巴西参与式预算改革经验Word文档格式.docx
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该项目已经成功地在富裕的南部地区（阿雷格里港）、工业化的圣保罗地区（圣安德雷）、以及北部的亚马逊河地区（贝伦）得到实施。
我们希望在世界不同角落的市镇、州、国家政府能够重视利用该项目的经验，开发出综合预算、政策制定和公民参与的工具。
最后，我们也希望非政府组织和地方政治活动分子能够借鉴巴西的经验来推动正式的参与式预算项目的发展，或者其它非正式的由参与式预算项目启发而来的预算监控项目的发展。
一、
参与式预算发展历史的简要回顾
参与式预算项目是巴西现有民主扩展和深化的众多成果之一。
虽然在1985年民主政治就得以重新确立，但巴西政治一直都受传统上庇护主义、社会排外主义和腐败的困扰。
众多政府组织、非政府组织、社会运动团体和政党已经转向支持参与式预算的理念、价值和规则，以改善政策结果，加强巴西民主政治。
1989年，在阿雷格里港地区的南里约格朗德——巴西南部诸州的首府初次使用了参与式预算。
阿雷格里港地区拥有超过100万的居民，按照巴西的标准属于富裕居民。
1988年，工人党（建立于1964-1988年军事专政时期）在市长大选中获胜；
他们在竞选中主张民主参与和“公共支出优先权倒置”，后者意味着扭转长久以来公共资源向中上阶层倾斜的倾向。
参与式预算项目开始作为帮助低收入阶层获得更多公共支出的途径。
1989年，当工人党入主阿雷格里港市长办公室时，他们面临的是已经崩溃的市政当局和紊乱的行政机构。
在头两年，政府尝试了不同的机制来加强财政约束，促进公民直接参与政府活动以及扭转往届政府社会支出优先排序。
参与式预算就诞生于这些尝试的过程中。
1989年和1990年，在参与式预算实施的头两年，参与的公民不到1000人；
而1992年参与者猛增到了将近8000人。
1992年工人党再次赢得选举以后，参与式预算项目呈现出旺盛的生命力，每年的参与者增加到了20000人。
随着公民逐渐意识到参与式预算是重要的决策制定方式，参与人数还在继续增长。
参与式预算模式很快传遍巴西。
截至2000年6月，估计有近100个城市和5个州在实施某种类型的参与式预算项目。
当然成功与否有着很大的区别，因为一些政府只是在口头上承诺实施参与式预算项目，而另一些政府则因为财政上受约束而不能实施这项新成果。
二、
全文结构
为了更好的介绍参与式预算模式，本文分为九个部分。
各个部分的主题和核心思想如下：
第一章：
导言
第二章：
基本条件：
在什么样的基本条件下参与式预算项目得以实施？
参与式预算项目一般在地方和州政府得以实施。
且这些政府倾向于以公民参与和社会正义为焦点的改革。
第三章：
游戏规则:
游戏规则是什么？
以什么样的特定方式将公民纳入到政策制定过程？
参与式预算项目要以一套复杂的规则为基础，以明确政府和参与者的职责。
分配稀有资源的政策制定过程和会议依照这些规则来进行。
第四章：
社会政策和公共建设工程:
参与者在参与式预算当中会选择什么样的社会政策和公共建设工程？
参与式预算的参与者会在两个方面选择特定的公共建设工程和社会支出次序：
“参与式预算公共建设”和与“参与式预算一般性议题”。
第五章：
活动者、动机和策略:
不同的活动者参与的动机是什么？
地方政府、公民、自愿组织、非政府组织和商业团体会因为不同的原因支持或反对参与式预算。
他们参与的动机往往截然不同。
第六章：
行政改革:
为匹配新的政策制定系统，行政机构要如何改革？
政府必须增强对行政机构的控制力，以便提供信息、支持新的计划和项目以及实施既定的建设工程。
第七章：
缺陷:
参与式预算有什么缺陷？
参与式预算项目提供了新的参与机会，但这造成的影响和后果却可能限制地方的政策制定。
而且参与式预算项目很容易被政客操纵甚至破坏。
第八章：
预期效果:
参与式预算能达到的最好效果是什么？
参与式预算项目在巴西的传播引起了各方面的关注，产生了多种效果。
本章分析参与式预算项目如何：
第九章：
参与式预算项目能够走出巴西吗？
:
参与式预算项目能够在世界上其它国家和地区实施成功吗？
在思考参与式预算项目在其它政治和社会环境下是否是合适的政策制定程序时，必须考虑政府组织、非政府组织和公民社会等因素。
基本条件
行动者、政府和政治环境
参与式预算最初是由激进的地方政府实施的。
这些政府大都获得了社会运动团体、联盟和非政府组织的大力支持。
参与式预算的出现是进步的政党和公民社会团体联合的结果。
在巴西的军事专政时期（1964-1985），一个激进的公民社会逐渐形成，他们努力寻求着能够克服巴西排他主义历史传统的新策略。
在公民社会中形成了两种重要需求：
（1）国家分权化和民主化进程中的透明化和公开化；
（2）政策制定上公民参与度的提高。
参与式预算项目就是这些需求的产物。
虽然进步的政府部门逐渐推动了参与式预算项目的实施，但形成阶段之后就被中立的和右派的政党所掌控。
一旦推动其实施的政党失去执政地位，参与式预算很容易被操控和实施不善。
一个城市中宽泛的政治环境是参与式预算项目得以成功实行的一个重要因素。
现有的由社会运动组织、社区团体和其他自愿组织形成的人际网络可以给这些实证性的项目提供重要支持。
参与式预算项目依赖于积极的公民参与，从而不仅选择出新的政策，而且使得政府的改革合法化。
高度的参与率有助于政府政策的合法化。
很难定义一个参与式预算项目实施和发挥作用所必需的公民社会活跃程度的最低水平，但是参与式预算项目实施最为成功的市镇往往公民社会都已长期地有组织化了，这一点非常值得关注。
在巴西的宪法和法律体制环境下，注意到市长拥有对预算和行政事务的实质权威这一点是很重要的。
立法机关在地方（市参议会）是没有影响政策制定的实质性权力的。
这就给市长改革提供了充分的空间，因为市长的权力几乎不受制约。
市长可以在立法机关不同意的情况下仍然实施参与式预算项目。
而立法者则倾向于不支持参与式预算项目，因为这削弱了他们对资源分配的影响力。
税收和可支配资金
可支配资金对参与式预算项目的实施来说非常重要，因为它增加了公民直接选择政策结果的可能性。
政府的财政弹性越高，公民在选择新的公共建设工程上能够施加的影响就越大。
政府必须拥有足够的资源来启动公民选择的公共建设工程。
虽然多数参与式预算项目关注地方市政当局的全面财政状况，但是主焦点仍是可支配支出。
巴西各地方市政府的已逐渐趋向“得体”，有12-15%的有效预算用于新的公共建设工程。
在巴西，中小规模的市（居民少于20万的市）往往没有足够的可支配资源用于新的投资，这使得政府很难以推行参与式预算项目。
如果财政上受束缚的市政当局决定实施参与式预算，其焦点从选择特定的公共建设工程转向在债务、税收和获取有限资源等问题上的广泛讨论。
首先地方政府必须花费合适的时间和精力向参与者解释市政当局所面临的财政困难，然后参与者必须就政府的政策优先权进行表决。
参与者将不会选择特定的公共建设工程来实施，而将以广泛的方式关注政府如何使用现有的资源。
参与式预算项目也关注税收。
在最初的信息会议上，大量的讨论都集中于地方市政当局的财政状况。
会议还关注政府征收税收的类型和数量。
这些讨论进一步引发对“谁支付税收？
”、“政府如何提高税率？
”等广泛议题的讨论。
参与式预算的参与者和政府必须共同合作探讨创造性的办法，来征集有效资源。
游戏规则
大多数的参与式预算项目的规则都很类似，尽管并不完全相同。
这些规则往往是由公民选举产生的政府制定的。
参与者必须赞成这些规则及其相应变化。
尽管各个城市的规则不尽相同，但是仍然可以总结出参与式预算项目的一些典型原则。
为了行文简洁，我们将集中关注地方层面的市政府。
（1）对参与者及他们选举出来的代表（公民代表）持续的动员。
定期的信息发布会、年终的报告和谈判协商过程都是会议关注的焦点。
（2）将市按区域划分以推动会议的开展和资源的有效分配。
（3）政府编制生活质量指数。
严重贫困地区、人口数量过度地区和基础设施薄弱地区将比发展水平较高的地区获得更多的资源，这样做是为了达到社会公平。
各市政当局各自设计规则确保资源的公平分配。
（4）参与者和政府间在政策和资源问题上的公共协商和谈判。
选举出来的代表须调查所有将被表决的工程选址以做出最后的决定。
这便于公民对被提议的工程进行社会需求的评估。
（5）代表就最后选定的工程进行表决。
表决结果记入公共档案。
·
市理事会。
各地区选出两名代表组成理事会以监督项目实施，理事会与地方政府定期会面来完成这样的目标。
每年的预算被参与者最终通过以后，执行者将它提交给城市理事会以获批准。
年终报告必须详述将要实施的公共建设工程和项目。
建立地区委员会以作为工程建设和实施的监督机制。
下面的年度流程图（图1.1）表明了政府和公民分担的职责。
第一轮
表1.1列出了在参与式预算第一轮环节上政府的角色和参与者的职责。
第一轮一般在三月到六月完成，往往涉及信息的发布、政策的初步讨论及代表的名额。
各地区会议的动员程度是很高的，因为出席者将决定该区代表的名额，以参加全市会议。
由于最终投票是在全市范围举行的，因此某个地区的代表数量越多，该地区获得选择工程的可能性就越大。
无论是全市还是地区层面的会议，往往持续两个小时左右。
会议的第一部分是参与者之间互相沟通信息，第二部分是代表们正式陈述报告，最后是问答时间。
参与者的提问往往限制在三分钟以内，三分钟的时间限制有助于保持会议进行的节奏。
当参与者分析分配给他所在地区的资源水平时，他们之间会就被提议的工程项目及其优先权进行非正式的商议和谈判。
代表是无偿参加会议的，但一些市区会提供交通补贴。
第二轮
第二轮将确定政府下一个（或两个）财政年度将要实施的政策和工程。
在这里，参与者必须获得充分的信息以提升他们所在地区的优先权并在全市会议上进行决策。
全市会议将最终确定公共事务及各地区的优先权。
资源的分配基于两个标准。
首先是生活质量指数。
每个地区根据该地区的总体需求将获得特定比率的预算。
富裕的基础设施发达地区的预算比例将比贫困的基础设施落后的地区低。
第二个标准是地区内的动员和商讨过程。
有组织的团体就其所在地区内的有效资源进行竞争、动员、商议和谈判。
优先权的选择是该过程的一个关键部分，因为参与者必须调查被提议工程的选址，如此他们能够亲自评估其需求水平。
图1.2表明了预算规程的最后阶段。
市预算委员会将选中的工程提交给市长办公室，市长的工作人员将该提议添加到已有的预算项目（如债务支付、人事等）中，并一起提交给立法机关正式批准。
在巴西立法机关相当软弱，因此预算一般都会被批准，之后最终预算结果即在下一年度执行。
尽管参与式预算多数的关注焦点是在政策的选择上，但是被选出工程的执行情况也是非常重要的。
执行是一个持续全年的过程。
许多改革都是在政府和官僚机构内部进行，虽然参与者会参加监督会议以确保政策会依据先前已定的标准执行，但他们的角色和地位仍会在政策执行过程中被削弱。
例如在贝洛奥里藏特，全市性的委员会必须批准技术性规划，这些委员会也监督公共建设工程是否依据已定的技术性规划执行。
组成地区性委员会是为了实地监督建设工程，以确保公共建设工程是按照先前已定的标准执行的。
这是一个非常重要的环节，它可以降低公开腐败发生的可能性。
而在累西腓市，政府未能对独立有效的监督委员会给予足够的支持，因此限制了公民对市政工程进行监督的能力（对此问题的进一步讨论见第七章）。
社会政策和公共建设工程
参与式预算所讨论的项目一般有两类。
一类是公共建设的参与式预算，主要关注特定的公共建设工程；
一类是一般性议题的参与式预算，主要关注一般性的政策支出。
公共建设的参与式预算
大多数参与式预算项目最初都以特定的公共建设为焦点，随着时间的推移，讨论渐渐扩展到了一般性的社会政策。
政府最初选择特定项目作为起点有几个现实原因。
首先，对特定公共建设的关注使加强了参与和结果之间的直接联系。
当参与式预算的参与者们选择了一项工程，他们很显然会希望政府实施这项工程。
当政府成功实施了这项工程，就会使公民增强这样一种观念，即参加参与式预算项目是提升现状的一个有效工具。
在阿雷格里港市和贝洛奥里藏特市，有巴西最成功的两个参与式预算项目，这都可以归功于参与式预算激励了公民参与积极性，因为参与者们做出的决定导致了实际的政策改变。
参与者数量在这两个市每年都在增长，因为公民意识到了参加参与式预算项目是确保他们地区获得新的资源的主要（如果不是唯一的话）方式。
其次，对特定公共建设的关注可以让社会团体明确他们自身的发展。
这里我们假定公民比政府官员更了解关于他们自己的问题，并会根据他们的需求就提议的公共建设竞争。
通过给予公民选择公共建设的权利，参与式预算项目对政策制定过程进行了分权。
这是一个授权工具，许多地方组织一开始只提议小的工程，如街道路面的铺设；
但随着时间的推移他们将扩大参与范围，如要求实施住房工程和建立卫生设施。
第三个重要的原因是巴西地方政府必须负责小型基础设施的建设。
公共建设工程是政府和社区领导之间关联交易的重要资源。
将公共建设置于参与式预算的中心焦点，以希望能够打破政治庇护网。
要打破政治庇护网，必须使公共讨论有权接近公共建设的技术信息和最终执行情况。
为使公共建设避免用于庇护交易，政府和社区领导希望能出现一种新的政治策略。
最后一个原因是为了增强参与者对于市政当局的权力和职责的理解。
参与者学会理解适当层面政府拥有的权力的分配，这有助于他们对合适的政府部门寻求帮助。
同时由于社区领导更好地理解政府的有限权力，这可以使民众受到教育并使市政府受益。
例如，在圣安德雷市，参与者起初关注暴力行为和警察腐败，而圣安德雷市并不拥有警察事务的权限。
于是，参与者们逐渐地将关注焦点转向了市政府实际拥有的权力和资源。
一般性议题的参与式预算：
广泛的社会和公共政策
在参与式预算实施了几年以后，市政当局通常会尝试使用不同的方法将讨论和辩论扩展至政府一般性的社会政策上。
这一举措的目的主要是通过由公民确立政府事务优先序列，进一步推动政策制定过程的民主化；
同时也为了鼓励参与者从整体上对这个城市进行分析和理解，而不是仅仅关注他们所在地区的那些问题。
这是参与式预算授权和“公民权教育”的组成部分：
鼓励公民为广泛的社会变革而努力。
一般性议题的参与式预算会议允许参与者对公共政策设定优先次序。
首先这个过程需要政府对现行的政策和支出优先权提供详细的信息。
其次是参与者针对评估政府确立的优先权进行一系列的讨论。
最后是对参与者认为的优先权进行整理排序。
参与者关注的是政府已有的政策而不是提议或就他们自己提议的政策进行辩论。
例如，参与者们就产前护理或者根除传染病的支出水平确立优先次序。
但是他们不能独立地提出新的政策。
讨论的质量会有显著的不同。
一些参与者长期主张某项议题（如卫生保健、住房或教育）。
但他们关于这项政策议题的知识水平很低。
项目实施过程中一个复杂的地方就是只拥有低水平的信息和知识的参与者却拥有大多数的政策舞台。
当大多数的参与者服从有经验的政策鼓吹者或政府的立场时，政策决议很大程度上就像是玩“粘橡皮泥”游戏。
这是参与式预算项目很明显的缺陷：
只拥有少量信息和不具备专门技术的公民参与重要的公共政策决议。
在阿雷格里港市，一般性议题的参与式预算在交通领域成功地将地区领导者和出租车司机拉到一起来讨论问题。
地区的领导者叫嚷道要增加公交线路而出租车司机坚持资金必须用于减轻他们的压力以更好地提供服务。
这个讨论会给有关当事人提供以一个机会，让他们公开表示他们的意见并寻找解决办法。
在贝洛奥里藏特市，参与者们确定政府社会支出的优先权。
由500名选举出来的公民代表来权衡在下一个财政年度各城市机构将会拥有的有效资源水平，议题从住房到卫生保健到基础设施都包括。
但许多参与者是在这个过程中现场学习的，几乎没有人精通于两个以上的政策领域。
这就使得一些公民代表在某个政策领域几乎不具备专门知识和技术却做出了选择。
对这些问题缺乏系统研究是的我们对这个问题的影响程度缺乏可靠的认识。
实施一般性议题参与式预算的压力在于见多识广的政治活动分子是引导这些讨论还是控制它。
这个问题在参与式预算实施的最初几年非常严峻。
随着项目的发展，我们期待参与者们的平均政治意识水平也随之增长。
一直以来，对参与式预算项目争论的核心都集中在公众觉悟是否提升这个问题上。
我们并不清楚参与者能否获得必要的信息和知识从而成为成熟的政策主张者，以及他们的参与能否使得政府政策选择的合法化。
还有一个类似的问题就是，不了解情况的公民可能会选择与政府选择不一致的政策（如参与者们表决的结果是政府应该使用的资源远超出政府的既有能力）。
不知情的公民做出的决定有使项目出轨的危险（如要求超出政府能力范围之内的支出）。
尽管如此，大多数参与者看起来还是很清醒，即参与式预算项目的影响必须限制在政府收入和权力约束以内。
活动者、动机和策略
政治和社区领导拥有不同的动机来促进或参与这些新的政策制定方式。
这些动机各式各样，包括政府责任、增强社会正义、建立一个“好政府”，也有可能仅仅是铺设一条街道。
自我本位主义的和基于团体的政治主张都在参与式预算的框架下受益。
前者是社区领导致力于保证他们社区高水平的资源，后者是基于生活质量指数的规则确保个人和团体都受益。
地方政府
地方政府实施参与式预算项目目标包括形成政治支持基础、更为公平地分配稀有资源、增强公众认知度、提高政府透明度。
下面将逐一进行分析。
首先，关于形成政治支持基础。
参与式预算项目往往是由左派进步党派实施的。
在赢得大选之后，按照改革的承诺，市长通过实施参与式预算向传统的统治方式发起了挑战。
通过提供公开、透明的政策制定过程，设计参与式预算项目推翻庇护主义。
庇护主义是两个处于不平等地位的活动者之间的私人交易。
这种交易可以使他们相互受益，这使得两个合作者力量更为强大，以维持他们的政治、社会和经济地位。
巴西的政治精英长期使用庇护主义支配下层社会。
改革的政府坚定的认为决策权的授予会破坏庇护主义政治而有助于他们改革的政府。
参与式预算项目为改革主义政府提供了摧毁传统庇护主义网络的手段。
参与式预算项目绕过立法机构和根植于其中的多重庇护网络。
这是参与式预算项目最具争议的地方，因为立法机构实质上在政策制定过程中没有扮演任何角色。
尽管这已经远远超出本手册所要讨论的范围，绕过立法机构将权力直接转移到公民社会是非常值得注意的。
第二，参与市预算的规则有意将资源分配给低收入地区。
这一基于政府编制的生活质量指数的规则允许资源进行再次分配。
依据生活质量指数，参与市预算认为贫困地区应该比富裕地区获得更大比率的资源，从而政府能够将较多的资源用于基础设施发展水平较低的低收入地区。
这支持了社会正义的广泛主张（在巴西这也是多数改革主义政府的重要政纲）。
第三，公民动员活动也同时是对民众的知识普及过程，这也许会影响参与者的政治和社会觉悟。
改革的政府认为，大多数低收入的巴西人不了解政府、政策制定过程和权利，这种情形已经开始阻碍社会变革。
政府实施参与式预算，他们相信，提升公民的政治觉悟是政治、社会和经济结构改革的重要组成部分。
最后，改革的政府实施参与式预算项目提高透明度，希望减少腐败和提高官僚机构效率。
通过增加监督资源分配的公民的人数，参与式预
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