发掘比较优势弘扬山区风味推进就近城镇化文档格式.docx

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从自卑到自信。

松桃在城镇化进程中，大做“山”的文章。

拥有3409平方公里的松桃，是贵州铜仁市人口最多、幅员最宽阔的县份，辖28个乡镇、73万人，以苗族为主的少数民族占68%。

民族风情极为浓郁，旅游资源富集，而且交通便利，境内有机场、火车站、高速公路，县内公路网络。

全县山地禀赋十分优越，高山、丘陵、平坝各占1/3，耕地深厚而肥沃。

步入新世纪，铜仁市各县区不断加大城镇化发展力度，特别是近年来大力实施省委政府“工业强省”和“城市化带动”战略，城镇化步伐明显加快。

松桃鼓足勇气走在前，自2007年起，城镇化建设不断呈现新面貌。

首先就是立足省际环境，重新审视县情。

在决策和规划前的问计于民中，群众的一句话让县领导深受启发：

“大山就是聚宝盆，搞建设就要盯住山用好山，弯刀将就瓢切菜”。

通过深入调研和思考，反复剖析外地城镇化的经验教训，县里认识到：

松桃实施城镇化建设，既要解放思想更新观念，又要坚守乡村治理常识，吸纳祖先智慧，避开耕地相对短缺的软肋，不摊大饼，不盲目求快，不搞高大全，不搞过于“现代味”，而应依托比较优势，优化山地资源配置，节约集约利用土地，结合产业结构调整，以“布局合理、设施配套、环境优美、就业充分、经济发展”为取向，打造人与自然和谐发展的生态宜居环境，走一条稳中求快的就近城镇化之路。

放眼三省边界发展环境，结合本县实际，县决策层围绕“苗王故里、绝技之城”和“神奇苗乡、美丽松桃”主题，按照“规划引领、路网先行、以新促旧、梯次发展”的县城扩容思路“突出特色、完善功能、提升品位、美化环境”的总体要求，以完善城镇功能、提升承载能力为基础，以“三星四特”7个示范镇为推手，打造盘信、孟溪、长兴3个卫星小城镇，推进正大、盘石、寨英、迓驾4个特色小城镇建设，带动其他小城镇发展，掀开了新一轮建设的帷幕。

正大，成了全县“特色中的拓荒者”。

全乡共有20村1居委、4615户、24921人（其中农业人口19613人），75%以上为苗族。

拥有国土面积112.6平方公里，耕地68793亩（其中田33824亩、土34969亩），近年经济作物比重均占六成以上。

该乡具有突出的区位交通优势。

乡政府8公里外就是铜仁凤凰机场，目前已基本实现村村通柏油、水泥路。

拥有省级风景名胜区“中国苗王城”，民族文化古朴神奇，是著名的苗歌之乡、民间绝技之乡、苗鼓艺术之乡，苗鼓曾赴欧美演出引起轰动。

五是生态优势。

因远离闹市和工厂，加上民间素有古树图腾，森林覆盖率高达59.3%，处处都是原汁原味的青山绿水、真山真水，特别适宜发展生态农业和旅游业。

县里根据正大区位交通优势和特点，将该乡定位为富有个性的“省际生态旅游重镇、省际乡土宜居名镇”，并成功申报为全省新农村建设“整乡推进”试点乡。

为推进正大等乡镇的城镇化建设，县里又就土地利用、生态移民、投融资、社保、财税、计生、户籍改革等配套出台优惠政策，使之得到有力的软硬件支撑。

统筹资源优势统一规划建设

走进如今的正大，没有五层楼以上的现代化建筑，没有明显的城郭界限，有的只是参差错落的苗族民居、一畦畦的青青茶园、一片片的菜园果园。

许多外地人赞叹说“真是城在园中，园在城中，人在画中，来了就不想走！

正大乡城镇化建设，得到了省市县各级党政和国土部门的倾力支持。

为更好落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，本着统一规划、统一设计、统一建设的“三统一”原则，我们实行统筹兼顾，突出重点，合理确定规划指标，适当进行土地利用结构和布局调整。

在修编土地利用总体规划中，围绕集群发展、集聚发展、集约发展，综合考量全乡各项事业，切实满足土地需求。

正大资源禀赋，概括起来就是“五园五场三城堡”。

五园即：

茶园、药园、菜园、果园和油茶园；

五场即：

野猪养殖场、生猪养殖场、香羊养殖场、娃娃鱼养殖场和竹鼠养殖场；

三城堡即：

苗王城、正大营、南方长城。

发掘利用好“五园五场三城堡”，统筹是基础，规划是龙头，服务要跟上，用地方式要转变。

我们采取了两大关键举措

其一，预先谋划，适度倾斜。

着眼于正确处理保障发展与保护资源的关系，建立一套行之有效的体制机制，在有限的新增建设用地指标外，盘活各项用地指标，保障项目用地，节约土地资源，我们将苗王城为核心的旅游景区和正大乡商业街等项目用地，分别列入全县和全乡的土地利用总体规划（2006-2020年），规划用地指标335亩。

县国土局将全县土地利用规划与正大的城建规划和农业发展规划综合权衡，从全县2006年规划的未来15年预留指标中，调剂指标给正大使用。

其二，用足政策，用活政策。

会用政策，是生存发展智慧的要义所在。

我们悉心研究和运用好中央、省、市有关土地规划调整、土地增减挂钩、土地开发、土地整理、土地流转、建设用地指标和财税、小城镇建设、扶贫、生态建设、移民、村庄整治等十多个方面的政策，尽可能地将这些政策的“集光束”聚焦到正大点上来，化为就近城镇化的动力源泉。

为做好重大建设项目用地的保障服务，我们积极争取用地计划指标，安排专人筹备报批材料，确保项目及时落地。

盯紧节约集约坚持四管齐下

我们把节约集约用地，作为缓解土地供需矛盾的重要途径，严格控制增量，积极盘活存量，提高土地利用的质量和效益。

建设用地首先考虑存量土地和已获批的农转用征收土地，要求确需新增建设用地的，必须符合总体规划和节约集约用地标准。

2008年以来，正大乡通过已批准农转用征收的土地解决了33.51公顷的项目用地，保障了城镇化建设项目用地。

未来几年，将加大农转用指标在正大的倾斜力度，每年给予100亩农村集体土地非农转用指标，预计到2015年累计农转用指标300亩左右，并结合茶叶加工业、特色养殖业等进行土地流转，将为农村集体产生1500-3000万元的效益。

目前全乡建设用地478.83公顷、年亩产值14170元，预计2015年因产业带动，建设用地将达500公顷、年亩产值40800元。

为此，我们坚持五管齐下打组合拳

其一，向山要地造地，做好移民安置。

2012年贵州省启动150万人的扶贫生态移民工程，松桃跻身项目县。

我们抢抓机遇，结合生态移民工程，用好增减挂钩指标，移民安置点实行向山要地削峰填谷，挖掉两座山丘，填平两条山谷，实现建设用地达15公顷。

通过复垦利用搬迁户留下的旧宅子及农村分散的危房、废弃宅，根据宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则，最大限度的用好用活土地，避免土地闲置，减少农村建设用地，将其指标转移到小城镇建设上来。

同时将380座坟墓迁至新建公墓，占地由2200平米节约为700平米。

我们实行城镇建设与旅游景区建设、现代农业产业园区、旧城与新区连接、农村危房改造、廉租房以及正大营古城建设等“六个结合”，尽可能减轻移民户安置负担。

根据生态移民补贴和危房改造补助等政策，每家移民可获5万元补助，加上廉租房资金融入移民街建设，每户仅需自掏7-8万元，即可得到110-200平米的住房，并获得政府赠送38平米门面房。

同时，县乡将83家移民户迁到“苗王城景区”，使其通过发展旅游实现稳定就业。

移民搬迁之前，每户宅基地近200平米，通过“三统一”集中安置，每户占地缩至38平米。

截止今年9月，全乡移民搬迁230户，节约集约土地37260平米，加上苗王城内120户原住民将木房加层，共节约土地12000平米。

预计到2015年，全乡生态移民将搬迁1300多户，节约土地可达210600平方米。

其二，抓好土地开发整理，建设特色产业园区

近年来，正大乡茶园被列入全省100个现代高效农业示范园区，特色农产品加工工业园列为全县重点。

以此为契机，我们以“延伸链条，扩张规模，增进效益”为着眼点，对该乡大力发展中药材、特色养殖、经果林、蔬菜等传统优势产业和茶叶、油茶等战略性新兴产业，通过土地开发、整理和复垦项目，实现补充耕地、耕地占补平衡，改善生产条件和生态环境，提高土地综合生产能力。

从2008年起，该乡已实施土地开发项目22个，涉及12个村、规模面积819.21公顷，新增耕地632.08公顷，投入资金2956.94万元。

正在实施的土地开发项目7个，涉及5个村、规模面积143.02公顷，计划投资553.62万元，预计新增耕地105.45公顷。

同时实行“两手硬”，加强执法监察，防止和纠正乱建乱搭等违法用地行为。

目前，正大生态农业休闲观光园共引进茶叶加工企业6个、制药企业2个，增加就业3000多人，带动1500户农民致富，保障了移民就业，实现“搬得出，留得住，有保障，能致富”的初衷，搬迁户人均年纯收入达6000多元，远远高于全县水平，预计2015年将超过13000元。

其三，搞好增减挂钩。

全县从2010年开展城乡建设用地增减挂钩项目试点以来，累计使用挂钩指标950亩，有效地缓解了全县用地压力。

预计到2015年继续争取挂钩指标1000亩，其中为正大乡解决建设用地600亩。

该乡到2015年，生态移民工程累计将搬迁1300余户，平均每户原宅基地面积近200平米，有近260000平米的复垦潜力。

据统计，2009年正大乡农村建设用地占全乡建设用地的94%，到2012年底该比例下降为92%，而城镇化率由4%增长到21.3%，城镇化人口增长4.5倍。

预计到2015年全乡农村建设用地占全乡建设用地的比例将进一步下降2个百分点，城镇化率将增加5个百分点，城镇化人口也将再增长近50%。

其四，整合土地资源，合理有序流转。

经调查，正大乡流转土地潜力12000亩，流转资金潜力350万元，涉及农户上千户。

近六年已流转土地2300亩，流转资金80万元，产生效益18000万元，受益农户300余户。

为此，我们着力加强土地流转提高产出率，首先加强集体建设用地流转。

全乡还可流转集体建设用地使用权40公顷，通过转让、租赁、抵押和入股等方式，可筹措村办企业发展资金5000多万元，极大吸引了边远村的打工仔及居民来正大生产生活，他们高兴地说：

总算实现梦想啦！

同时，引导农民以土地入股和发展家庭农场。

本着“两注重”原则流转土地：

一是注重按市场规则灵活定租金。

二是注重出租人长远生计。

引导农户以土地入股，与企业按“三七开”享受分红，避免了打工仔还乡或从城镇退出后，因无劳动舞台而变流民的重大隐患和历史教训！

目前全乡26000亩茶园中，以地入股占2033户1820亩；

18240亩油茶中，以地入股占1920户18240亩。

在引导“城内城外”农民进行土地流转中，我们注意将其土地向企业、大户、家庭农场适当流转，提升土地等资源要素的利用率，夯实了城镇化的产业基础。

按本县“年销售收入10万元”暂行标准，全乡已涌现家庭农场151家。

家庭农场在流转的耕地上，每亩所创经济效益是“散户”的3.8倍、专业大户的2.1倍，呈现资金—资产—资本的跳跃，成为专业大户的升级版和新台阶，农民合作社的二梯队和后备军，其“田野作品”又成了优质旅游产品。

通过资源整合与引导，原来的粗放用地变成精致用地、优化配置，提高了利用率和产出率，耕地产出率提高30%以上，每亩荒山经济收益800元以上，荒山种茶更达3500元。

近六年该乡建设用地和经济总量，呈现了“一缓一快”局面，即：

2007年到2012年间，建设用地平缓增加，平均年用地仅增60亩、增幅仅为5%；

而经济蛋糕却快速膨化，生产总值和农民人均纯收入分别增长19.1%，17.5%，今年来又呈两位数增长。

实现了农民增收和城镇化发展的双重效益。

其五，向天要地，实行木房加层。

对苗王城内扩建的“民居宾馆”，每户补助一万余元，支持其将木房由一层加为二层，并将依山就势的传统吊脚楼全部保留，以不必再占土地，缓解了用地紧张局面。

整合产业资源提高土地效用

家住苗王城的正大乡薅菜村苗族农妇石良英，一家六口，过去穷得“吊起鼎罐当钟打”。

6年前，她家办起“良英客栈”兼营食宿，前三年每年纯收入7万元，前年在政府补助下将木房由一层加为二层，每年纯收入增至11万元，3亩耕地则租给别人种药材，每年可收租金1200元。

如今石良英已靠客栈盘出3个大学生，均已自食其力。

其侄子吴永贵夫妇，五年前结束了十多年的打工生涯，回家也办客栈兼照相，年收入也是十余万元。

两家人感慨说：

没想到这老寨子老房子，会成了最可靠的“农家银行”，让我们在家门口赚钱，让游客把钱送上门来哟！

石良英们由穷变富的背后，是政府的产业资源整合。

一是整合旅游资源。

大山深处的中国苗王城，设计精巧易守难攻，宛如水浒中的祝家庄，是明清两朝南长城外围的“王者之城”，湘黔渝边界保存完好的苗疆古城。

这个集山、水、洞、泉、瀑、峡谷、森林、传统村落、军事巷道、苗族风情于一体的神密部落，曾在《欢乐中国行》、《走遍中国》等央视节目多次出现，著名电视连续剧《战士》、《边城汉子》、《拯救女兵司徒慧》、《告诉我爱你》等均在此拍摄。

南方长城和正大营古城，与苗王城同样具有很高旅游开发价值。

县里于2008年引进投资3000万打造苗王城，到2013年总投资已达1亿多元，使其成为贵州铜仁市、湖南湘西州向外推介的“一山一城一寨”黄金旅游线的重要景点，游客连年剧增。

2011年35万人次，综合收入2880万元，门票收入1575万元。

2012年63万人次，综合收入2.52亿元，门票收入3150万元。

预计2013年将突破160万人次，综合收入28亿元，门票收入1.1亿元。

项目占地300亩、一期工程230户1150人的正大乡生态移民搬迁项目，便位于苗王城与正大营古城之间，一条大道横穿安置区，贯通老城区连接苗王城，形成独具特色的苗族风情示范街。

通过实行旧城新区同步开发，又整合农村危改和廉租房建设等项目资金，并坚持移民工程基本不征用国家基本农田及有效耕地，实现了资金和土地的高效利用

二是整合生态种植业和生态畜牧业等资源。

该乡建起生态农业产业园区，运用涉农项目资金、社会闲散资金和技术资源，办起各类产业基地43649亩，带动2000多农家致富。

生态茶叶发展到26000亩，其中投产18500亩，去年产茶1700吨，提供就业3400人，惠及农户1100家，采摘茶青每个工日可收入150—300元；

发展油茶和中药材20599亩，惠及1050户就业；

生态畜牧业建起3个规模养殖小区，存栏生猪7万余头，山羊7000余头，蛋鸡2万余羽；

蔬菜和经果林6300亩，惠及农户1180户。

通过整合资源荟萃要素，正大乡聚集了人气和产业生气，进入城镇的农民实现了100%就业，不少产业的就业还出现了虚位以待，仅茶产业每年就可提供就业25万个工日以上、产值1.48亿元以上、税收620万元以上，以致每年有数千名外地劳力，涌入正大当起采茶工。

现实活力加长远生计，推动了就地城镇化加速。

截止2012年末全乡建设用地总量478.83公顷，实现地方生产总值10176万元，单位生产总值建设用地规模为7058亩/亿元；

预计2015年因产业带动，建设用地将达500公顷，生产总值30600万元，单位生产总值建设用地规模2450亩/亿元，单位GDP建设用地下降65%以上。

维护生态系统保持民族风貌

近两年在正大，游客开车从乡政府去苗王城，刚登上一个10米高缓坡，就把数千亩茶园美景尽收眼底，许多人在此留连忘返，或进园中徜徉观赏，或学茶农采茶，或背靠茶浪拍婚纱照。

这个“风景中的风景”，来之不易。

之前，有人提议要把这个缓坡削平，但结局却是保留，因为决策者认为削平会有两大不妙，一是破坏原生态风貌，而且汽车从“谷底”飞驰而过，茶园美景就形同浪费了。

二是要多占用十多亩山地，“土地浪费太可惜了”。

就近城镇化，功夫在诗外。

实践中，我们将坚守节约集约土地底线和维护生态系统、保持民族风貌并举，竭力保护和延续农耕文化、民族文化及历史文脉，就连移民区的商业街，宽度也只设计为18米，而不搞所谓“宽马路，大广场”，置身其间，人们可以找回熙熙攘攘赶集的历史气息。

从而，让游客饱享与平原地带不一样的风物和心情，感受到山区景观的别致，更让当地民众保有原生态资源利润，享受大自然的馈赠和福利。

苦心经营带来快速发展。

正大乡从2008年城镇化人口957人，城镇化率3.8%，发展到2012年城镇人口逾5308人，城镇化率21.3%左右，城镇化人口增长4.5倍，城镇功能和带动作用逐步增强。

全乡2012年实现生产总值10176万元，农民人均纯收入达5335元，5年内增长了56%和99.7%，贫困户由3580户下降为1445户，降幅为59%。

提起家乡，正大乡农民脸上都是阳光的颜色。

正大村民黄尤全说：

“我不羡慕大城市，城市不就是楼房高点、街道气派点、夜晚五光十色点么？

但我正大无污染不拥挤，有原生态风光，有放心食品和空气，有千奇百怪的民族风情，许多外地姑娘要开后门才能嫁到我正大来哩！

”在外打工多年、现回家乡办起广告策划公司的村民谢朝鑫说：

在正大，我可以天天呼吸到家乡的空气，无时无刻不在触摸自然、触摸历史，无时无刻不在嗅着乡野气息草根味，这是有钱买不来的享受！

村支书谢朝鲜介绍，这个有529户3292人、5988亩耕地的村，已有客货车174台，50万元的户有75户以上（不含房产），“二三十万元的多得数得清”。

每到华灯初上，就有上百村民来到寨中广场跳舞唱山歌，日子过得滋润而快活。

由于得到看得见摸得着的实惠，农民们对国家建设由不理解到理解，由不支持到支持。

几年前县乡好不容易引进一个投资上百万的项目，向30户征地共20亩，一年多征不下来，项目只好流产；

而去年为了移民街征地160户140亩，两期仅花90天，而且风平浪静！

“有事干，有钱赚”，正大人心情就妙，民风就好，社会就和谐。

全乡近三年民事纠纷直线下降，2010年发生87起，2012年仅43起，下降了50.3%，调解成功率也由79%上升到98.5%。

全乡连续5年未发生刑事和治安案件。

2013年9月，经省批准，正大乡正式撤乡建镇，步入城镇化发展新纪元。

县里再接再厉，将以苗王城景区为核心，融合高效茶叶产业示范园、珍稀动物养殖基地、苗绣工艺基地等多项优势资源，打造正大苗乡特色旅游综合体，规划面积20平方公里，总投资30亿元，预计建成后年接待游客百万人，综合收入数十亿。

依托正大启示拓展辐射效应

解剖正大，我们认为有这样的启示

第一，地域可以千差万别，资源可以形形色色，城镇化路径可以各式各样选择，但应有共同的原则：

因地制宜、因时制宜。

老少边穷山区尤其是这样，而不能跟风逐浪随大流，否则极易重演外地教训，陷入建-拆-建的怪圈。

第二，一个城镇若盲目追求高大全，过于讲究豪华气派，就是素女涂粉适得其反，这个城镇就死了。

应像一首歌唱的那样，“让它简单的生长，既要年轻，又要沧桑”。

正大城镇化不刻意追求明显的城郭界限，而是坚守原生态底线，既有吊脚楼等苗族民居和高低不等的“印子房”，又有菜园果园的青翠欲滴，又有茶园的謦香绿浪，还有“稻花香里说丰年，听取蛙声一片”的诗意，才是良好的生存环境和资源利润。

贵州省一位国土专家说：

正大的追求，恰恰与国家正要推进的高标准基本农田建设项目的目标不谋而合，就要达到山水田林路村人“七要素”的高度和谐。

第三，土地始终是中国的稀缺资源，贫困地区尤其如此。

城镇化须将节约集约利用土地置于首位，而不能因摊大饼而浪费土地。

因为历史反复证明，城建的失误是最大的失误，又是最不容易纠正的失误，浪费土地就是浪费今天，更是浪费未来。

第四，提供最大可能的就业机会，是城镇的生命力所在、成长性所在，否则就是悲剧所在，农民涌进城还会冲出城。

即如正大农民张吉顺所说，“如果肚皮是空的，住在高楼里，走在大路上，心里还是慌的，不如搬回草棚。

第五，正大的就近城镇化说明，“减少农民才能富裕农民”的理论有失偏颇。

正大并没有减少多少农民，许多农民“既拿榔头又拿锄把，既是市民又是农夫”，效果却依然不错。

特别是，该乡绝大多数农民不离土不离乡、少数农民离土不离乡，就有安全感，就有长远生计保障带来的底气。

第六，就近城镇化还有我们意想不到的收获。

一是有利于乡村治理社会架构的优化。

由于进入正大城镇的，基本是当地人俗称“小移民”的本乡本土农民，与原住民极易和谐相处，很快就融入“城镇社会”、“熟人社会”，社会治理成本就低。

相反，如果来者多是外乡外县的“大移民”，他们融入当地社会的磨合期就长，需花较大时间成本与原住民沟通和融汇，社会治理成本就高。

二是有利于民族文化的保护和传承。

众多打工者回乡当起“市民”，找回生于斯长于斯的亲切感，会让民族文化断层较快弥合。

正大实施就近城镇化后，一度沉寂的民族歌舞又日渐兴盛，二十年不见的银饰制作起死回生，已涌现了5家。

第七，山区城镇化决策必须讲求前瞻性、渐进性和历史穿透力，决策者要耐得住“政绩寂寞期”，且要力争办出俄罗斯式的“田园化城镇”，既可长期造福群众，又可从容应对全球经济波动乃至下行等复杂变数。

决策要与“这一个五年”的经济生态和政治语境相适应，更要与“下几个五年”的经济生态和政治语境相衔接。

根据正大启示，松桃县已着手拓展辐射效应，推进全县特色城镇化建设。

总目标是：

2016年全县城镇化人口达30万人，其中县城16万人、乡集镇14万人。

到2020年，全县城镇化人口达38万人，其中县城20万人、乡集镇18万人。

每年还要打造10个以上的新农村示范村，以更好地聚集人气，尽快建成特色城镇和特色村寨。

贵州省松桃苗族自治县人民政府

贵州省铜仁市国土资源局

二0一三年十月十日