关于我国农村土地征收补偿纠纷的思考Word格式.docx

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愿望与期待。

【参考文献】…………………………………………………………12

【内容摘要】我国城市土地资源的有限性，使得城市的进一步发展必然依赖对农村土地的征收和使用，近年来,因土地征收补偿而产生的纠纷和事件纷繁复杂,这事关系到被征地农民最切身的利益和社会的和谐稳定，因此建立既适应市场经济发展规律又符合农民长远利益的征地补偿标准是必要的和紧迫的。

本文除摘要、结语外,共分为三大部分。

第一部分分析了我国目前农村土地征收补偿制度存在的问题，第二部分指出大量土地征收补偿纠纷是因被征地农民得不到及时充分的补偿而引发的。

第三部分提出处理纠纷应遵守的原则，以及构建具有中国特色的征收土地补偿制度和建立补偿司法救济制度。

【关键词】农村征地；

征地补偿；

缺陷；

纠纷；

制度设计。

【正文】

　　土地是人类赖以生存和发展的最基本的环境要素之一,是社会生产活动中最基础的生产资料。

而农村集体所有的土地更是广大农民生存的保障。

我国是一个农业大国,农村人口占全国人口的绝大多数。

维持土地的可再生能力,保护耕地的稳定是贯彻实施土地资源可持续利用的重要方面,农民是实施这一战略的重要主体。

同时随着经济的快速发展,作为经济发展主要承载体的土地,农用地被大量征用为建设用地,无可非议。

随之而来的是越来越多的被征地农民变成了无土地、无工作、无社保的“三无农民”,农村土地征用过程中也存在着很多不计土地利用效率,侵害农民权益的现象。

一、我国农村征地补偿制度中存在的问题。

我国征收农村土地的补偿制度，在推进城镇化建设发展经济中发挥了重要的作用。

农村集体土地被征收，征地补偿是农民在失去土地后所能够获得的最后的利益,它直接关系到失地农民今后的生活质量,短时期内使农民的收入有所提高，也大大改善了农村居民的生活条件。

但同时，征地行为的不规范侵犯了被征地农民的合法权益。

而这一切源于土地征收补偿制度的缺陷。

界定公共利益是各国有关财产征收制度必须规定的内容，因为公共利益是公权和私权的连接点，是对公民财产权做出限制的理由。

公共利益是政府征收公民财产所有权的行政行为的正当性条件之一。

我国宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

①但是并没有对土地征用补偿、公共利益的作出界定。

因此，土地征收制度重要条件的公共利益等于是虚置。

由于法律没有明确公共利益，无论是被征地农民还是政府并不重视论证公共利益。

从征地实践看，政府通过村委会征地或者企业通过村委会征地，并没有谁来论证是否是为了公共利益，也没有对征地和补偿问题组织听证。

对涉及村民根本利益、社会保障等重要的土地问题，农民没有充分的参与权、讨论决定权。

征收土地过程中的短视行为，必然导致农民对土地保障福利的永久丧失。

（二）、现有的土地征收制度对农民权益的保障不足。

　农村土地所有权和使用权从其性质上讲，是具有一定的社会保障功能的权利。

失去土地使用权，就失去了潜在的收益，获得使用权就有机会获得收益;

土地又为农民的后代提供土地继承对象，因而它不仅是这一代农民生存保障，而且也是后代农民生存保障的永久性资源;

土地对农民有资产增值的功效，土地收入会随着经济的发展科技水平的提高而出现递增，土地会因为城市化进程的加快而升值，这些预期利益实质上就是农民基于集体土地使用权应该拥有的权利。

征地补偿的有限性，并不能为失地农民带来长远的生存保障。

农民被征地后，土地已经没有多少。

农民无地耕种，也没有长久的正式工作，社会保障程度又低，再加上不正确使用补偿费，农民未来生活令人担忧。

（三）、土地征收补偿主体不明确。

国家强制将农村集体所有的土地收归国有，然后再将征收的土地出让给土地使用者使用，但《物权法》、《宪法》只是规定给予补偿，是由国家给予补偿还是由用地单位给予补偿则没有明确规定。

实践中的做法是由用地单位支付补偿。

由于用地单位既要支付地价又要支付补偿，补偿费用中包括对被征地农民的社会保障费，用地单位的成本增加，盈利空间减小，因此压低补偿费用是用地单位的首选。

（四）、农村征地补偿标准极不合理，补偿收益主体不明确。

土地征收征用是基于国家主权作用，为了公益而剥夺私人土地的行为，是个人利益对公共利益的妥协和让步。

事实上在多数案件中，人并不质疑“公共利益”，被征收者最关心的问题是补偿价格。

因此，如何保障公平补偿是土地征收、征用程序设计中最为关键的问题。

从我国目前的土地征收、征用程序来看，补偿标准大多由行政机关制定，就是有一些所谓的评估程序，也难以确保评估结果的公正。

1、.集体土地征收以土地平均年产值作为补偿标准既不科学，也不合理。

　　从我国现行土地管理法的规定来看，集体土地征收补偿金计算的基准是农地的年产值。

众所周知，年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。

②况且，近几年农产品价格不断下降，按法定标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。

从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。

概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，严重损害了农民权益。

2、.法定补偿标准偏低，与土地的实际价值形成较大反差。

　　公平合理的征地补偿应依照等价交换原则，按市场价值对农民进行全额补偿。

该市场价格不但包括土地的自身价值，还包括土地的增值。

实践中，政府向农民征收土地时按农业收益支付土地补偿安置费，向社会拍卖时却按土地市场价格成交，增值达数十倍、甚至百倍，形成价格的巨大差距，农村集体土地所有者并没有分享土地出让后的增值。

这种“增值归公”的做法严重损害了农民的利益。

在城市的房屋拆迁中，政府在房屋拆迁之后一纸公文收回国有土地，然后再进行统一挂牌出让，其中巨额的利润与原土地使用权人也同样无缘。

③笔者2008年6－8月份曾在河南省、江苏省和广东省作过一个关于土地法律问题的调研问卷，当问及公务员：

随着城乡经济发展，政府会经常变更土地利用规划，由此引起规划区内土地增值的，您认为增值部分应当如何分配时，6.4％的被调查者回答全部归政府，71.2％的被调查者回答政府与利害关系人分享，22.3％的被调查者回答全部归利害关系人。

当问及农民：

根据政府的规划，原来的农村变为城市，如果土地增值了，您认为增值部分应当归谁时，4％的被调查者回答全部归政府，59.4％的被调查者回答政府与土地所有人或使用人分享，36.6％的被调查者回答全部归土地所有人或使用人。

④可见，无论是农民，还是公务员，大多数都主张分享这种增值。

3.、补偿金发放方式不够合理。

　　根据我国《土地管理法实施条例》第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

也就是说，绝大部分征地补偿金是交由集体经济组织负责管理的。

这种分配模式源于“为民做主和替民做主”的逻辑思考，但事实上却损害了农民的利益。

从目前征地补偿金的管理方式看，不少村委会用征地补偿费支付村里的行政开支，甚至用来发放村干部的工资，更有少数村干部依靠手中的权力大肆挥霍失地农民的保命钱。

例如，浙江省富阳市后周村从1990年至今出让土地得到补偿款的总额高达1935万元。

由于对农民的补偿只是有限的“青苗费”和“口粮补偿金”，这笔钱绝大部分留在村集体经济组织手中。

1935万元的土地补偿款中至少有1200万元被后周村委用于兴办企业和各种经营性实体。

而这些众多的实体无一能为集体经济增收，用于投资的巨额土地补偿款基本上全打了水漂。

村民认为，不是后周村办的企业不赚钱，而是赚的钱甚至连同企业本身都进了少数村干部的腰包。

⑤

二、土地补偿款引发纠纷。

由于法律法规并没有规定补偿款分配标准，不同的分配标准会影响不同群体的利益，,因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加,有愈演愈烈的趋势。

因为补偿引发的争议有两种:

1、是用地单位和被征地村集体之间的争议。

土地征收补偿是用地单位和被征地农民集体之间的博弈，被征地农村集体希望获得比较合理的补偿，而用地单位希望以较低的补偿支出获得土地使用权，因此争议和纠纷难免。

如何解决?

按照《土地管理法实施条例》的规定由人民政府协调，协调不成的，由人民政府裁决。

而且征地补偿、安置协议不影响征用土地方案的实施。

因为政府是征收土地的主体，只有政府将土地收归国有，才能将土地使用权交由用地单位行使。

政府既是运动员又是裁判员，难以保障裁决公平、公正。

2、是补偿分配引发的纠纷。

近年来,不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷,或直接向法院起诉、或上访,甚至农村突发性群体事件,已成为影响农村社会稳定的重要原因之一。

南方网讯21日，陆丰市东海镇乌坎村约四百村民聚集市政府上访，表达诉求；

当地党政及时介入，开展接访及相关工作。

后来上访村民平和离开，整个过程未出现过激行为。

⑥这类案件在实践中比第一类案件多。

这类案件属于民事范围，当事人不服村委会关于补偿分配的决定，可将村委会起诉到法院。

由于补偿分配实行村委自治原则，决定权在于村集体。

法院在调解、判决中，一般会尊重村委会的决定，除非村委会的决定、分配方案违反法律，村民获得胜诉可能性不是很大。

三、处理纠纷应遵守的原则、构建具有中国特色的征收土地补偿制度。

《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，由民主选举产生，实行民主决策、民主管理和民主监督，因此在处理这类纠纷中要充分尊重村民的自治权，但同时也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。

因为村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质。

因此该权利非法律不得剥夺。

鉴于此，在处理这类纠纷中，应该遵守以下原则：

就是说，村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些人的少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。

既要充分发挥民主意见又要遵守法律。

在处理征地补偿款的过程中，既要充分尊重和保障集体成员的个人利益，又不能损害集体的整体利益，个人利益要服从集体利益，集体利益的实现也要考虑成员个人利益的获得。

集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。

　《中华人民共和国宪法》未就征收土地补偿原则做出明确的规定。

《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》等相关法律均采用了相同的立法技巧，即在有意无意之间回避了征收土地补偿制度的设计修改或重新确立。

　我认为：

应尽快确立征收土地市场补偿制度，从根本上改革我国现行征收土地补偿以年产值为标准的补偿制度设计，构建具有中国特色的社会主义市场经济体制下的征收土地公平补偿制度。

1、摒弃“产值倍数法”，建立与市场相联系的征收土地补偿机制，确保农民分享土地增值收益。

无论是征收耕地、园地、林地还是建设用地均将土地所有权补偿、土地承包经营权补偿、残余地补偿、地上附着物补偿统一采用市场定价补偿制度。

2、确立以市场价格为基准的补偿标准。

改革当前土地补偿费“产值倍数法”的计算标准，逐步推行土地“片区综合价”政策。

根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城镇土地划分成若干区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，同时结合城镇基准地价对现存的农用地按地段、实际种植作物等因素进行农用地分等定级，作为征地补偿的市场价值，进行定期公布，在统一征地时实行统一的补偿标准。

⑦

3、丰富土地征收补偿方式。

我国随着企业用工制度的市场化，再加上农村劳动力整体科技文化素质相对较低，原来计划经济条件下的招工安置方式日益减少，一次性的货币补偿已成为我国目前主要的征地补偿安置方式，但此种方式仍无法为社会主义市场经济条件下失地失业的农民提供充分的补偿和生活保障。

一些学者借鉴东南沿海征地补偿中采用政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出我国应当重视对农民的社会保险补偿方式。

⑧还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了分期补偿、土地入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。

⑨

建国以来，我国征地补偿制度大致经历了重安置轻补偿——招工安置与货币补偿并重——单一货币补偿的变迁过程。

⑩近年来我国虽然提高了征收土地补偿标准，但是由于单一的货币补偿方式不能很好地解决失地农民就业、住房和保障等问题，引发了一系列严重社会问题。

因此，在新形势下我们必须对征收土地补偿方式进行新的探索。

实践中也有极大的尝试和创新，如苏州工业园区以公寓房作为对失地农民的补偿，通过发展“房东经济”解决失地农民的后顾之忧，还有的将征地费入股收红利，有的政府留地安置收益归农民，改变了过去那种货币支付的一次性补偿方式，较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题，值得肯定和推广。

4．修改《村委会组织法》。

对于人口比较多的村子，几个村民代表并不能真正代表所有村民。

因此，建议修改《村委会组织法》，修改村民代表会议决定村内一定规模内的集体资产、资源的经营使用方案的规定，对涉及村集体所有、村民利益的一切事项均由村民大会讨论通过。

扩大村民对土地征收等重大事项的参与权。

5．制定补偿法律，建立补偿司法救济制度。

由于土地征收补偿缺乏法律的明确规定，出现土地征收补偿各种各样的问题，笔者建议制定规范土地征收补偿的法律，解决实际中存在的问题。

司法救济程序是监督政府征收土地行为的重要制度，由于政府在征收土地中处于强势地位，立法对公共利益界定不明，并且没有明确的司法救济渠道，很难保证征地补偿的公平公正。

因此，笔者建议引入司法程序，对政府征收土地行为进行司法审查。

维护合法的土地征收行为，纠正违法的征收行为。

对征地补偿分配引起的争议进行审查，切实维护农民的合法权益。

我国是一个泱泱的农—业大国，近13亿人口中有9亿居住在农村，土地面积的一半也为农民集体所有，国家要强盛、要长治久安，就必须关注和处理好农业、农村和农民问题，因此国家应当加大政府执法的监督机制建设，完善土地征用审批制度，合理确定土地征收补偿标准，坚决遏制“圈地运动”蔓延和土地资源的浪费，尽快出台有关集体土地征收补偿方面的法律，解决日益尖锐的农村集体经济组织收益分配纠纷问题。

【参考文献】

、2007年颁布的《物权法》第42条。

、参照《土地管理法》第四十七条征收土地的，按照被征收土的原用途给予补偿。

、王周宾：

《现代产权制度与农村土地制度改革》，《河南社会科学》2004年第3期。

、以下关于调研数据的引用均来自于此次调查，调查范围是河南省、江苏省和广东省三省，调查对象分别是农民和公务员。

其中发放农民问卷500份，收回404份；

发放公务员问卷500份，收回466份。

、参见：

李丽、黄丽军、毛德华：

《论集体土地征收制度改革和失地农民权益的保护》，载《现代商贸工业》，2011年第19期。

、2011年11月22日05:

59南方网

、白非．我国征收土地制度中存在的问题及对策（J）．中国资源

、如浙江宁波于2002年已作出规定，将失地农民纳入社会保障体系。

参见贺敏杰：

《失地农民老有所－宁波被征地农民保障基金》，载2002年12月20日《国土资源报》。

、黎平，严明，杨志民：

《农村集体土地征用中存在的问题与对策》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》，2003年第4期。

⑩、程培先，刘海云．关于土地征用问题的研究综述（J）．集团经济研究，2007，（3）