自然灾害的肆虐，草场退化、土壤侵蚀、地力锐减等诸多问题日趋严重，土地资源面临深刻危机。
30年代的农业萧条使得美国的土地危机如雪上加霜，这一切促使罗斯福政府把农业危机和土地资源保护作为美国面临的最急迫的问题，采取一系列应对措施。
新政的土地资源保护政策有几个重要特点：
一是注重对问题区域土地状况的科学调查，以便为土地的有效治理提供充分的信息支持；
二是通过立法和设立专门机构来开展土地资源保护工作，以建立一种土地资源保护的长效机制和制度基础；
三是注意根据不同地区土地的具体情况实施不同的治理办法，并把控制过度垦殖和放牧作为工作重心，改变无规制的公共土地使用政策；
四是把控制农业生产与土壤保持结合起来，既解决农业危机又保护了土地资源。
30年代的土地问题在大平原尤为突出，尤其在1935年，大平原铺天盖地的尘暴引发了一场生态灾难，“愤怒的葡萄”一书的作者约翰?
斯坦贝克提醒这个国家，如任其发展下去，这里将会成为一个新的撒哈拉。
1936年，“大平原干旱委员会”提交的西部调查报告认为，大平原问题的基本原因是“一种把大平原不适应的农业体系强加给该地区的企图――给半干旱地区引入那些整体上只适宜湿润地带的方法”，解决的办法是针对不同地区的土地特性采取不同的开发模式。
随后成立的第二个大平原委员会在其提交的报告“大平原的未来”中对大平原地区土地问题的根源和治理思想做了更为详细的梳理和分析。
报告认为，土地破坏基本上是一种“思想态度”的结果，这些态度均可在扩张性的自由企业文化的内核中找到。
在委员会清单中，列在首位的是支配自然的伦理观。
“大平原的未来”吸纳了当时的不同观点和认识，是一种理论上的综合，它为大平原的治理确立了基调和指导思想。
新政之初，严重的土壤侵蚀就引起了罗斯福政府的关注，作为紧急措施之一，联邦政府于1933年10月在内政部之下设立了一个专门机构――“土壤侵蚀管理局”，由土壤学专家班尼特博士领导，负责利用联邦紧急公共工程管理局的赠予资金开展土壤侵蚀治理工作。
土壤侵蚀管理局并非一个永久性机构，其履行保护土地资源的权能并不充分，当时严峻的土壤侵蚀问题也迫切需要一部综合性的土地资源保护政策立法。
在此背景下，1935年4月27日，美国国会两院一致通过了“土地资源保护法”。
土地资源保护法最重要的成果是把土壤侵蚀管理局由内政部转归农业部，并给予其永久性地位，更名为“土地资源保护局”，从而使美国的土地资源保护工作有了一个稳定的责任机构。
土地资源保护局主要通过在全国范围内设立“水土保持区”来开展土壤侵蚀治理工作。
1936年，农业部公布了“州水土保持区法”，该法吸纳了大平原调查报告的一些结论，根据不同地区的地理特征和土壤状况，实行分区治理。
“州水土保持区法”公布后，各州纷纷通过法案设立水土保持区。
到1940年，已有38个州制定了相关法案，根据这些法案共设立了314个水土保持区，总面积达1.9亿英亩。
20世纪30年代美国农业面临两大问题：
一是农产品因过剩而价格大幅度下跌，农场主收入锐减甚至破产，二是土地因侵蚀和滥用而严重退化。
鉴于此，新政把稳定农产品价格与保护土壤作为农业调整政策的主要目标，并且着意把二者结合起来。
1933年5月，美国国会通过了“农业调整法”，该法旨在通过鼓励休耕限制产量来促使农产品价格回升，政府对那些因缩小播种面积而收入减少的农场主给予补贴。
1936年2月，美国国会又通过了“土壤保护和国内分配法”。
此法把农作物分为“消耗地力”和“增强地力”两种，规定用一般税收向农场主提供补贴，以换取他们不种植消耗地力作物而种植增强地力作物，这样就把控制生产解决农产品过剩与土壤保护结合起来，使土壤保护成为农业政策的一个有机组成部分。
30年代的农业调整政策后果是复杂的，从环境的角度看，短期内它的确是有益的，因为无论是种植增强地力的作物还是休耕和抛荒都有利于土壤的保护和恢复。
但从长期来看其负面后果也十分明显，因为它客观上鼓励了化肥和杀虫剂的使用以及通过改善农作物基因：
来提高单位面积产量，结果最终不但农产品过剩问题没有解决，还引发了农业灌溉中的水污染等新的环境问题。
20世纪以来，美国西部公共土地一直存在过度放牧现象，这造成了草场退化，单位载畜量下降，土壤严重风蚀等“公地悲剧”。
30年代初，调整公地政策，制定一部管制公共土地放牧活动的立法势在必行。
经过酝酿，1934年6月，“泰勒放牧法”获得通过，此法包括六个方面的内容，即放牧区和放牧许可制度、放牧区土地和放牧费的使用、租契和机构协作。
泰勒放牧法授权内政部长在总计8000万英亩闲置、未被占用和未加保留的公共土地上建立放牧区，内政部长要为放牧区的保护、管理、规范和改善作出安排，保证有序使用、避免不必要的损害。
泰勒放牧法在美国公共土地政策史上占有重要地位，此法是联邦管制公共土地上放牧活动的首次尝试，它所建立的放牧区及使用许可制度对于保护牧场防止土壤侵蚀发挥了积极作用。
泰勒放牧法根本上改变了公共牧场的使用和分配性质，宣告了美国历史上开放性的公地牧场制度的结束。
泰勒放牧法的有节制放牧业对于维持生态平衡与实现可持续发展，具有深远意义。
20世纪30年代，面对频繁发生的洪涝灾害，制定一项全国性的洪水控制政策显得十分必要，1936年美国东部发生的巨大洪灾最终促成国会通过了相关立法，即1936年的“洪水控制法”。
1936年洪水控制法有两个重要特点：
一是明确了联邦对于洪水控制的持久责任，肯定了大坝和水库系统对于调解水资源用于经济目的作用。
二是要求洪水控制项目需进行经济上的成本一收益分析，以收益超过成本作为水利项目的评估决策标准。
1936年洪水控制法通过后，联邦政府每年都拨出巨额资金，用以建设洪水防治工程。
1936年之前，在美国主要是通过修建防洪大堤和疏浚河道来达到防洪目的，1936年洪水控制法通过之后，建造防洪大坝和水库成为工作重心。
1936年以后直到70年代中期，在美国曾掀起了一个以兴建水坝为中心的大规模水利工程的高潮。
60年代之前，这些水利工程的防洪作用及其经济价值很少遭到质疑，但进人60年代则遇到现代环保主义的有力挑战，因为在他们看来这些工程对自然景观和生态系统造成了持久的改变和破坏，必须加以阻止。
主要是一些荒野保护组织、野生生物保护协会和部分生态学家发起了这场反筑坝运动，并且在20世纪60年代取得了一些胜利。
如进步主义时期一样，罗斯福政府通过购买等方式大幅度扩展公共土地面积，并把他们添加到国家公园和国家森林体系中去。
1933年3月27日，农业部向参议院提交了林业局准备的报告，这份题名为“有关美国森林的一项国家规划”连同众所周知的“科普兰报告”提出了国家森林问题的双重解决方案，即扩大林地公共持有量，加强对所有林地的管理。
截至1933年6月30日，公共土地增加了1140万英亩。
1936年，美国国家森林面积超过1.7亿英亩，分布在37个州和两个准州境内。
到1941年，国家森林增加到约1.77亿英亩，分布在42个州和两个准州界内。
联邦政府购买的大多是贫瘠、砍伐破坏严重和遭侵蚀的土地，这些土地大多被添加到国家公园和国家森林及其他土地管理体系中，政府采取各种措施加以恢复。
三、新政自然资源保护政策的遗产与历史地位
新政自然资源保护运动所取得的成就主要体现在以下几个方面：
一是成立了一些资源保护机构和组织，这些机构和组织不仅在30年代发挥了巨大作用，而且对战后美国的环保运动产生了一定的影响，部分机构成为战后一段时期内美国环保政策的主体。
二是通过了数量可观的资源保护立法，形成了美国环境保护政策史上的第二次立法高潮。
三是开展和实施了规模空前的资源保护工作和项目，无论数量、资金投入还是业绩都远远超过进步主义时期。
对于罗斯福政府在保护美国自然资源方面取得的成就，许多学者都给予极高的评价。
安德鲁斯认为：
在美国历史上，没有其他任何时代如新政时期一样，在恢复和改善环境以及创造人类共同体和生存环境之间和谐关系方面取得如此非凡的业绩。
美国环境史学家詹姆斯?
里昂指出，在思想、言辞和行为上，富兰克林?
罗斯福和他的领导集体在环境保护方面作出的承诺和贡献是无与伦比的。
在某些方面，他的成就甚至比他的远房亲戚，美国历史上最有名望的总统之一――西奥多?
罗斯福更广泛更深刻。
新政自然资源保护政策的巨大成就取决于多种因素。
20世纪初西奥多?
罗斯福发动的进步主义资源保护运动的深刻影响不容忽视。
富兰克林?
罗斯福长期致力于自然资源保护事业，他对保护自然资源的兴趣和领导能力决定了他出任美国总统后的政策取向和工作业绩。
20世纪30年代美国面临的空前严峻的社会经济和生态环境危机，为罗斯福在全国范围内推行其资源保护思想和政策提供了历史机遇，因为危机提高了社会各界的共识，减少了国会的阻力，使罗斯福能够获得大量资金和劳力从事资源保护工作。
罗斯福是新政资源保护政策的首要策划者和领导者，但是他的合作者――内阁成员、政府官员、国会以及公众的支持和作用也不能忽视。
由于获得社会各界广泛的同情、支持与合作，特别是民主党居多数的国会的支持，富兰克林?
罗斯福政府较为成功地开展了这场资源保护运动，并取得了重大成就。
新政继承了进步主义资源保护政策的诸多方面，二者有不少相同之处。
新政与进步主义的自然资源保护政策的主角都是联邦政府，都主张为了公共利益要加强国家对自然资源开发、利用和保护活动的干预和管理，都以经济上的功利主义作为保护政策的主导思想，都采取自上而下的方式开展资源保护工作等。
新政资源保护政策较进步主义具有一些不同特点和新趋向。
西奥多与富兰克林出任美国总统时面临的形势不同，其资源保护政策的核心使命也有所区别。
19世纪末20世纪初，美国面临的是社会不公和资源滥用问题，出于对资源短缺的马尔萨斯式恐惧和长久经济安全的担忧，一些所谓的“精英层”发起了一场以科学管理、明智利用为主旨的资源保护运动。
20世纪30年代，尽管新政的策划者们也在谈论边疆的消失和节约土壤之类已枯竭的资源等问题，但他们同时面临的是对有效产品过少而非过多的需求，因此他们需要一种与先前不同的保护，其农业政策尤为典型。
安德鲁斯认为，西奥多和平肖借助政府权力来平衡集中的行业力量，政府的使命是使不断扩展的经济更有效率，纠正无限制资源开发带来的破坏性影响，如投机、垄断以及为了眼前利益而导致的破坏性的资源掠夺等。
富兰克林和新政的拥护者则借助于政府力量在一片废墟中重建经济和环境，通过政府干预为民众提供工作机会，进而达到保护资源和重建购买力等目的。
新政资源保护政策把短期与长期目标，社会经济与生态环境目标结合在一起，提出资源保护的综合计划。
新政的短期目标是恢复和重建经济，稳定社会秩序，长期目标是保护和改善资源和环境状况，重构经济持久繁荣的物质基础，促进社会进步。
罗斯福政府把对环境的恢复和资源的保护与国家经济和民众生活联系在一起，认为资源保护并非单纯的环境问题，资源保护有助于解决社会问题，促进社会进步。
罗斯福相信资源保护的价值远远超越一代人，他也一直想制定一项长期的资源保护政策。
富兰克林对自然资源的计划管理有着很高的热情，上任不久就曾成立了一个全国计划委员会，负责制定综合性的河流开发和保护计划，该委员会在30年代几次更名改组，虽遇很多阻力，罗斯福对此却非常执著。
新政的资源保护政策不是依赖管制命令，而是通过动员联邦和地方公民与组织开展合作，提供激励促使民众接受和参与联邦的资源保护政策和实践。
新政的国家主义并不忽视个人在资源保护中的责任和自主性，罗斯福充分认识到，在经济自由和个人主义浓厚的美国社会，资源保护和开发政策必须考虑自治传统和尊重个人。
新政强调资源保护的个人主义以及合作的思想在30年代被视为一个政治性问题，曾获得资源保护和管理的“草根”民主这一称谓。
新政留下不少环境遗产，这不仅体现在资源保护政策立法、机构和制度创新上，也体现在一些新的环保思想、原则和概念的形成上。
新政的资源保护政策有许多创新，如在农业问题中由联邦提供补助来恢复和保护土地资源，发展综合性水利工程与河流综合治理，采纳使用者付费制度支持渔业、野生生物和牧场的保护和管理，与地方自然资源的使用者建立伙伴关系，提供联邦资助推动资源保护实践等。
新政保护政策最重要的概念是联邦必要的环境责任，虽然进步主义也强调资源保护的政府责任和国家干预，但却没有新政走得那么远。
新政提供了美国历史上最具革命性的联邦干涉主义，从短期救济到具有深远影响的改革，包括自然资源的管理和开发。
新政促进了这样一些认识：
资源保护是一个全国性问题，各州不再能够单独应对，他们需要来自联邦政府的领导和财政支持；
许多环境问题具有跨州界特征，适宜由联邦政府出面组织、监督和协调。
新政资源保护政策的诸多创新与资源保护的国家主义思想在战后被继承和延续下来，并在20世纪70年代的“环境十年”里得到进一步发展。
在美国现代环保运动与环境政策史上，新政占有极为重要的地位，具有十分深远的历史影响。
首先，新政把19世纪末开始的自然资源保护运动推向高潮，促进了美国资源保护政策体系的初步形成。
里彻?
欧文认为，美国自然资源保护运动开始于19世纪晚期，发展于进步主义时代，成熟于新政时期。
从美国政府角度，20世纪美国掀起了三次环保浪潮，一次是20世纪初西奥多?
罗斯福政府时期，一次是新政时期，一次是20世纪70年代。
20世纪初是美国资源保护政策的起步阶段，新政则是初步形成阶段，战后70年代是环境政策大发展阶段。
从宏观的历史视角看，新政资源保护运动具有承上启下的地位和作用，它在进步主义资源保护政策与战后美国环境政策之间架起了一座桥梁。
其次，新政创造的环境遗产为战后美国的环保运动和环保主义奠定了思想和人文基础。
丹尼尔?
塔劳克认为，新政至少有五种思想对现代环保主义产生影响，其中首要的是认识到人与环境是自然体系的有机组成部分，人类的经济活动必须对自然保持谨慎。
罗斯福懂得“自然资源的失衡会导致人类生活的失衡”，因此他将改善人类生活与尊重“自然界的永恒法则”联系起来。
第三，罗斯福开创的政府大规模干预资源保护的政策实践对于战后美国联邦政府强化对环境问题的干预有直接影响。
在以往的环境史研究中，现代环保主义和环境政策的新政根源被极大地忽略了。
作者简介 滕海键，男，1963年生，山东蓬莱人，赤峰学院历史系副教授，博士，主要从事环境史、社会经济史研究。
责任编辑 王公悫
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