财政支出绩效评价和项目预算管理Word文档格式.docx
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因此，实施结果导向的管理机制，是可能促使财政预算资金的科学合理使用的。
第一节 绩效评价的使命
财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）的实质，是指运用科学、规范的评价指标和合理的评价标准，对财政支出行为过程及其效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判。
绩效评价不仅是对财政资金使用情况进行评价与监督，其根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府职能的实现程度，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量，以及强调公共支出管理中的目标、结果及其有效性情况，是体现公共财政面向结果的一种管理理念和管理方式，目的在于提高政府支出的管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
绩效评价结果将作为预算编制和预算分析的重要依据，以提高财政资金使用的经济性、效率性和有效性。
通过绩效评价，进一步优化财政支出结构，强化财政支出管理，提高财政资金使用效益与效率，从而建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理运行体系。
因此，开展绩效评价工作，既是一项解决财政资金使用效益与效率问题的改革举措，也是一项完善公共财政管理体制的重要组成部分。
一、绩效评价的基本理念
绩效评价是首先出现在西方国家政府公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，力主形成一种新的、面向结果的管理理念和管理导向，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
建立绩效评价体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入政府预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府履行职责的专业行为进行控制，并通过这种内部控制机制来保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。
从操作层面上讲，绩效评价体系，不仅仅是对财政支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。
正因为绩效评价体系有着这样的功能，因此，如果仅仅从财政角度来进行绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。
从这个意义上讲，绩效评价体系，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项系统性制度。
由于财政支出范围广泛，再加上支出绩效呈多样性的表现特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多的无法用货币衡量的社会效益，而且不同项目又有长期效益和短期效益、直接效益和间接效益的差异，长期以来，财政部门一直无法采取一种比较准确的办法，来对财政支出进行衡量。
而这一“盲点”，恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。
绩效评价体系，就是要把“不可衡量的事”变为可适度衡量的活动，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需的步骤，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要。
二、绩效评价的目标导向
显然，绩效评价着眼于预算资金使用之后的未来效益，这是完全符合目标管理的SMART原则的，也就是说，从目标导向出发，必须充分体现以下五个方面：
Specific:
目标设定要具体明确，针对性强，不要漫无边际；
Measurable目标测度要量化钢性，能够计量，不要软弱伸缩；
Achievable目标确立要有实现性，能够实现，不要虚无飘渺；
Resultoriented目标着眼于执行结果，结果导向，不要本末倒置；
Timebased目标实现要有时间性，时间坐标，不要捉摸不定。
第二节 绩效评价的现有基础
一、绩效评价的背景介绍
长期以来，在我国财政支出管理领域，存在的突出问题是“重投入、轻支出，重分配、轻管理”，各部门、各单位把大量时间和精力放在“争项目、争资金”上，至于争到的项目和资金在运行和使用过程中是否有效并没有得到相应的重视，从而造成要钱的随意性和用钱的无效性。
党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的要求，开始了绩效评价的渐渐展开。
2003年，财政部教科文司对中央有关部门的高校实验经费和科技专项资金率先进行了绩效评价试点，并制发了绩效评价的实施办法，然后，地方部分省、市（特别是广东省在2003年9月就建立了绩效评价处）开始对科技园等6个专项的资金使用情况，实施了绩效评价，得到了省委、省政府领导的高度重视。
2004年5月，浙江省长在省级财政专项资金管理工作座谈会上提出“财政部门研究制订绩效评价体系的基本框架和操作规范，绩效指标可以从简到繁、逐步完善，这项工作先试点、后推行，力求本届政府任内取得突破。
”并确定在教育、科技、农业和卫生4个部门进行绩效评价试点，财政厅有关处制定出台了相应的绩效评价暂行办法，对高校实验室、科技等专项实施了绩效评价，并于2005年4月组建了绩效评价处。
目前，各地、各部门已经陆续展开绩效评价工作，在实践中探索前行。
二、绩效评价的现实意义
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，各地已形成比较稳定的财政收入增长机制，财政实力显著增强，财政收支规模逐年扩大，有力地推进了各地经济社会的快速发展。
但是，由于财政支出管理相对滞后，存在支出结构不合理、支出效率不高等状况，财政资金供求矛盾依然十分突出。
财政资金下拨后，缺乏一整套行之有效的制度对财政资金使用效益进行跟踪和科学评价，这已成为制约财政资金高效运行的重要因素。
为此，开展绩效评价工作，是当前财政管理工作的一项重要任务，它对提高财政支出管理水平，建立健全公共财政体制具有十分重要的意义。
1.绩效评价是提高资金使用效益的内在要求
随着经济社会的不断发展，各地的财政收入快速增长，财政支出规模也不断扩大，财政在确保解决“吃饭”问题的前提下，可以有一定数量的资金用于“建设”。
“建设”与“吃饭”不同，必须以讲求效益为前提。
花钱就要花个明白，要搞清楚资金的投向及效益，要符合老百姓的意愿。
长期以来，财政资金的分配都是先由部门申请、再由财政审核、报人大审批后下达执行。
财政部门将大量资金用于项目建设，这客观上需要一套科学、规范的评价体系来衡量财政资金的使用效益。
2.绩效评价是政府职能转变的客观需要
财政资金是政府性资金，实际上是全体纳税人的钱,如何确保合理这些来自于老百姓的钱，必须符合人民群众的利益。
我们知道:
政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。
财政的职能、结构由政府职能来决定，必须依据政府职能转变的要求来优化财政支出结构，财政资金的安排必须符合政府公共管理的要求。
今后财政支出重点要放在公共事业领域，如社会事业发展、基础设施、社会保障等，对应该由市场能配置资源的领域,财政资金要坚决退出。
因此，通过绩效评价，优化财政资源配置，提高财政支出效益，用有限的财力最大限度地满足公共管理需要，解决好事关人民群众切身利益的根本问题，在客观上也是政府职能转变的需要。
3.绩效评价是公共财政框架的重要组成部分
在公共财政框架下，预算编制、预算执行和预算监督三分离是公共财政框架的基本要求。
近年来,以“零基预算”为具体编制方法的部门预算，其特点是：
“人员经费按编制、公用经费按定额、专项经费按财力可能”的预算编制方法，打破了长期以来沿用的“基数加增长”办法；
以财政国库单一账户体系为主要形式的预算执行制度——国库集中支付制度，改原来由各单位承担的出纳职能，变由财政部门设立的国库集中支付机构统一办理，并采取财政直接支付和财政授权支付两种形式，将所需支付的资金直接支付到商品供应者和劳务提供者；
以绩效评价为重要手段的预算监督机制正在逐步形成，它将成为公共财政管理的“三架马车”之一，共同规范财政资金的使用与绩效。
绩效评价采用科学规范的评价制度体系，通过“跟踪问效”的方式，对财政资金运行过程及其结果进行科学分析和综合评判——绩效评价。
以上三大财政支出管理改革，既明确了财政部门如何管理和分配好财政资金——纳税人的钱；
也改变了计划经济时期沿用的财政支出管理机制，打破了要钱随意、用钱不讲效益的局面，即以制度规范用钱。
公共财政要求政府各部门、各单位必须树立财政绩效观念，改变过去那种要钱随意、用钱不讲绩效的情况，使之逐步养成国家的钱不是那么好要的，也不是那么好用的，要了钱是必须讲究效益的理念，从而提高使用财政资金的绩效意识。
绩效评价，具体的现实意义表现为如下几个方面：
1.有利于强化资金使用效果。
在计划经济体制时期，我国的财政职能主要围绕财政收入的集中与财政资金的分配上。
由于受各种主客观条件的限制，以往的改革重点大多集中在财政收入方面，如八十年代第一步、第二步利改税及国有企业所得税改革；
九十年代的分税制及预算外资金的“收支两条线”等改革，侧重点都是围绕“养鸡生蛋”的问题，很少涉及对财政支出管理制度进行大的改革。
因此，在财政支出方面，除了过多地把财政资金直接投入到竞争性行业而忽视公共产品供给外，财政资金管理“重预算分配、轻支出管理”、“重资金拨付、轻使用绩效”的问题比较突出，也就是通常所说的以拨作支、拨出算数。
这是因为由于多年来，财政部门对支出管理一直采取预算指标下达和决算执行批复的管理机制，来总结各部门、各单位的年度财政收支执行结果。
随着公共财政框架体系的逐步建立，我国财政将逐步由“政府包办型”财政向“市场型”财政和“效益型”财政转变，财政支出管理的内容也由原来的纯财政资金分配，拓展到对财政支出效果的追踪问效，即绩效评价。
特别是对财政专项资金支出，通过建立科学的评价指标和评价方法，对财政专项资金进行绩效评价，可以促进部门和单位树立使用财政资金的绩效观念，使之不会随意向财政部门要钱，要了钱就得拿出对等的效益，从而进一步强化财政资金使用效益。
2.有利于优化财政支出结构
近几年来，各地随着财政收入逐年较大幅度的增长，财政支出规模也相应扩大，但随着经济社会各项事业的全面推进，教育、科技、文化、卫生、社会保障等各领域对财政投入的需求也越来越大，财政资金供求矛盾依然十分突出。
由于我国长期以来没有对财政资金的使用进行科学评价，在财政资金分配上一直采用“基数加增长”的办法，造成支出结构不合理，支出效益和效率不高，以及支出预算“纲性不强”造成预算刚下达要求追加的报告接踵而来等问题，从而形成了“会哭的孩子有奶吃”，甚至只管要钱，反正财政的钱是国家的钱，不要白不要，既不要还本又不要付息，至于要去的钱能不能用好，是不是有效益并不重要了，在客观上造成了财政资金使用部门和单位要钱的随意性和无效性。
虽然目前对财政资金分配采取了部门预算即“零基预算”的方法，但由于没有对财政支出的绩效进行科学评价，客观上财政资金仍难以做到科学、合理的分配，部门预算仍尚未落到实处。
因此，实施绩效评价制度，不仅是财政管理改革的重要内容，也是落实部门预算、优化财政支出结构的重要手段，同时，又是促进财政资金使用部门和单位转变观念，树立财政资金不是那么好要的理念，减少部门和单位的随意性、无效性，从而优化财政资金的支出结构。
3.有利于规范财政支出行为
长期以来，由于财政资金使用上缺乏明确的责任制和强有力的监督措施，财政支出活动中普遍存在预算约束软化、管理不严、支出不规范、支出效率低等问题。
为了规范财政支出行为，提高资金使用效益，自1999年以来，各地财政部门也采取了不少措施，诸如：
政府采购、部门预算、会计集中核算、国库集中支付等项改革，取得了一定成效。
绩效评价则是从绩效的角度对财政支出行为进行监督，将有力推动部门和单位规范财政支出行为，强化内部管理职能，增强使用财政资金的绩效观念。
4.有利于优化社会资源配置
财政资金特别是财政专项资金，不仅体现政府投向对经济社会发展的直接作用，如围绕正中央政府、地方政府提出的措施，而且是引导社会资源有效配置的重要杠杆。
因此，财政专项资金投入决策的合理性和科学性，不仅直接关系到财政在经济社会发展中的作用，而且直接影响到社会资源的合理配置和投入方向。
通过绩效评价指标体系和评价方法，对财政专项支出的经济性、效率性和有效性进行科学评价，不仅可以提高财政支出项目本身绩效和配置效率，而且可以使财政资金更好地发挥“四量拨千斤”的作用，从而优化社会资源的配置。
第二章 绩效评价指标体系的理性构建
对财政支出绩效进行评价需要建立相应的指标体系，这是由于支出项目多样性、项目评价复杂性以及现实情况随机性等决定的。
指标体系的建立要严格遵守科学化的原则，要注意不同指标的关系和有机构成，面向评价对象合理分类，以从不同角度进行全面评价。
此外，应根据不同指标的重要性程度确定相应的权重，最后还要设立绩效评价的标准，作为各支出项目绩效评价的基准。
第一节 绩效评价指标体系设计的原则
财政支出绩效评价体系一般包括：
制定明确、合理的公共支出绩效目标；
建立科学、规范的绩效评价指标体系；
对绩效目标的实现程度及实施效果进行考核与评价，并把绩效评价与预算编制和预算管理紧密结合起来。
确定合理的绩效评价指标体系是财政支出绩效评价工作能否顺利开展的关键。
从西方国家的实践看，财政支出绩效评价指标体系经历了从单纯注重效率和效益指标，到效率指标和公平指标并重的过程。
目前的绩效评价指标体系通常包括投入、产出、质量、结果、效率、能力、顾客满意度等方面的指标。
绩效评价指标体系的建立关系到评价结果的好坏，关系到各部门支出项目实施的好坏，对于改善政府工作能力，提高各部门工作效率至关重要，因而要严格依据一定的原则来进行设计。
主要有以下几个原则：
一、相关性原则
相关性原则是指绩效评价的衡量指标应与政府部门目标、项目绩效目标及评价的目的有直接的推定联系与逻辑关系，以确保指标评价体系真正起到评价支出项目实施情况的功能。
如果不符合相关性原则，绩效评价指标不仅起不到提高产出和支出效果的功能，还会误导支出的方向性。
例如，投入或产出的衡量相对容易，但与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响对满足主观愿望的程度。
所以在指标体系的选取中一定要本着相关性的原则。
此外，指标的相关性，还可以在整个指标体系内，形成一种内部制约的关系，从制度上杜绝数据造假。
二、可比性原则
可比性原则是指对具有相似目的的项目选定共同的绩效评价指标，保证绩效评价结果可以相互比较，使不同项目之间的衡量结果可以相互比较。
可比性原则十分重要，首先，不可能对每个项目都设计不同的衡量指标，这样既不经济也不具备可操作性，所以要对具有相似目的的项目进行归类，采用相同指标进行考核；
其次，类似项目之间的比较可以提供较为完备的信息，对进一步完善指标体系的设计十分有利，而且还可以减少对信息的收集，起到节约成本的作用；
第三，可以用于分析项目支出没有达到预期目标的原固，帮助找到解决问题的方法，并对同一领域的其他相似项目进行比较，清理交叉、重复的项目，重新有效分配资金。
三、重要性原则
重要性原则是指根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的绩效评价指标。
由于有成本约束，绩效评价指标的选取不宜过多，否则就失去了绩效评价的意义。
同时，还要考虑指标对项目实施评价所具有的重要程度，有些指标包含了其他指标的信息，在项目评价过程中起着关键作用，必须确保类似指标处于指标体系的核心位置。
四、经济性原则
经济性原则是指绩效评价指标的选择要考虑现实条件和可操作性，绩效信息的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息进行评价。
对效率和效果的重视是绩效预算的根本，绩效指标的选取也不例外。
由于技术或环境等因素使得一些重要指标搜集成本太高，就需要考虑一些效果较差但成本低廉的指标作为替代。
经济性原则还要求指标在满足评价目标的前提下要尽量精简，减少指标之间的信息重复，选定的指标应承载尽可能大的信息量，从而降低指标信息收集的成本。
五、科学性原则
科学性原则是指所选择的指标应概念准确、涵义清晰，指标体系内各指标之间相互独立。
科学性原则是绩效评价指标体系在实施中有效发挥作用的基础，坚持概念的客观性，使不同评价主体对同一概念有相同的理解或评价者和被评价者之间对指标的概念、涵义有共同的认识，减少评价过程中的冲突，提高评价效率。
指标体系内各指标的相对独立是为了保证指标体系对项目的评估可以提供最大的信息量，也使得某个指标出现失误不致影响到其他指标的作用。
六、稳定性原则
稳定性原则是指所选择的指标应具有一定的稳定性，能够在较长的时期内使用。
这个稳定性有两重含义：
一是所选择的指标不能随意变动，要给评价者和被评价者一个稳定的预期，使得绩效评价的记录具有历史的连续性。
这样，这些指标既有利于绩效评价的进行，也有利于过去、现在以及将来不同支出项目的比较鉴别。
二是指所选择的指标具有较大的一般性和适用性，不仅现在可用，将来也可以采用，这样就减少了不断变动指标体系的巨大成本。
在上述六种原则的指导下设计出来的指标体系，可以兼顾产出和效率。
从而避免了单纯追求成果而忽视效率或单纯追求效率而不顾成果的现象。
这六种原则互相制约，又各有侧重，构成了一个统一的整体，从而避免了顾此失彼的问题。
在实际操作中，根据国际经验，除了坚持上述六个原则外，还应注意以下几点：
指标的选择应尽量充分，也就是指标能充分地对绩效进行评价；
选出的指标应具有可监控性，减少人为因素对指标的修饰。
第二节 绩效评价指标体系的主要内容
一、绩效评价指标体系的结构层次
一般来讲，财政支出绩效评价体系都是一个“金字塔”式的结构，即指标体系由总指标、一级指标、二级指标、三级指标等构成，如下图所示。
其中，总指标位于“金字塔”的最顶端，是指标体系的最高层次，从全局的高度对指标体系进行概括；
一级指标是总指标的具体化，即通过它们将总指标分解，并与之对应；
二级指标是为了实现一级指标而必需的子指标层次，它们是一级指标的分解，并与之对应；
三级及以下指标都是对上一级指标的进一步细化，是围绕上一级指标而展开的一系列指标层，是整个指标体系的基础层。
目前，各国指标体系大多细化到三级指标。
在整个指标体系中，总指标统领全局，决定了各层级指标的构成；
各层级指标分别是上级指标的精细化，与上级指标对应，服务于总指标，并最终反映总指标。
图财政支出绩效评价指标体系构成示意图
财政支出绩效评价指标体系的构成构建财政支出绩效评价指标体系涉及到的核心技术问题是绩效评价指标的选择。
在指标的选择上，决定性因素主要有三方面：
一是部门目标。
部门目标给出的是部门总体工作方向和具体工作内容。
部门目标是社会经济发展和年度计划中的重要内容，决定着该政府部门要提供哪些方面的产品和服务，这是财政支出绩效评价的基本依据；
二是部门工作任务。
工作任务是部门目标的具体化，说明该政府部门要提供多少公共产品、多长时间完成，一般表现为具体事项；
三是政府部门间职能分工。
政府部门间清晰的职能分工是绩效评价体系的基本决定因素，因为只有部门责权分明，才能知道哪些事情该谁办，才能知道评价范围，才能知道评价的切入点。
横向来看，财政支出绩效评价指标体系内的指标可分为合规性和效益性两个评价层次：
其中，合规性评价层次上的指标可分为三类：
一是合法性指标；
二是合乎工作流程类指标；
三是合乎政策类指标。
效益性评价层次上的指标也可分为三类：
一是合乎政府目标的指标，包括总体目标和部门目标；
二是综合社会效益类指标；
三是工作绩效类指标。
之所以把合规性放在第一个层次，原因是政府行为的合规是法治社会中取得效益的前提条件。
确定反映政府绩效的综合社会效益指标应主要考虑三方面因素：
一是政府活动的阶段性社会矛盾调解功效；
二是政府活动的长远效应；
三是政府部门行政活动的互补性效应。
比如对政府教育部门的绩效评价，确定综合社会效益指标体系时，就要通过设置一些指标，来反映政府教育方面的行政行为对富人和穷人子女公共产品享用上的平等程度和所带来的即期不同收入阶层之间矛盾的调解作用。
从具体评价内容来看，绩效评价指标体系内的指标又可被分为如下两个层次：
一是终极指标，包括效益类指标、效率类指标以及有效性指标；
二是初始指标，包括投入类指标、过程类指标、产出类指标以及效果类指标。
投入类指标用于反映支出部门提供公共服务所投入的人力、物力和财力的变量。
过程类指标指支出部门在提供公共服务的过程中，对质量的控制和对预算制度的执行情况。
产出类指标用于反映支出部门提供的产品或服务的数量或完成的工作量等变量。
结果类指标用于反映一项工作、一种做法或计划达到预期目标程度的变量。
要想对部门支出绩效进行评价，还需综合使用各类指标来考核公共支出的效益性、效率性和有效性，这样才能最终对公共支出进行绩效好坏的评价。
因此，评价绩效还得在这四类初始指标的基础上，根据公共支出绩效评价的内涵构建效益性指标、效率性指标和有效性指标。
效益性指标用于反映公共提供单位成本的变量，它往往可以通过投入类指标、过程类指标和相应标准的比较得出。
效率性指标用于反映既定的资源投入是否获得了最大的满足公众需要的公共服务产出，它往往是通过投入类指标和产出类指标比较得出。
有效性指标用于反映公共支出目标的实现程度，还用于考虑相应的财政投入，通常将效率因素和效果因素放在一起考虑。
二、绩效评价指标的分类
绩效评价指标体系的客观性和准确性需要以全面、系统地调查研究和分析为基础，充分借鉴国内外的成功经验；
还需要推进财政支出绩效评价民主化，吸取社会和群众的智慧，建立一个开放式的评价体系，创新评价方式等。
从各国的经验看，只有保证评价的客观、准确，对绩效评价指标体系进行科学的分类，才能确保绩效评价的顺利完成。
根据性质的不同，指标可分为定量指标和定性指标；
从指标的适用性考虑，各类指标又可划分为共用指标和专用指标；
根据眼光的长短，还可分为短期效益指标与长期效益指标。
现在具体解释如下：
（一）定量指标和定性指标
定量指标指可量化的指标，即该支出部门的支出项目提供服务、产品的数量多少，或者该支出项目的其他可以测算出数量的指标是多少。
定量指标反映客观事实，有确定的数量属性。
所以只要事实清楚，原始数据真实完整，指标统计结果具有客观上的确定性，就可以对支出项目进行科学的评价，不同项目之间也可以进行参考比较。
与此相应，定性指标是指可以反映预算支出项目实施质量如何的指标，如难以量化的公众的满意度，它反映人们对测评对象的意见、期望值和认可程度，是公众心理量值的反映，具有相当的模糊性、不确定性和非可比性。
换句话说，定量指标是指从客观、科学的角度，以真实数据为基础，从不同具体方面，对支出项目做出公正的评判，使部门
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