我国税务代理制度的缺陷及完善文档格式.docx

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TheimplementationofthetaxagencyisnotonlyanimportantpartoftaxcollectionandmanagementsystemisoneofChina'

staxcollectionsystem,animportantpartoftheessential.Inamarketeconomy,thetaxagencytoeffectivecoordination,communication,maintenanceleviedfortherelationshipbetweenthepartiesandinterests,andthishasbeenJapan,theUnitedStatesandotherdevelopedcountries,theexperienceofvalidation.Forvariousreasons,thetaxagencyindustryinChinaisfarfromcleardevelopmentpath,despitethehugemarketneed,butsignificantlylowerrateoftaxagents,whichindicatesthatChina'

staxagencysystemstillmanyproblemstobesolvedurgently.

Thispaperanalyzestheexistingproblemsofthetaxagency,andthecausesoftheseissuesspecificanalysis.Inviewofthegeneraltaxagentindustryconditions,proposedbyspeedingupthelegislativeprocessandimprovethetaxagencyrulesandregulations,andactivelycultivatethetaxagencymarket,adheretotheprincipleofseparationofenterpriseandstand-alone,toafullrangeoftaxagentstoimprovetheoveralllevel.

Keywords:

TaxagencyTaxcollectionDefectStrategy

前言

税务代理于20世纪80年代初在我国开始推行时，几乎所有人都认为这是一项很有发展前途的朝阳产业。

然而，时至今日，人们不但没有看到它的曙光，反而有愈来愈做不下去的感觉。

有些事务所因为业务量太少，或者关门大吉，或者只留一个空壳。

很多业内人士也纷纷转行改做审计或评估等业务量更大一些的相关行业，或者干脆彻底转行，远离本行业。

我国企业进行税务代理的比率只有9%左右，而美国企业委托税务代理的比率达到50%，日本企业的比率高达85％，韩国企业竟达95％。

然而，与税务代理率偏低形成鲜明对照的是我国较高比例的企业有税务代理愿望及要求。

据对浙江、广东、四川、新疆、内蒙古、大连6个省、区、市就税务代理进行的专题抽样问卷调查显示，60.91％的企业有委托税务代理的愿望及要求，而潜在的需求则更大。

我国现有登记在册的各类企业1364万多个（尚不包括缴纳个人所得税的纳税人），其中绝大多数是中小企业。

因此，笔者认为，只有把60.91％的企业的税务代理愿望变为现实的税务代理业务，我国的税务代理业才能露出曙光，才能健康快速地发展起来。

要实现这种转变，就必须尽快找出并解决我国税务代理制度存在的突出问题以真正提高我国税务代理业的整体水平。

本文的结构主要分成三个部分：

第一部分是税务代理制度的概述。

第二部分是税务代理制度存在的问题。

第三部分是完善我国税务代理制度的政策建议。

存在的这些问题主要有税务代理人员素质不高、税务代理机构独立性不强，税务代理机构风险较大、税务代理管理混乱等。

对于上述问题，国内有不少学者曾经作过研究和论述。

然而，简单分析某几个问题的文章较多，全面论述这些问题并找到解决途径的专著较少，并且多注重现象的一般分析，真正结合我国国情深入分析的文章很少，理论和现实指导意义不大。

鉴于此，论文从税务代理制度基本内容入手，针对我国税务代理在人员、机构、管理、执业质量与风险等制度方面存在的问题，详尽地分析和探究问题的产生和存在的原因，在借鉴发达国家税务代理成功经验的基础上，寻求有效对策，以推动我国税务代理业快速健康发展。

本文在借鉴发达国家先进经验的基础下，通过调查法，文献研究法，在介绍了我国税务代理制度的现状下，分析了其中的问题所在，结合我国的国情，对我国税务代理制度的完善提出了若干建议

一、税务代理制度的概述

（一）税务代理的涵义

目前对税务代理国际上还没有统一的定义。

如日本的《税理士法》将税务代理表述为向税务公署提出申报、申请、请求或不服申诉，或者就有关申报以及税务公署的调查或处分向税务公署提出主张或陈述等，进行代理或代行。

我国《税务代理试行办法》第2条规定：

“税务代理是指税务代理人在本办法规定的代理范围内，接受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理相关税务事宜的各项行为的总称”。

虽然各国对税务代理的涵义界定不统一，但各国的税务代理大至表现出以下特征：

1．主体资格的特定

税务代理法律关系主体是特定的，委托方为负有税法义务的纳税人，受托方为具有专业资格的税务代理人。

2．专业性

税务代理作为智能型的中介服务，具有较强的专业性，因此对从业人员的知识、技能要求较高。

面对复杂的税收法规和操作程序，税务代理人必须充分运用自己的经济、财会、法律等专业知识和技能服务于纳税人，成功地实现专业知识到经济效益的转化。

3．有偿服务

税务代理是建立在社会分工扩大化的基础上的，是市场经济服务体系的重要组成部分。

作为一种高智能型服务，其具有商品的一般属性，应该通过价值规律的作用获得相应的报酬，体现了有偿服务的特征。

综上，笔者认为，税务代理是税务代理人接受纳税人的委托，在法定的权限和范围内，代为办理涉税事务的各种行为的总称。

（二）税务代理制度的功能

税务代理制度是指参照国家法律、社团规章制定的委托人和税务代理人共同遵守的关于税务代理的各种规章制度的总称。

税务代理制度作为一项专业代理法律制度，是代理法律制度在涉税事务方面的拓展，体现出重要的功能价值。

1．有利于维护纳税人权利

随着市场经济的发展，人们生活节奏加快，涉税事务又日趋专业化、复杂化，纳税人往往无法自行处理，相对于专业知识丰富的税务机关，纳税人总是处于弱势地位，权利容易遭到侵犯。

纳税人委托具有专业知识的税务代理人与税务机关抗衡，不仅可以避免因为不熟悉法律而带来的惩罚，而且可以提高纳税申报、申请、救济的正确性；

税务咨询、税收筹划等高层次项目可以用足国家的税收政策，使纳税人实现税后利益最大化，更好地维护纳税人的权利。

2．有利于降低税收成本

税务代理制度的产生是经济社会化、分工专业化所产生的规模效应渗透到税收服务行业的结果，其产生后可以弥补信息不对称的缺陷，降低税收成本。

一方面，纳税人利用比较优势产生的规模经济效益会大于支付制度性费用的成本，并可获得额外收益，有利于降低纳税人的纳税成本；

另一方面，由税务代理机构代为办理许多事务性、群众性的工作，可以减少税务机关的审查工作，提高稽征效率，节约了政府的征税成本。

3．有利于改善涉税信息传递，优化税收征纳环境

在税收征管中税务机关和纳税人存在着严重的涉税信息不对称的矛盾，容易导致税务机关和纳税人采取逆向选择行为，诱发道德风险。

税务代理人作为纳税人与税务机关的桥梁，能有效传递涉税信息，一方面可以向纳税人传达税收相关法律法规和政策，避免纳税人因税收信息掌握不全面而产成税收不遵从行为；

另一方面，其对纳税人的经营状况相当了解，能够准确及时地与税务机关沟通，避免信息不对称给纳税人带来损失，能优化税收征纳环境。

4．有利于建立监督制约机制，实现依法治税

税务代理人以其专业技能为纳税人服务时，是作为独立于税务机关和纳税人的第三方而存在的，这种独立和超然的地位有助于在税收征纳关系中建立一种监督制约机制。

一方面，由于税务代理人具有较高的专业素质，对涉税法律法规和纳税人的简单经营状况等信息都有一定的了解，客观上能促使纳税人方便纳税，减少税收流失；

另一方面，由税务代理人办理相关涉税事宜，避免了因纳税人和税务机关直接接触而引发的“寻租”和以权谋私行为，促使税收征管者公正执法，实现依法治税。

（三）税务代理的作用

1．税务代理有利于纳税人依法纳税

目前现存的多税种、多层次的征税体制使一个纳税人向国家缴纳的税费种类多，税金计算复杂多变，不但有复杂的程序问题，而且涉及太多的专业知识。

纳税人需要更多的时间工作、生财、理财，也希望做一个遵纪守法的好公民，避免纳税风险。

在许多项目上纳税人往往不知道他该不该缴税，更不知道他该缴多少税。

即使是企业的办税人员在税费的计算和征免上也常常界定不准，在复杂的纳税事项上束手无策，而产生后顾之忧。

税务代理能“改善涉税信息传递，优化税收征纳环境”，有效克服“涉税信息不对称矛盾”，实现“征纳双方达成和谐的税收利益观、税收价值观”，形成“可持续的和谐税收环境。

”独立、客观、公正精通税法的第三者税务代理的专业化服务，就是市场经济发达的现代国家纳税人的重要需求。

税务师代理纳税人主动及时准确纳税，排解涉税争议，代理行政复议、涉税诉讼等高质量的办税服务，降低了纳税风险，保证了纳税人依法纳税。

2．税务代理有利于税务行政机关优化服务、提高效率、降低成本

随着我国市场经济的迅速发展，利益主体的多元化使税收来源结构纷繁复杂，税收征管的难度日益增强，税务代理承担了过去多由税务机关提供的大量的一般的事务性服务性的税务事宜，减少了税务机关的直接管理，有效地减轻了税务机关的工作负荷，相应地缩小了税收征管成本，有利于税务行政部门集中精力做好其它方面的难点重点工作，提高税收征管质量，提高工作效率，更好地做好税收服务工作，有利于改变低水平、“保姆式”的服务方式，建立法制化、规范化、集约化服务体系。

特别是税务代理机构出具的涉税鉴证报告，不但有力支持了税务机关的工作，而且起到了社会鉴证作用。

税务代理有利于促进税收征管模式的改革，从偏重于税前审核转向税中、税后稽核为主，优化税收征管资源配置，提高纳税服务水平。

国外税务代理覆盖面相当广，税收成本相应就低。

二、税务代理制度存在的问题

（一）税务代理人员素质较低

从业务素质来看，我国从事税务代理业务的人员良莠不齐，业务素质和服务质量总体上难以令人满意。

从事税务代理业务的人员需要具备至少以下四项相关素质：

一是具有独立、公正的中介职业立场；

二是要有较强的会计、审计业务能力；

三是要通晓国家有关税务方面的法律、法规和政策；

四是要具有广博、丰富的经济领域知识。

但目前我国税务代理人员的整体状况不容乐观，数量不足、年龄偏高以及业务能力参差不齐，缺乏一支专业技术过硬、素质较高、能力较强的税务代理人员队伍。

据统汁，税务代理从业人员中，具有大学本科学历的只有18%，大专学历的占46％，中专以下学历的占36％。

经调查显示，大量规模较小的税务代理公司，从开办者到聘用的工作人员，大多和相关政府部门有各种各样的关系，如亲属、朋友等。

其中大多数公司没有代理资格，聘用的人员也大多不具备执业资格。

真正具有较强的会计审计能力、通晓国家有关税收法律法规、具有丰富经济领域知识和较强办税经验的优秀税务代理人员较少。

这也使得我们国家大部分税务代理机构开展的主要要是附加值较低的流程型业务，而附加值较高的创新型代理业务所占份额较低。

（二）税务代理机构独立性不强

我国从事税务代理的机构主要是税务师事务所，除此之外会计师事务所、律师事务所、审计师事务所、税务咨询机构也可以代理税务事宜。

一个税务师只能加入一个税务代理机构。

税务师事务所可以由注册税务师合伙设立，也可成立负有限责任的法人。

设立税务师事务所至少应该有五名以上经税务机关审定注册的税务师。

设立税务师事务所，应当报国家税务总局或省、自治区、直辖市国家税务局审查批准。

税务代理机构的独立性是指代理机构在其代理权限内，独立行使代理权，不受其它机关、社会团体和个人的非法干预。

注册税务师是独立行使税务代理职责的行为主体，其从事的具体代理活动要符合税法规定，通过自己的专业知识、技术能力独立处理受托业务，帮助纳税人、扣缴义务人准确地履行纳税或扣缴义务，并维护他们的合法权益，从而使税法意志得以真正实现。

税务代理涉及代理人、被代理人以及国家的利益关系，一方面要维护国家税收利益，另一方面要维护纳税人的合法权益。

因此，客观公正地开展代理活动是税务代理的一项重要原则。

注册税务师在实施税务代理过程中，必须站在公正的立场上，在维护税法尊严的前提下，公正、客观地为纳税人、扣缴义务人代办税务事宜。

绝不能因收取委托人的报酬而偏袒或迁就纳税人或扣缴义务人。

一段时间以来，我国一些地区的税务代理秩序混乱，违法违纪和腐败现象时有发乍。

国家税务总局在2000年决定全面整顿税务代理机构，规范税务代理行为，税务机关兴办和挂靠税务机关的税务代理机构必须在编制财务职能、名称五方面与税务机关彻底脱钩，并实施改制。

但时至今日，仍有许多地方由于税务代理管理体制不顺、管理机构不健全，加上税务机关和税务代理机构受到本身利益的驱动，税务代理机构与税务机关虽已基本脱钩，但仍有着千丝万缕的联系。

独立性不强导致收费不合理，行为不规范，甚至存在指定代理、强令代理现象。

有些地方的税务机关强制代理，以咨询费抵税；

有的事务所明脱暗不脱，或向税务机关支付代理收入分成，或以高于当地市场价格支付财产或资源租赁费：

有的事务所只收费不服务，或违反代理协议进行收费；

许多税务代理机构凭借税务机关的行政权力获得固定的客户，平时并不是努力提高自身的业务素质，而是想办法巩固和税务机关的依附关系，以此来维护自己在代理业务上的垄断地位，难以保证依法代理和独立代理。

2004年4月，中央电视台“焦点访谈”播出了湖北省广水市群辉税务师事务所违规进行税务代理问题的节目，把该市税务中介存在的强制代理、以费挤税现象曝光在全国人民面前。

“广水事件”查清后，随州市国税局有关人员受到不同程度的处罚，违规的税务师事务所被责令停业整顿，清退多收的代理费，并向纳税人公开道歉。

“广水事件”在全国产生了巨大冲击，对税务部门和整个注册税务师行业的形象产生了较强的负面影响，一定程度上恶化了我国税务代理行业的生存环境。

我国税务代理机构独立性不强严重影响到税务代理业务的正常开展，加剧了税务代理市场秩序的混乱，不仅没有降低税收成本，而且还滋长了腐败行为，增加了市场经济运行的成本，成为我国税务代理事业健康发展的巨大障碍。

（三）税务代理执业风险高

税务代理业务风险是指注册税务师因未能完成代理事项和履行代理职责所要承担的法律责任。

它主要表现在两个方面：

一是注册税务师未能完成代理事项而使纳税人、扣缴义务人遭受税收权益的损失；

二是注册税务师未能履行代理职责而使纳税人、扣缴义务人承担的纳税风险。

税务代理业务的风险具有普遍性和可控性特征。

普遍性，注册税务师的代理行为各有不同，但是代理事项和代理职责事先确定，同时注册税务师的代理行为受委托事项、税收法律、执业能力的影响，行为和目标难免有出入，当注册税务师的代理行为不能准确地进行职业判断，不能对委托事项进行科学、合理的处理时，风险就形成了。

所以注册税务师的代理风险是普遍存在的，特别是委托事项越复杂，风险也就越大。

可控性，在期望目标已确定的情况下，代理行为偏离既定目标的程度是可以确定的，因为注册税务师的代理行为有相关的政策参考，所以风险在一定程度上是可以得到事先控制的。

加入WTO后，我国税务代理行业的竞争日趋激烈，不仅有来自国内同行的竞争，还有来自国外税务代理机构的竞争。

在激烈的市场竞争中，税务代理的发展越来越受到社会各界的关注。

税务代理行业是一种专业性很强的中介行业，而一旦出现代理失败，税务师事务所就可能会面临巨大的民事赔偿责任，甚至会影响税务师事务所的正常经营。

（四）税务代理管理机构职能混乱、效率低下

税务代理管理在行政管理和行业管理方面显得比较混乱。

1.行政管理

1998年3月至2000年5月由国家税务总局注册税务师管理中心履行行政管理职能，2000年5月以后，中国注册税务师管理中心、中国资产评估师协会与中国注册会计师协会三业合并进行统一管理，原则上应由合并后的中国注册会计师协会统一管理。

本来的思路是一套班子、一套机构、三种资格并存、三个行业统一管理，后来考虑到三行业统一管理的艰巨性和复杂性，以及涉及到各个部门的切身利益，三行业合并管理的设想就被无限期拖延了。

2001年本着承认现状、平稳过渡的精神进行统一领导、分行业管理、业务兼容。

2002年至今是统一领导、分行业管理。

目前实际履行税务代理行政管理职能的是国家税务总局注册税务师管理中心和设在各省国税局的注册税务师管理中心。

2.行业管理

我国1994年《税务代理试行办法》第51条规定：

省、自治区、直辖市应当成立税务师协会，全国成立中国税务师协会，税务师应该加入税务师协会。

我国税务代理形式上采取了以政府行政管理即注册税务师管理中心为主导，行业自律管理即注册税务师协会为辅助的双重监管模式，但实际操作中，管理中心与协会大多是一套班子、一套人马，具体职责划分不明确、行政职能与自律管理职能交叉，管理体制不健全，造成了我国税务代理管理机构职能混乱、效率低下的现状。

（五）税务代理法律法规很不健全

税务代理法律法规还很不健全，税务代理资格认定和税务代理人确认的管理还存在很大漏洞。

税务代理是一项政策性强、受法律约束较强的工作，因此受托代理机构及代理人的资格认定，未经国家税务总局及其授权部门确认批准，所有机构不得从事税务代理。

税务代理专业人员必须经严格考试取得中华人民共和国注册税务师执业资格证书，并由省、自治区、直辖市及计划单列市注册税务师管理机构注册登记方可从事税务代理业务。

就目前我国国情而言，具有正规资格的税务代理人稀缺，因此国家规定持有律师、注册会计师资格证书者可申请免于参加注册税务师的统一考试，只需提供从事过税务工作，进行过税务培训或具有相应能力的证明，履行登记注册手续即可从事税务代理业务。

这一标准显然远远低于社会主义市场经济条件下，税务代理人应具备的执业资格标准。

另外，在实际工作中，税务机关工作人员很难分辨前来办理涉税事宜的人员是企业内部人员还是代理人员，很多没有代理资格的公司和人员利用这个管理上的漏洞，从事非法的税务代理业务。

有的地区在确认代理人资格管理方面，没有明确的标准和规定。

（六）税务代理市场不完善

税务代理作为市场中介服务行业同其他行业一样，其发展速度受市场供给与需求两方面的影响。

我国目前税务代理业发展缓慢，其主要原因是市场需求缺乏，有效供应不足。

1．税务代理供给市场不足

目前，我国还极度缺乏一大批适应社会主义市场经济和现代新型税务征管体制需要的专业技术过硬、素质较高的代理人员。

税务代理队伍无论从数量、素质、年龄上来看，与普遍推广税务代理的要求还不相适应，税务代理供给市场严重不足。

2．税务代理需求市场不足

从我国目前情况看，一是税企职责不分，有些属纳税人的职责仍由征税人代办。

税务机关充当了纳税人的“保姆”角色，这难以从根本上解决纳税人对税务代理的现实需求。

二是在税务处理上，虽然我国的税收征管法和刑法也规定了对违反税法行为和涉税犯罪行为的处罚办法，但由于某些执法者素质不高，执法不严，处罚不力，使得某些纳税人感到没有外在压力，因而缺乏寻找税务代理的内在压力。

三是某些纳税人纳税意识比较淡薄，纳税自觉性较低，存在偷税心理，自行申报不实，更不愿让代理人介入，何况还要在纳税之外支付代理费用，这种思想意识也影响了税务代理业务的开展。

三、完善我国税务代理的政策建议

（一）完善考试管理制度以提高税务代理人员素质

税务代理工作是一种权威性、垄断性的高智能服务项目，它不仅要求税务代理人具有强烈的责任感、责任心和较高的职业道德，还要求税务代理人通晓税法和相关会计实务，业务娴熟，经验丰富。

因此，要搞好税务代理工作，必须提高税务代理人员的整体素质。

1.降低报名门槛

参照我国注册会计师报名规定，取消对报名人员工作年限的要求，广开求才大门，吸引各类人才参加注册税务师考试，以充实和丰富我国税务代理人才队伍。

2.在考题中加强对税务代理实际技能的考核

在考题中可适当增加综合分析题数量和分值，拉开题目难易程度档次，选出真正适应税务代理工作的有较强操作能力的人才。

3.建立后续教育制度

借鉴我国财政部门对会计从业资格证书持有人员进行继续教育（每人每年参加24小时的教育）的经验，对税务代理人员进行形式多样的后续培训，使代理人员不断更新知识，了解税收法规的最新变化：

建立与后续培训配套的年度审查制度，审查税务代理人员是否接受了后续教育，是否符合后续注册登记条件，对不符合者可暂停其从事税务代理业务的资格。

4.建立相应的激励机制，提高税务代理人员积极性

实行差别利益分配制度，税务代理人员的个人利益同代理质量挂钩，使提供高质量税务代理服务的代理人员能够获得较多利益，同时也促使获得较少利益者不断提高代理质量。

5.加强税务代理后备队伍建役

采取高校和注册税务师管理机构共同培训的方式进行后备队伍建设，如在一些高