城管十问之大全文档格式.docx
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1997年相对集中处罚权改革试点之前，吴风还在市容办公室，做着跟户外广告、园林绿化和街头小贩打交道的工作。
上世纪70年代末、80年代初，改革开放序幕拉开，城市一些人为生活大胆走上街头做买卖，或谋生活，或操副业。
随后数年间随着户籍制度的逐步松绑，大量的农村人口涌入城市。
而城市也有大量工人随着国企改革而下岗。
他们中相当一部分踩着前人的脚印选择了“练摊”为生。
吴风回忆，当时北京街头有不少是从沿海较发达地区批发各类商品、来北京倒卖的小贩。
假冒的“苹果”牌牛仔裤、纸糊后上漆的假鞋，进价只有几元钱而一出手就是几倍十几倍的利润，就凭跑个差价，“个体户”就摇身变作了“万元户”。
除了冒牌服装，没有质量保证的电器和其他日用品也在大量涌入尚未完全打开的市场。
北京那时还没有几栋像样的高楼大厦，动物园这样的批发市场也远未建成，商贩们席卷过狭窄的京城街道，成了管理者甚为头痛的难题。
加上城市发展过程中带来的其他问题，市民私搭乱建的，路面上吐痰的、乱扔的，损毁市政、环卫、园林公共设施的，乱贴乱写的，城市脏乱差的情况在当时普遍存在。
一位在北京市生活了几十年的肖先生回忆，在人流量较大的路口，商贩随意摆摊设点，小扩音器发出的叫卖声和来来往往车辆的喇叭声震耳发聩；
垃圾乱堆乱放；
行人车辆通行不畅的状况是常态，四周居民深受其害。
城市需要文明有序的发展，与老百姓生活追求相违背的行为必定要被适当限制。
一批与城市管理相关的执法队伍便应运而生了。
“市容的、交通的、公安的、工商的、园林的，搞综合整治。
后来，陆续发展的还有卫生局的，市政府的。
”吴风说。
这些队伍，即是城管队伍的前身。
到九十年代城管队伍建立伊始，队员多是从这些队伍中调配而来。
此时，“城市管理”这一概念还远没有进入老百姓的视野。
“当时的执法模式，按我们现在来说，实际就是胡乱执法。
”回忆起《行政处罚法》通过之前的情形，吴风说：
“执法基本上没什么商量。
最早是骑自行车执法，不方便没收物品，屡次说还不走的时候，收秤是阻止交易继续的最有效办法。
后来一个队伍就带一辆卡车，（见到小商小贩，）‘哪儿来的，不该在这儿卖啊’，东西就给弄到卡车上去了。
有时候是把车一卸，往边上一扔，收破烂的一来就给收走了。
往回追溯，这大概是“城市管理综合执法”这一概念最早的来源。
这个发端概念历经十多年，从上层到基层都曾经历不小的争议和各种力量的推演，几经波折，最终才落成了我们如今看到的“城管”这支队伍。
“城管”的前世今生
城管制度从何而来？
（2）
人民网记者
田兴春
刘茸
2011年10月19日07:
17
手机看新闻
从城建监察到城市管理——归口管理的坎坷路
城管队伍成立之初究竟在内部经历了什么变动，如今从普通城管队员口中难知其详。
但从资料中，我们仍能略识一二。
各地最早执行城管职能的队伍都不一样，有叫“市容监察队”的，“城管办”的，种类繁多。
在当时的社会条件和思维方式下，让一个政府部门对这些执法队伍进行“归口管理”的呼声甚高。
由于不少队伍是各城市的建设部门设立的，自然也应该归口到建设部。
1988年，国务院在批转建设部的“三定”方案中，明确了“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”，1991年，建设部设置了城建监察办公室。
这就是全国城市管理相关队伍被叫做“城建监察”队伍的由来，工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业（水、电、气）、市容环境卫生、园林绿化等五大块的行政执法。
政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍被要求整体纳入到城建监察队伍中。
按照1992年建设部颁布的《城建监察规定》，这种“纳入”实际上执行十分灵活，因为各城建监察队伍的“组织形式、编制、执法内容、执法方式”都可以“由城市人民政府”按照一定的考量来确定。
在这个背景下，执行三四年后，各地都膨胀出了数以百计的执法队伍。
1996年前后，在北京市一级的行政执法队伍就多达127支，上海有142支，而杭州市则高达207支。
上街执法的队伍如此之多，甚至超过了城建监察队伍成立之前。
市容、交通、公安、工商、园林、税务、环保、卫生、规划……这么多的队伍各自执法，要完全避免职能交叉和选择性执法几乎是不可能的事。
重复执法和多头执法的情景再现了，甚至出现了“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的集体失察现象。
1998年9月17日广州日报的《小月饼
究竟要挨多少刀？
》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。
与此相关的群众反映也十分强烈。
在这个背景下，《城建监察规定》升级到了1996年版本，把同年通过的《行政处罚法》里出现的新概念——“委托执法”，加入内容当中。
自这支队伍成立以来从未召开过的全国城建监察工作会议，也于当年10月在成都召开了。
第二波改革开始推行。
而这一场改革，是分别从建设部和国务院法制办两个方向进行的。
国务院法制办推行的叫做“城市管理综合执法试点”，属于“相对集中行政处罚权”改革项下内容。
相对于以前政府职能划分成自上而下的“条条”，各管各领地，“相对集中行政处罚权”的思路保留了“条条”上端的审批、管理权的分开，而将一部分“条条”的末端集中在一起，要求它们的执法权综合到一支队伍，以适应城市发展下的新要求。
挟《行政处罚法》通过之势，“相对集中行政处罚权”的改革雷厉风行。
1997年，“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始，这被认为是全国第一支正式的城管队伍。
它不再由建设部归口管理，而是完全由地方政府管理；
综合执行此前城建监察队伍的各项执法权；
名称也从“城建监察”变为了“城市管理”。
这几点成为了其后城管队伍的基本特征。
尽管后来各地的试点队伍，从编制、主管部门、分管方式到具体权限都有着各式各样的差异，但万变不离其宗，这几点成为全国各地形形色色的城管队伍用以彼此识别的“通用码”。
次年，试点就从宣武区铺开到了“城八区”，即北京市内非郊县的八个城区。
原属西城区市容办公室的吴风，也就是从这一年开始，正式成为了一名城管。
城管”的前世今生
（3）
吴典摄
城管队伍走过14年：
变中求变
效果是显而易见的。
国务院法制办公室原主任曹康泰在2002年8月举行的省、自治区、直辖市政府法制办主任会议上的讲话中肯定了推进相对集中行政处罚权工作的成效：
“虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。
以往多头执法体制下长期困扰政府的沿街私搭乱建、乱设摊点占道经营、随意设置牌匾广告、任意损坏公用设施等问题，基本上得到了解决。
广州市试点前城市管理行政执法队伍3000人，试点后减为2000人，减少33%。
深圳市现有编制800人，比试点前2200人减少63%。
曹康泰说：
“（各试点城市）从根本上改变了以往突击执法和运动式执法的状况，部门之间因职权交叉造成的行政执法中推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事无人管的问题，基本上得到了解决。
然而，虽然手握执法中的处罚大权，“横空出世”的城管和工商、交通、卫生等传统部门的地位仍有极大不同：
后者从中央到地方，都有一个垂直的权力架构，所谓有“婆婆”；
而城管，则主要是按照地方政府意志进行城市秩序的管控，在某种意义上，它并不是传统部门执法职能上的集合，而是各地城市政府的“别动队”。
此后，各地城管执法时遇到的种种困惑，也与它“没有婆婆”的先天劣势有关。
此外，在执法的程序规则上，处罚法赋予城管执法队员的保障模式，远不足以用来完美回应社会各阶层对他们的要求与期待。
据了解，在拥有地方立法权的地方政府中，为城管执法专门立法的比例也仅有50%左右。
至今已成立14年的城市管理综合行政执法队伍，仍面临身份、执法合法性等争议。
能否克服早产儿的先天不足？
能否在有效监督范围内被赋予更多的执法权？
街头商贩能否有条件地合法化，以给予城管执法者松绑，让他们不再站在公共舆论的风口浪尖？
这些，留待社会与法律给予它更多的答案。
（本文采访对象吴风为化名）
人民网“城管十问”系列报道之四（图）如何看待城管执法中的“暴力抗法”？
时间：
2011-10-26来源：
人民网记者常红
（1）
珠海城管队员暂扣阮先生占道经营的桌椅
段欣毅摄.
120医护人员被请来为倒地店员检查
段欣毅摄
一提起“城管”，似乎就让人联想到“打人”、“扣东西”等暴力执法行为。
近年来，城管一直被指为城市民生矛盾的制造者，在一边倒的指责中声名狼藉。
然而，相对于城管的“暴力执法”，城管执法遭遇的“暴力抗法”也同样不容忽视。
今年9月9日，深圳城管协管员被刺，一死三伤，再次触动社会神经。
而人民网记者通过在多地的调查采访了解，不断出现的城管“被暴力”事件，在某种程度上，让城管的执法环境日趋紧张。
城管执法的另一面
“被暴力”频现
近年来城管“被暴力”时常见诸报端，引起社会关注度较高的如杀害城管的崔英杰案、夏俊峰案。
而在城管执法当中，“暴力抗法”的情况屡见不鲜。
城管队员受到严重伤害的情况时有发生，一些接受采访的城管队员表示，被打几乎成为家常便饭。
今年4月19日，重庆市华新街街道50岁的市政管理监察大队欧阳洪春中队长在拆除违规招牌时，被店主用刀刺伤肺部。
7月22日，西安市兴善寺附近一辆雁塔区城管执法车在巡查时遭遇钢珠袭击，所幸车内人员闪躲及时，未造成人员受伤。
8月16日，浙江台州市城市管理行政执法局路桥分局对路桥的4家夜排档进行整治时，
遭遇20多人手拿啤酒瓶、菜刀等对抗，3名城管队员被砍伤。
9月9日，深圳南山粤海街道办龙城路某饭店门口，四名城管协管员被一男子持刀砍伤。
其中一人送医抢救无效死亡。
9月16日晚，广州白云区同和街城管执法队在例行巡查中遭遇暴力抗法，一名辅助执法队员头部被砸破，缝了四针，另有三名队员被砸伤。
重庆市欧阳洪春被刺伤后，江北区市政管理监察支队政委周宗华接受《重庆晚报》采访时表示，城管执法受阻，执法队员遭受辱骂推搡等事件，几乎天天都在上演。
执法人员遭受暴力抗法受伤的事件也屡屡发生。
仅去年一年，该区共发生86起恶性事件，120多名执法队员受伤住院，医药费高达23万多元。
感觉缺乏安全保障
城管眼中的“暴力抗法”
“动不动就说城管打人，实际上都是我们被打。
”珠海市一城管执法队长说。
很多地方城管局都有规定，如果城管队员在执法时与当事人发生冲突，必须“打不还手，骂不还口”，否则不仅医疗费用不予报销，还要严惩。
“我胳膊上有多处刀伤，抓痕现在还有。
有时甚至被吐口水。
面对各种委屈，自己要消化掉。
”
深圳华强北的协管员领队小史在接受采访时挽起袖子，胳膊上的伤痕依然可见。
更令小史苦恼的是，他工作中还经常会受到一些威胁，单独巡逻过程中会有陌生人搭话：
“我知道你住在哪里，小心下班后你的性命！
”所以，他还会为自己的安全担心，“如果下班遇到暴力伤害，我能不能算工伤？
” “如果我们（执法）力度大，怕出事；
力度不够，又无效果。
如果我们放松，小贩就会‘变本加利’。
如果强行扣押，他们就会来制造混乱。
我们的队员经常受伤，曾遇到小贩尾随执法人员，从后面突然袭击，用刀猛砍。
”珠海市香洲区城管分局狮山中队队长龙荣烈如是说。
“如何保护我们的人身权益？
“仅珠海每年要发生百余起暴力抗法事件。
城管局一直要求队员在执法时保持克制，但执法队员经常要面对恶语相向及暴力抵抗，我们的队员不好干。
”珠海香洲区主管城管的副区长刘继汉说着这些，一度哽咽。
记者调查了解，城管队员普遍感觉缺乏安全保障。
这不仅仅体现在执法过程中，还让城管队员感到难以接受的是事后处理的结果。
“在处理妨碍城管执法部门执行公务案件中，有关部门只当作一般民事纠纷调解处理，导致城管执法时没有威严，执法人员没有尊严。
”深圳城管局局长蒙敬杭表示。
南京曾经有录像记录，一个队员被人打了五个耳光，队员连手都没敢抬。
最后公安机关适用治安处罚法中民事纠纷处理，对打人者批评教育后就放了。
“如果在执法中遇到阻碍，有人动手，我们基本不还手。
”南京的城管执法队员说，如果在执法中动手打人或者还手，会被开除，把对方手抓住都会有人喊城管打人了，就会引起围观，舆论谴责。
“城管与小贩的纠纷适用治安处罚法，一般按照民事纠纷处理。
这种情况如果出现在警察执法过程中，就属于妨碍公务。
实际上根据最高检的司法解释，事业单位人员如果在执行公务过程中受到对抗，也属于妨碍公务。
”南京某区城管执法大队队长告诉记者。
上海的喻锦雯副大队长说：
“最高检有司法解释，阻挠城管执法应该是妨碍公务。
但城管被侵犯，警方都按照民事纠纷处理，一般要有伤害后果，也是以赔偿解决。
记者采访了解到，很多地方的城管与小贩之间的冲突，都被视为民事纠纷，适用治安管理处罚法来处理。
就算有伤害结果也都是通过民事调解来赔偿。
只有少数后果严重的恶性事件才会追究当事人的刑事责任。
对于这种情况，上海公安部门一位不愿意透露姓名的警官表示，实际上为了化解纠纷，避免矛盾升级。
即使是警民之间的冲突，一般也都不会按照妨碍公务罪追究刑事责任的。
“暴力抗法”何解？
“最大的问题是，我们文明执法，但执法对象不文明。
多年来看，城管与小贩矛盾，成了政府与百姓矛盾的一个导火索。
深圳的执法队长夏青山向记者表示。
“社会秩序是建立在大家遵守法律的基础上的，如果大家都不遵守规矩，而一直由少部分人来管理，永远都是有冲突的。
深圳市城管局局长蒙敬杭指出，城管执法“对事不对人”，缺乏威慑力。
执法行为是对被破坏的社会秩序和管理秩序强力纠正的手段，应当具有至高无上的威慑力。
但目前综合执法部门对抢建私房、无证诊所、无证经营等自然人的违法行为，往往是只对事不对人，只要其没有对他人造成人身伤害，就不能对其采取强制措施。
应当从法律上对执法行为给予保障。
蒙敬杭表示，舆论则普遍把违法自然人当成是“弱势群体”，认为对他们执法就是不人道、不人性，根本不从他们有没有违法，是不是守法上去认识问题。
在这种舆论误导下，违法者即使认识到自己行为的违法性，也容易产生对抗情绪，不把执法者放在眼里。
“执法是要有严肃性的，市民应该遵守法律，但目前存在城管执法体制不被尊重的问题。
”中央民族大学教授熊文钊说，“有些媒体将暴力城管的事情鼓噪得很混乱，给市民造成‘城管执法就不是执法’的感觉，认为城管执法就可以抵抗，甚至打人。
目前不少市民文明素质很落后，与我们经济发展的速度不能适应。
这样，使得两方面的矛盾越来越激烈。
目前，一些省市希望通过地方立法，明确侮辱殴打城管者须承担法律责任以保护城管队员的安全。
今年10月，《成都市城市管理行政执法条例》草案特别明确指出，若侮辱、殴打城管执法人员或者阻挠其执行公务的人员也应承担的法律责任。
此外，各地也对城管执法行为进行规范，通过规范执法，以期减少暴力抗法发生。
今年6月1日，石家庄市城市管理委员会印发《石家庄市城市管理行政执法人员行为规范》明确规定：
严禁使用不礼貌用语；
遭到侮辱谩骂时，执法人员严禁与管理相对人发生口角或肢体冲突。
而8月底出台的《深圳经济特区城市管理综合执法条例（草案）》，更是针对城管被广为诟病的“暴力执法”规定了“辱骂、威胁、殴打当事人或者违法损毁当事人物品的”，将依法追究相关责任人的行政责任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
要减少城管“被暴力”，国家行政学院教授杨小军认为，城管执法一定要有部门配合机制的硬约束，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。
城管执法是一个典型的末端执法，要使末端执法权有效，必须与前端执法权相互衔接。
通过立法规定的硬约束机制，实现权力手段之间、不同部门之间配合协调的无缝隙衔接，从而可能从根本上实现减少矛盾冲突和暴力事件的发生。
无论是“暴力执法”还是“暴力抗法”，所带来的都是大家所不愿意看到的结果。
城管队员与普通百姓谁受到伤害都是悲剧，而那些严重伤害背后往往是一个个家庭的破碎与悲哀。
如何杜绝这种的悲剧发生，仅有法律的约束，纪律的规范恐怕还不够。
隐藏在背后的是城市“面子”与小贩“生存”之间的博弈。
如何协调两者之间的关系，或许是避免暴力升级的核心问题。
那么究竟是要小贩的“生存”，还是要维护城市环境的“面子”，莫非这是一对解不开的死结？
敬请关注人民网“城管十问”之五。
人民网“城管十问”系列报道之五（图）
小贩“生存”与城管“面子”，一对解不开的死结？
人民网记者段欣毅
（1）
根据珠海市有关“店内经营”的规定，城管队员正在对违规的店主进行查处
“要生存，还是要面子？
”每当出现城管与小贩冲突的新闻，社会舆论总会发出这样的质问。
质问的对象除了作为当事一方的城管外，还有地方政府。
“生存”与“面子”真是一对解不开的死结吗？
2011年8月，人民网记者带着这个问题来到我国两个改革开放的前沿城市——深圳与珠海采访。
除了坚守别无选择
8月9日，人民网记者到达深圳。
数日后，这里将举办第26届世界大学生夏季运动会。
根据惯例，每逢重大国际性活动之前，城市的领导者都会要求对治安、市容等工作进行严格治理。
这种时期，街头小商贩也将备受“关照”，但即便如此，深圳的街头小商贩却仍在“坚守”。
“要开大运会嘛，以前晚上九点、十点就出来了，现在要到午夜十一二点。
”当地出租车司机告诉记者。
正如该司机所言，在深圳最繁华的华强北地区附近某路段，直到午夜十二时才看见有小贩陆续出摊。
记者以普通游客身份与一位买小饰品的摊主攀谈。
记者：
怎么才出来啊？
这么晚了。
摊主：
开大运会啊，城管管得严。
那要摆到几点呢？
两三点吧。
这么一会儿能挣到钱吗？
又不是周末，没多少人啊。
这月肯定受影响，但不出摊吃什么啊？
“不出摊吃什么？
”这个问题，小贩的“对立面”——城管也认为不可回避。
深圳市城管局所属城管研究所所长胡振华主张，应该“跳出城管看城管”，小贩与城管矛盾的深层次根源在于社会保障尚不完善。
资料显示，在城市中的小贩多来自农村，年龄在30岁至50岁之间，除了养活自己外，还要抚育子女、赡养老人，生活负担相当沉重。
但另一方面，他们掌握的劳动技术有限，就业难度大，即便能谋到一份工作，收入一般也很微薄，难以支撑整个家庭的开支。
深圳和珠海都是外来人口很多的城市，人民网记者在两市街头采访期间，许多小贩都向记者表示，但凡能有一份收入过得去的工作，谁愿意过这种成天被人撵的生活？
深圳社科院社会发展研究所副所长谢志岿认为，在市场经济和全球化的大背景下，优质资源向城市集中，城乡之间生活成本趋同，而收入差距扩大，迫使大量农村劳动力向城市转移，但城市的正式经济部门无法提供足够的就业机会，剩余的人就只有在非正式经济部门谋生。
大运会前夕，深圳的夜市依然红火，只是小贩都改在午夜时分才出摊
段欣毅摄
城管注定扮演“黑脸”
其实，与生活在社会底层的小贩相比，作为执法者的城管往往也没有更多选择余地，以至于在对城管的采访过程中，无论是城管领导还是基层执法队员，记者不断能听到“我们才是弱势群体”、“我们被妖魔化了”、“媒体对我们有偏见”等声音。
我国第一支城管队伍成立于1997年。
为解决城市长期快速膨胀过程中伴生的许多管理难题，当时的政策设计者认为，建立专门的城市管理机构，赋予相对集中的行政处罚权，是现行体制下提高城市管理水平的有效途径。
这就注定城管在多数情况下将扮演“黑脸”的角色。
深圳南山区一位城管干部对记者说：
“其他一些部门的工作是让群众得实惠，即便没有付出100%的努力，也会得到表扬。
但我们城管却是给人找麻烦，做得越多越挨骂！
”事实也证明，自从城管队伍成立以来，关于城管的各种负面新闻几乎从未从媒体视线中消失。
在网络上，各种调侃城管队伍，甚至带有羞辱意味的段子也比比皆是。
8月15日，在珠海市狮山路，经营着一家大排档的阮先生，因为店铺狭小必须占道经营而被查处。
面对记者采访，阮先生对城管的执法却毫无怨言：
“他们没有错，我知道他们是按照规定在执法，我只希望政府能给我们生活在底层的人更多宽容。
阮先生“不怪城管怪政府”的话语也点出了城管在解决与小贩矛盾中的局限性。
在目前的行政架构中，城管部门更多地是体现“执行”的职能，在政策制定方面的话语权则相对弱势。
深圳大学当代中国政治研究所唐娟研究员认为：
“小贩与城管双方的权利都是正当的。
城管有时采取暴力执法，是因为我国目前的行政机关都处在压力型体制之下，任务指标被层层分解，各级官员必须‘向上看’，这就极易导致工作重视结果而轻视过程。
市容宽严谁说了算？
记者从采访中了解到，城管的工作压力主要来自于两个方面：
一是市领导，一是市民。
与公安、交通等中央有“部”、省里有“厅”，市里有“局”的部门不同，城管机构在中央和各省政府（直辖市除外）层级没有专门的业务指导机构，各地城管执法尺度主要是依据“市容条例”等地方性法规。
这些法规一定程度上反映了当地当任主要市领导的治理和发展理念。
深圳市城管局局长蒙敬航告诉记者，对于小贩生存与市容环境之间如何平衡，各地市领导的观点存在分歧。
不过从总体来看，各地政府对市容的要求是偏严的。
蒙敬航表示：
“面子工程”也是“里子工程”，提升市容环境也等于提升投资环境和增强城市综合竞争力。
记者了解到，这是市容备受各地领导重视的一个重要原因。
于公，通过招商引资的途径发展经济和促进就业，带来的现实利益远大于放宽对小贩的管理所带来的好处；
于私，对各地方领导的政绩考核中，经济成就都占最大权重。
另一方面，基层群众近年对市容问题关注的积极性也明显提升。
但随着收入差距扩大，不同公民群体之间权利诉求也存在较大的鸿沟。
部分人群开始追求高品质的生活环境，而其他人群则更看重“物美价廉”的生活，两者间仍然缺乏包容。
记
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