当前土地征收中存在的主要问题及完善对策.docx

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当前土地征收中存在的主要问题及完善对策

当前土地征收中存在的主要问题及完善对策

关键词：

集体土地征收问题完善

土地征收指国家依据公共利益的理由，强制取得民事主体土地所有权的行为；土地征用是指国家依据公共利益的理由强制取得民事主体土地使用权的行为。

土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是土地使用权的改变。

我国的土地征收则是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。

20XX年3月14日，十届全国人大二次会议对宪法进行修改时，将宪法第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

”修改为：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。

”首次在《宪法》中明确规定了征收的概念。

２００４年８月２８日，全国人大常委会第十一次会议做出了修改《土地管理法》的决定，在《土地管理法》中也规定了征收的概念，20XX年宪法修正以前，我国的立法上和学术界没有严格区分征收和征用，一概以土地征用的概念代替土地征收。

修改前的《宪法》和《土地管理法》中规定的“征用”实为“征收”。

一、当前土地征收中存在的主要问题

（一）政府滥用征收权，征地超出“公共利益”目的

《宪法》第10条第3款规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”《土地管理法》第2条第4款规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

LOcALHost”宪法和土地管理法都明确规定了征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。

但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。

在实践中，政府将“国家建设”、“城市建设”视为是“公共利益”的需要。

往往为了经济建设大量动用征收权，征地超出“公共利益”的需要。

（二）征地补偿标准太低，补偿范围太窄

土地征收补偿是征地问题的核心，世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础来进行补偿，而且还会考虑对土地未来的价格间接损失给予补偿。

而我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中规定补偿费是按照土地被征收前三年平均年产值的若干倍来测算的，这种测算方法本身不科学。

随着经济的发展，物价的上涨，农民所得的补偿费根本无法满足农民的今后生活。

另外，补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其它间接损失没有列入补偿的范围。

实践中对地上建筑物的补偿都是依据组织实施征收的政府制定的标准予以补偿，通常补偿标准较低。

（三）安置方法简单，无法解决失地农民的就业问题。

现行法律中规定劳动力安置是计划经济时代的产物，计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。

但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。

安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。

（四）补偿费用的具体分配法律规定不明确

土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费的补偿标准较低，前面已经讲述。

对于这些费用应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定，实践中容易产生纠纷。

对于嫁城女、入赘婿、新生儿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依《村民委员会组织法》的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案，在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院。

对该类案件因缺乏具体的法律依据，在处理上随意性较大，法院判决后，很难使当事人服判息诉，执行过程中村委会抵触大。

二、我国土地征收中存在问题的原因剖析

（一）法律规定滞后于经济的发展

我国土地征收制度形成于计划经济时代。

从建国后沿用至今，虽然《土地管理法》1998年进行了修改，但对土地征收的规定未做过多的修改。

长期以来，我国将土地征收称为“国家建设征收”，一味地强调集体为国家建设做出牺牲。

法律限制集体土地直接进入土地市场的规定已经不适合经济的发展。

集体土地被排斥于市场竞争之外，而客观上对集体土地的使用又不可避免，导致土地征收较多。

这与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。

（二）现有法律规定不完善

1、法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。

法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权。

2、现有法律规定相互矛盾

《土地管理法》第43条规定：

“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定：

“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

”按照该条规定，单位和个人进行建设只能使用国有土地。

但是，客观上国有土地的数量无法满足土地使用人的需要，政府只有通过征收集体土地来满足土地市场需要。

立法的本意是限制集体土地进入土地市场，但经济的现实发展情况来看，已经无法限制。

立法规定的矛盾也造成了土地征收权的滥用。

3、土地征收程序缺乏具体规定

土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。

我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，在单行的法律《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙；规定不够明确、清晰；土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。

政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证

程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长；在纠纷发生时，缺乏相应的救济程序。

4、土地民事规范缺乏

在我国现行法律制度中，土地关系主要是由土地行政管理法规来调整，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等。

土地首先是一种财产，其次才是一种管理对象。

土地上的各种财产关系主要是平等主体之间的关系，应当由民法中的物权法规范来调整,但《民法通则》中对土地权利只有几条原则性规定。

（三）集体土地所有权性质模糊、主体虚位、权能残缺

1、集体土地所有权性质模糊、主体虚位

《土地管理法》第10条规定,集体土地所有权有三种形式：

乡镇集体所有、村集体所有和村内农村集体经济组织（也即队、组）所有。

《土地管理法》对于集体土地所有权设定概念模糊，“农民集体”没有明确的法人代表，在行使具体权利时，农民集体的真实意愿难以得到真正体现，农民集体可否对土地直接进行管理，如何管理，农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组对农民集体土地的经营管理权是什么性质的权利，这种权利是委托取得还是授权取得的，乡（镇）、村和村内的农民集体，这三种权利主体之间是什么关系等等都不明确，造成学者讲的“主体虚位”，无法行使对集体土地的权利。

2、集体土地所有权权能不全

土地所有权是一种特殊的财产所有权，仍具有财产所有权的基本特征。

《民法通则》第71条规定：

财产所有权是指所有人对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。

占有、使用、收益和处分是所有权的主要权能。

但是我国的集体土地所有权是受限制的所有权，在使用权方面，集体土地所有人无权对使用权进行出让、转让或出租，在处分权方面，集体土地不能进行交易，也不能转让，集体土地只有被征收后方可进入土地市场。

三、完善我国土地征收制度的对策

土地是农民最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。

而征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障。

如果得不到合理补偿和妥善的安置，农民难以生存和发展，也会带来一系列社会问题和矛盾。

因此，改革我国土地征收制度、合理划定土地征收范围、科学地论证征地补偿及安置办法，已经成为迫在眉睫的任务。

（一）公共利益的界定

1、明确规定“公共利益”的范围，增加“公共利益用途”的审核环节

当前，应尽快以立法的形式明确“公共利益”的概念。

为了便于实践中对是否符合“公共利益”进行判断和严格限制政府的征收权，我国应借鉴一些征收制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。

将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收权限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。

同时应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。

国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。

在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。

根据我国的实际情况来看，以各级人大来审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。

（二）土地征收补偿安置机制的完善

1、扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准

征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，须臾不可分离。

土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。

现行法律中规定的征地补偿范围无法补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的损失。

我国在第四次宪法修正案中明确规定了补偿的内容，这是立法上的一个巨大进步，为征用、征收补偿立法和实施征用、征收补偿活动提供了宪法依据。

立法中应通过对土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物、地上作物、农民房屋等补偿予以明确，对相邻土地的损害补偿也应予规定，不断扩大征地的补偿范围。

区分“公益目的”和“商业目的”的用地，制定出不同的补偿标准，可以通过原则性和灵活性的规定，对土地补偿做出最低限额的规定，其他的结合土地的市场评估价格来确定，至少应由省级人民政府制定出最低补偿标准，充分保障农民的合法权益。

在我国农村，目前集体土地具有为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。

2、增加土地补偿和安置方式

对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。

安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。

目前，土地征收补偿主要以货币补偿为主，许多农民在失去土地后，就业困难，补偿费很容易被坐吃山空，农民日后的生活成为问题。

可以考虑以土地补偿费为主，采用以下补偿方式：

（1）货币安置;

（2）地价款入股安置;（3）社会保险安置;（4）留地安置;（5）用地单位安置;（6）农业安置;（7）土地开发整理安置等等安置途径。

但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。

（三）征收程序的完善

1、借鉴国外经验，制定详细具体的征收程序，明确各方的权利与义务，限制政府的征收行政行为，使土地征收程序明晰化。

2、增加保护被征收人的相关程序。

第一,设立征收土地的公告或通知程序，保障农民的知情权。

土地权利人参与土地征收过程的公开程序，包括征地调查，征地补偿费的协商及分配、劳动力安置以及在监督单位使用土地的过程中，行使他们的权利。

保障土地权利人的参与权，异议权。

第二，增加听证会制度。

听证会可以就土地征收合法性、土地征收补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见，使被征收人和利害关系人获得表达意见的机会。

第三，增加对被征地

人的救济措施。

如果被征收人对土地征收的合法性和土地征收的补偿方案等存有异议，我国应允许被征地人采取申诉、行政复议等措施。

在这些措施不能保障其权益时，还可以提起诉讼，可以通过正当的程序解决，而不是通过上访、围攻政府的方式解决。

应在法律中明确：

征收行为引起的纠纷，属于行政复议、行政诉讼及国家赔偿的范围。

公民、法人及其他组织对行政征收行为不服的，可以申请行政复议或向人民法院提起诉讼。

对