论作为社会保险法基本原则的精算平衡和预算平衡Word文件下载.docx
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（二）社会保险精算制度“入法”的推敲
六、结论
摘要
“精算平衡”和“预算平衡”处于复杂的法律逻辑关系之中。
精算系社会保险的决策工具，目的在于将对社会保险长期收支关系的测算结果演变成为法律，而预算系社会保险法的实施工具，应当在充分考虑到精算结果的基础上来编制短期内的基金收支状况，并接受代议机关和参保人的民主监督，因此，精算制度可以作为测算社会保险收支的工具，预算平衡应当作为社会保险法的基本原则。
德国自治管理模式下的社会保险仍然遵循预算平衡原则，不能将该国政府预算案中无详细的社会保险预算作为确定精算平衡法律原则的论据。
考虑到我国目前的社会保险管理体制和提高统筹层次的政治目标，未来仍然应当保留现有法律对预算平衡原则的规定，同时完善相关的收支项目并建立民主化的实施机制；
待社会保险制度定型之后，亦可以考虑将精算制度“入法”。
关键词：
精算平衡；
预算平衡；
精算“入法”；
社会保险法；
基本原则
一问题意识
“精算平衡”是否应当作为社会保险法的基本原则？
“精算平衡”与“预算平衡”二原则处于何种法律逻辑关系中？
社会保险精算制度如何确立在我国未来的立法中？
近一段时期以来，我国社会保障学界和法学界围绕着以上三个问题展开了热烈的讨论。
基本上形成了两派观点：
“精算平衡说”认为，《社会保险法》对基金支付不足的情况不问缘由，一律将补贴责任推给政府，会导致社保基金的运作放弃保险原理，混同于政府财政，因此有必要将社保基金预算“剔除出”政府预算，在《社会保险法》规定精算制度，并将精算平衡作为社保基金运行的基本原则；
“预算平衡说”则认为，社会保险不同于商业保险，“精算平衡”仅是后者的技术性法则，目的是确保参保人的待遇免受通胀贬值的风险，而前者更应当关注的是年度预算平衡以及国家与社会之间的责任分担，因此“预算平衡”才是社会保险的灵魂，虽然精算可以作为社会保险法律制度，但是“预算平衡”应当作为《社会保险法》的基本原则，社保基金的收支应当与政府财政预算法则实现衔接。
耐人寻味的是，中央近期发布的规划性与实施性文件似乎又将这一讨论推向了高潮，其中的某些意见似乎与以《社会保险法》、《预算法》为代表的法律法规相左：
2016年年初发布的“十三五规划纲要”中提出，要建立更加公平和更加可持续的社会保障制度，必须坚持精算平衡，通过界定政府、企业、个人的责任来完善筹资机制；
党的十八届三中全会和五中全会都提出，要将“坚持精算平衡”作为实现“基础养老金全国统筹”的重要手段；
2016年财政部等部委发布了《关于加强基本医疗保险基金预算管理发挥医疗保险基金控费作用的意见》，要求各地开展医保的精算工作。
而与此同时，2014年修订的《预算法》将社保基金预算作为财政预算的组成部分，要求与一般公共预算相衔接，2011年实施的《社会保险法》也规定了社保基金通过预算实现收支平衡。
2017年9月，财政部等部委颁布的《社保基金财务制度》也基本持“预算平衡说”的观点，将预决算制度作为社保基金的基本财务制度，并规定了对违规违法行为的监督检查制度和相关的法律责任，赋予了预决算以权责义的内容。
一时间，“精算平衡”还是“预算平衡”的问题成为了困扰社会保障实务界的难题之一，亟待理论界的回应。
“精算平衡说”的逻辑起点多为德国社会保险精算报告编制制度以及相关的社会法理论，反面论据为英国和美国将政府充当社会保险人，将社会保险纳入财政管理的做法，认为后者将社会保险等同于社会福利，人性尊严、自我责任和社会连带等社会保险属性都会被淡化，而且会无限夸大政府责任和僵化官僚体制，所以合理的做法是将“精算平衡”作为社会保险的基本财务原则。
无论此观点有意还是无意，都似乎为我们树立了这样一种认识：
预算平衡与精算平衡与社会保险的筹资模式和管理模式无关，精算乃社会保险所特有，精算平衡系社保基金运行中需要遵守的客观规律，不坚守此原则将破坏社会保险的本质属性。
精算制度究竟在社保基金运行中发挥何种作用？
更进一步说，“精算平衡”的法律意义是什么？
有必要将其作为社会保险法的基本原则吗？
笔者不打算在“精算平衡说”的逻辑之外“另起炉灶”，而是希望从德国社会保险精算法律制度的历史发展脉络和结构性特征中总结出精算对社会保险制度的法律意义，并通过对德国社会法教义学的考察勾勒出一副社保基金运行原则的理论图景，以此作为我国相关问题讨论的基础，就本文开篇提出的三个问题发表一些自己的观点，并对相关立法的完善给出对策建议。
二“精算平衡”说的由来与精算制度的法理探析
我国的社会保障制度选择了俾斯麦社会保险模式之后，德国社会保险制度以及相关的社会法教义学往往会不加甄别地进入到我国社会法研究领域，一些社会保险制度的结构性特征也会被作为某些观点的论据，“精算平衡说”大概也正是源于此思路。
但是，中国社会保险面临的历史与现实问题较德国更为复杂，可以借鉴德国社会保险法上的制度以及相关的教义学推演思路，但是立足中国问题意识，形成中国语境下的社保基金收支平衡原则教义学方为“题中之义”。
从历史的角度观察，我国的社会保险制度是在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中逐步建立起来的。
在计划经济年代，企业多为国家所有，利润“统支统收”导致了“政企不分”，彼时的劳动保险和企业保险实质上系政府提高人民福利待遇的公权力措施，因此在收支上与一般的公共财政并无二致，相关的基金也就作为财政资金，执行预算平衡的原则，政府的财政责任在这个领域被无限扩大，成为了计划经济体制下“社会保险”制度饱受诟病之处。
上世纪80年代中后期以后，顺应经济体制改革的需要，社会保险（初期主要是养老保险）也随之经历了社会化和市场化的改革，参保劳动者和单位的责任被从政府财政责任中逐步地剥离出来，就此，劳动保险和企业保险的预算平衡原则作为计划经济年代政企不分的“毒瘤”受到了集中的“批判”；
而随着计划生育政策带来的人口老龄化趋势加重，现收现付制下的社会保险支付压力与日俱增，于是社会政策和社会法学界又出现了呼吁社保基金精算平衡的声音。
据笔者考证，我国的“精算平衡”概念最初来源于2013年十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该文件的起草小组基于目前基础养老金全国统筹层次较低，缴费和支付等相关数据大多沉淀在市、县一级的状况，认为未来需要“将资金来源和统筹方式通过精算搞清楚”，进而通过“精算平衡原则”在“八年、十年甚至二十年或更长时间”里解决基础养老金全国统筹的问题。
考虑到精算工具的重要性，起草小组在闭门会议讨论《决定》时临时写入了“精算平衡”原则。
这可能是我国“精算平衡说”之政策缘起。
社会保险是一项兼具福利属性和保险属性的复杂制度，因此产生了在社会保险法中确立何种筹资基本原则的问题。
从德国社会保险精算法律制度的历史发展与结构性特征观察，精算平衡只能作为社保基金筹资的一项运行法则，其并不伴随着社会保险制度产生而产生，也不能作为社会保险法的基本原则，其本质属性可以总结为立法者和国家高权行政对社会自治管理的一种引导和预警。
1、“自治管理”原则的要求
解读德国社会保险精算制度的法律意义必须从“自治管理”原则入手。
“自治管理”（Selbstverwaltung）是德国社会保险甫一建立即遵循的原则，也是被该国《社会法典》确立的基本原则，基本内涵是由参保人代表组成具有法人资格的公法组织经办社会保险事务，其人员和经费均独立政府财政，只在法律和基金安全方面接受国家的监督，这类组织一般被称为保险基金会（Kasse）。
在自治管理的前提下，需要通过制定社保基金收支平衡的法则来界定参保人与国家的财政责任。
按照保险的一般原理，在筹资阶段先确定保障项目和保障标准，进而依此确定筹资水平，做到“以支定收”；
在基金支付阶段再依据所筹集的保费规模设定保险待遇，实现“以收定支”，两个阶段都不可偏废即可在一定时期内实现“收支平衡”。
但是长期来看，社会保险，尤其是现收现付制的险种在筹资方面极易受到人口结构、国家政策、资金贬值的影响，社会保险的法治化原则要求筹资法则不能朝令夕改，尤其不能在短期内做较大的调整，而社保基金的自我收支平衡又不能过度依赖政府财政的投入，那么就有必要引入商业保险的精算制度，为社会保险筹资制度的微调决策提供数理上的依据。
2、“自己责任”和“政府责任”博弈下的社会保险精算制度
简言之，保险精算的作用就是依据过去的大数据分析建立数学模型，测算当前或未来一段时间内保险产品的预期效果，为所提供的保险给付种类确定相应的保费，或者反向根据缴纳的保费确定给付的内容。
俾斯麦社会立法选择的是一个积累制的养老保险筹资方式，缴费率并不高，待遇水平却较高，因此这个制度没有给劳资双方造成过重的负担，推行起来阻力不大，而国家财政不仅不需要补贴和担保社保基金，而且也无需考虑人口结构变迁给支付能力带来的影响，因此精算平衡的问题最初并没有纳入政府的考虑之列。
上世纪中期以后，德国社会保险的财政模式逐步全面改为现收现付制，保险资金的流动性、长期平稳性和来源充足性对于整个社会保险保障目的的实现变得越来越重要，与此相对应，德国社会保险体系也越来越注重数据统计的实时性与准确性，在此基础上进行保费测算和未来发展评估时，也强调在考虑保险概率、收支平衡等问题的同时重视社会保险特有的团结互助原则（Solidaritä
tsprinzip）在养老保险中与代际契约原则（PrinzipvonGenerationsvertrag）、衡平原则（Ä
quivalenzprinzip）之间的合作与互补关系。
社会保险政策性导向的转型催生了精算制度：
1957年，也就是现收现付筹资制度改革的当年，德国即开始建立客观指数化的调整公式模型，通过精算对资金收发作精确的数据调整，此后逐步形成了养老金调整报告编制制度。
1992年，德国颁布了《养老金改革法》，首次确立了养老金精算报告制度的法律地位，目前该制度被规定在《社会法典第六册——法定养老保险》中，成为了一项法律制度。
当德国社会保险实施了现收现付制的筹资法则之后，其异于商业年金类保险的公共政策属性才真正显现出来：
商业保险多采用积累制，“不交保费不出单”，由于不同代际参保人的保费不发生混同，所以收支状况基本上不受财政政策和人口结构变迁等因素的影响；
而社会保险需要实现代际互助、劳资分责和收入再分配的政策性目标，因此必须合理地划定社保基金（实际上也就是参保人群体）与公共财政责任的界限。
从对德国社会保险精算法律制度发展历史的考察来看，精算法则和精算制度并非伴随社会保险的产生而产生，其系社会保险发展成为公共政策，尤其是国家福利政策之后的产物。
德国联邦社会法院曾指出，编制精算报告的目的是为了界定社保基金收支平衡中的参保人“自己责任”和公共财政的“政府责任”，促进社会保险的“保险性质”与“保障性质”趋向实质的统一。
无论采用何种论证方法，法学研究的范式都是“权利—义务—责任”，即聚焦于权利的赋予，义务的分配以及违反义务情况下责任的承担。
在带有强烈公法色彩的财税法领域，公权力的界限以及私权利的赋予是需要重点关注的问题，也是确定义务和责任的基础性问题，这是现代法治社会以权利为中心的研究范式所决定的。
秉承着这一思路，下文对德国养老保险精算制度体现出来的公权力划分法则及其法治国意义进行探讨。
目前，德国《社会法典》按照“总则—分则”的结构，由十二册组成，精算制度被规定在社会保险各险种的分册之中，而《社会法典第四册——社会保险总则》却规定了社保基金的预算平衡原则和预算制度，对精算制度只字不提。
由此立法结构可以窥见德国社会保险制度设计者对精算的立场以及对预算平衡与精算平衡关系的态度。
1、精算法律制度中的机构权力划分
根据《社会法典第六册——法定养老保险》的相关规定，德国联邦劳动与社会事务部（Bundesministeriumfü
rArbeitundSoziales）下属的社会国、劳动（职业）领域和社会市场经济基本问题第一司（AbteilungI–GrundsatzfragendesSozialstaats,derArbeitsweltunddersozialenMarktwirtschaft）负责养老保险精算报告的具体编制，联邦政府将该报告提交立法机构，即联邦议院（Bundestag）和联邦参议院（Bundesrat）。
根据《社会法典第六册》的规定，编制和提交年度养老金精算报告是联邦政府的义务，但是联邦立法机构并无权力，亦无义务审批该报告，其只需要审阅该报告并备案，同时向全社会公布。
事实上，真正能够调整养老保险费率的机构既非联邦劳动与社会事务部第一司，亦非联邦议院或参议院，而是各保险基金会的政府监管机构——联邦保险局（Bundesversicherungsamt）。
前文已述，德国社会保险的自治管理原则要求政府并不直接参与社会保险事务的经办，而是通过法律手段和财务手段对各类基金会实施监督。
在养老保险制度实施方面包括管理法定养老保险的联邦专项拨款和其他配款，并根据精算报告中体现出来的社会工资增长情况等数据确定保费的上限和下限，并就社会保险各分险种之间的费用交叉情况（如法定养老保险可能存在的为养老金领取者扣除法定医疗保险保费等情形）制定它们之间的折算扣缴比例，提交联邦议院通过，依照惯例于每年7月1日公告并生效，适用期间为1年。
这种年度精算微调制度的目的在于促进保费收入和待遇给付能够对社会经济变动情况产生“渐进式”反应：
每年的微幅变动对社会即时影响力并不明显，但基金收入却可以随上限调整而增益。
整体来看，德国社会保险精算法律制度表明了立法者对待精算的两种态度：
政府对精算平衡的掌握以及立法机关对精算合法性的淡漠。
一方面，政府严格掌握法定养老保险基金的收支情况，并选择预估计算的模型，经办机构“只经办，不精算”。
德国尽管将自治管理作为社会保险法的基本原则，但是自治仅仅体现在各基金会对参保人提供的服务以及对给付机构（如医院、养老院、发放养老金的商业银行等）的管理上，基金会并无确定和调整社会保险费的缴费基数和费率的权力，此权力依旧归行政机关享有，法律仅提供了一个确定保费数额的方法和范围。
也就是说，社保基金并非一个独立于政府运行的财务体系，其收支数额的确定权和调整权为政府牢牢把控。
另一方面，立法者亦不看重精算意义上的收支平衡。
如果我们结合德国《基本法》中“社会国家原则”的教义学内容来理解，此机构设置的宪法学意义不言自明：
虽然国家行政承担了塑造社会公正的权利和义务，但是权利远大于义务，行政权力在福利行政中发挥的作用几乎全部依赖于立法机关的选择。
如果法律中没有载明某些权力，司法往往也会保持谦抑的态度。
从机构设置的结构性特征中可以解读出德国立法者对精算平衡原则的态度：
对养老保险基金收支状况的测算排除在司法性审查之外，政府将精算报告在代议机关备案即可，司法审查的对象仅为包含费率调整的抽象行政行为。
综上，德国政府拥有通过精算工具实现社保基金平衡的权力，但是并不为报告的内容与费率调整承担义务，更不会承担责任，而各社保基金会无需考虑精算报告的建议，只需要按照自治规章进行做好相关的管理和服务即可。
2、精算报告的内容与法律性质解读
从内容上看，德国养老保险精算报告包含了对未来5年内收支状况的预估计算（中期报告）和对未来15年间收支状况的预估计算（长期报告）。
中期报告着眼于养老金体系的收支状况，其以养老保险缴费者和养老金领取者的人数及其比值、养老保险的收入与支出以及可持续储备金资金的情况为基础，通过对多个变量的模拟，对于不同时间平均毛工资发展状况的设定和对于保费缴纳者和失业者发展状况的层级设定进行组合分析；
长期发展报告则着眼于政府行为，尤其是财政补贴和可持续性储备金的发展状况对养老保险基金收支情况的影响，由于不确定的经济和社会因素随时间跨度的增加而增加，精算结果又严重依赖数据的真实程度，因此长期预测只能作为敏感性分析（Sensitivitä
tsanalyse），而不能作为真实情况的反映。
社会保险的保险性决定了以概率论和衡平原则为基础的保险精算的重要性，但其正确性首先依赖于一个良好的数据收集系统，精算模型计算结果是对现有条件下将来（中期和长期）发展情况的预期，但并不意味着测算的结果即是现实发展的结果。
与商业保险相比，社会保险覆盖的人群明显更为广泛，受社会和经济客观条件的影响也更为显著，故而长期精算结果的准确性并不能完全保证。
经过多年来的实践，德国社会保险精算制度更追求短期计算结果的准确性，长期测算则更多地被立法机关用作评价制度改革效果的参考。
事实上，中期报告着眼的未来5年的基金收支情况也并未必完全真实，因为5年的跨度同样也不算短，如果要求社保基金严格按照精算结果去安排和调整收支制度是非常不现实的，那无异于要求政府在时过境迁之后再去“削足适履”。
也就是说，精算平衡不具备法律意义上的确定性和机构的可追责性，这在根本上是由社会养老保险制度自身的特点决定的：
在人口趋于老龄化的设定条件下，目标期间取得长些有利于解决较长期间的养老保险基金收支平衡，这样可以使人口老龄化带来的养老负担在代际之间更加均衡化，将缴费率调整得比较适中。
从世界范围来看，德国5年期的养老金精算期间已经算是比较短的，美国养老金精算短期为15年，长期为75年，75年中允许有5%的误差。
德国社会法学家、养老保险基金会联合会前主席F.Ruland曾经指出，从法律的角度观之，精算报告只是一份统计数据的汇总和不同模型之下的演算，其不能被视为政府对养老保险收支状况的预测，也不可能产生任何法律效力，至多只是为社会决策者提供了一份调整养老保险费率的参考依据。
这大概可以作为德国法学界对精算制度法律意义的权威解读以及对精算平衡原则的权威认识。
三
预算平衡原则
虽然持“精算平衡说”的学者大多以德国社会保险的自治经办管理以及基金的独立性作为例证，但是事实上，德国社会保险立法中并不存在“精算平衡”（AusgleichdurchVersicherungsmathematik）的表述，无论《社会法典》和《联邦预算法》，还是各社保基金会的自治章程，德国均使用的是“预算平衡”（AusgleichdurchHaushalt），这与我国《社会保险法》第65条规定的“社会保险通过预算实现收支平衡”如出一辙。
不同的是，德国《联邦预算法》并没有将社保基金预决算制度规定为一项公共财政制度，这可能是我国社会法学界“精算平衡”说的重要论据之一。
然而，在我国社会法的现实语境下，将德国社会保险自治管理和基金独立于公共财政的法学基本原理作为论证逻辑，并将其养老保险精算制度设计作为我国需要将“精算平衡”确立为法律原则可能是有失公允的。
整体而言，德国社会保险奉行的是基金的预算平衡，只有预算平衡才是社会保险法和预算法确定的基本原则。
德国《社会法典第四册》第69条确定了社会保险通过预算实现收支平衡的原则，并要求作为公法自治机构的各保险基金会在制定和实施财政预算案时确保完成给付任务，第67至79条全面规定了各保险基金会财政预算案的编制方法、编制程序、审批机关、法律意义与作用以及未获批准后的救济程序等等内容。
根据相关法律的规定，各基金会必须由董事会为每个财政年度制定预算案，并提交成员代表大会通过。
预算案的内容应包括在该年度内所有预期的费用支出和需要授权完成任务的支出，以及所有在该年度内的预期收益，所有措施都需要进行成本收益分析。
尽管德国社会保险经办遵循自治管理原则，但是其收支预算处于政府的严格监管之下。
以养老保险为例，尽管德国法定养老保险基金全国统筹，并根据《基本法》确定的分权原则，由联邦政府发放补贴，但是为了发挥财务监督属地化的优势，养老保险基金会要向所在的监督机关提交财政预算案。
当保险基金会未遵守地区或联邦的评估和管理标准时，监督机关可以提出质疑。
若基金会代表大会在通过财政预算案时未考虑上述质疑，则监督机关可以在此范围内撤销原预算案，并自行确定新的预算案。
德国社会法学者Marburger指出，联邦直属保险基金会的财务预算案由联邦保险局负责监督，州或者乡镇所属基金会的预算案由同级别政府的自设机构监督，分级监督的机制服务于社会保险的“法治国家”原则。
财政预算案被批准之后即具备法律效力。
各基金会超出计划的和计划外的支出以及据此可能产生义务负担、相关支出未在财政预算案中被评估的措施需要得到董事会的同意，董事会审查的标准是目前存在无法预料和不可推却的需求，而财政预算案不会因此发生实质改变，或者所涉及的计划外的开支不具有重大的财政意义。
预算案变更的最终审批权仍由各级政府享有，联邦层面上包括联邦保险局、联邦劳动与社会保障部、联邦财政部等，州或乡镇层面上主要是各级政府的自设机构。
与一般的财政预算相同，各基金会的预算案需要通过决算制度反映和总结。
根据《社会法典第四册》的相关规定，各类保险基金会需要为预算案的账目报告在每个日历年结算会计账簿，并基于账目报告制作年终决算报告，决算报告应当反映出同预算年度内社保基金的收支项目和数额以及基金会固定资产的负债和收益情况。
报告同样应当提交给各级政府机关审批，设置预决算制度的目的是方便国家公权力机关全面了解社保基金和各基金会的财务运转状况，并及时发现财务中可能存在的“可持续发展的困难”。
为方便执行社会保险的预算制度，《社会法典第四册》授权联邦政府在联邦参议院的批准下通过法规对各类基金会有关财政预算案的制定、执行、账目审计与债务免除以及支付、会计与财务报告的制度进行规范。
有鉴于联邦参议院系各州在联邦层面上的利益代表，获得该机构的批准意味着各地区的意见已经反映到了联邦的层面上，因此该制度的目的系建立全国统一的社保基金预算法则，而基金会“自治管理”的原则在预算制度中已经被淡化。
联邦政府目前颁布了多部法规，适用于各类社保基金会。
据此，基金会的年度预算案中必须包括基金的收支情况、个别险种的短期可支配资金和储备金、土地抵押收益、财产性投资收益等等。
各级政府监督机构应当审查资金是否被妥善处置和管理，尽量排除损失的可能、实现适当的回报并保证充足的流动性，审查的重点是储备金的收支项目和收支情况，由于储备金数额较大且投资方式多样化（例如可购买欧盟各国国债并在证券交易所交易），因此必须进行社会公益目的的审查，安全性和足够的流动性将作为审查的标准。
值得提出的是，德国社会保险预算制度虽然在实施机制上有别于传统意义上的公共财政预算制度，但是二者通过民主机制实现资金收支平衡的目的是一致的：
由于基金会的内部治理结构已经实现了参保人的民主化参与，因此通过各级政府实施法律监督就实现了预算法律制度中的权力分立和权力平衡，无需再通过代议机关实施预算审批；
而传统的公共财政预算由各级政府编制，欠缺直接的民主正当性，因此应当将代议机关的审批权作为预算民主构建的中心。
这种理念在立法结构上的体现就是，德国的《联邦预算法》和各州预算法并没有将社保基金的预算作为政府预算案中的一个常规项目，一般也不再接受各级审计机关的监督。
由我国目前的各类文献来看，反对“预算平衡说”的理由有如下几点：
第一、社会保险的“异质性”决定了其统筹基金归属于全体参保人，账户积累基金属于参保人，与公共资金、政府资金与国有资本经营资金存在所有权上的区别，全部纳入政府预算口径于法理不符；
第二、政府对社会保险的补贴也来源于公共预算，只在后者编制中反映出来即可，单独建制会导致重叠，技术上并无必要；
第三、社保基
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