变动社会中的宪政尝试Word文档格式.docx

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1923年10月10日颁布的《中华民国宪法》是中国有史以来第一部正式的宪法，但是并没有因此造就宪政时代。

宪法颁布之前民国被认为是有共和而无宪法，宪法颁布之后又被诟为有宪法而无宪政，宪法本身更是被称作“曹锟宪法”和“贿选宪法”。

十数年所争的北京中央政府法统竟至逐渐淡出人们的视野。

1924年1月国民党第一次全国代表大会之后国民大革命铺开，中国政治层面上宪政的中心地位逐步被党政所替代。

本文的主旨即通过对《中华民国宪法》制定背景和制宪过程本身的考察解释为何在没有正式宪法的时候，宪政主义尚能占据政治层面的核心地位而到第一部正式宪法颁布之后宪政反而淡出人们的视野，宪政时代戛然而止并由党政时代替代。

换句话说，本文关注的焦点不在于20世纪20年代某一政治集团的成败或某一政治主体的兴衰，而是宪法作为民初最重要的政治表达方式和规则的消亡。

二、“法统”的合法性危机——国会恢复前后的制宪形势和进展

《中华民国宪法》由1922年6月恢复的第一届国会依据《临时约法》制定，分析这个制宪主体就不能不提及此前围绕国会和《临时约法》产生的南北法统之争。

这一时期南北国会都曾有过制宪努力，但都无果而终。

早在1917年6月12日黎元洪解散参众两院之后，国会议员就纷纷赴沪尝试恢复国会。

随后张勋复辟、段冯执政，不恢复旧约法转而拼凑新国会，于是孙中山带领国民党议员及海军南下护法，国会议员也纷纷赴粤。

8月25日在广州召开非常国会，31日议决军政府组织大纲，9月2日选举孙中山为大元帅，唐继尧、陆荣廷为副元帅，西南独立。

但是到广州的国会议员没有达到法定人数，即根据1913年通过的议院法第七条“开会后满一个月尚未到院者，应解其职，以候补议员递补”，到1918年9月总算凑足了法定人数。

9月8日宪法会议的审议会召开，首先将国会在北京时未定的地方制度部分付诸审议，至12月13日审议完毕，这时南北两政府在上海召开和平会议，议员纷纷离粤，直到1920年1月12日才再行召开宪法二读会，但是国会内部各派系围绕国会解散权和省长职权问题争执不下，会议几度破裂，至1920年1月24日制宪工作陷于完全停顿。

在广州政权内部，桂系视国会为南北和谈的障碍，对制宪工作百般阻挠，直到断绝经费来源。

于是参众两院的正副议长都被迫离开广州，国会也在云南四川之间颠沛流离，1921年4月17日才重新召开“非常会议”，制定《中华民国政府组织大纲》，并于5月5日选举孙中山为大总统，孙中山成立正式政府之后积极准备北伐，南方国会的制宪计划至此湮没无闻。

北方国会的制宪计划也一波三折，1917年12月安福国会由参众议院各选出三十人组成宪法起草委员会，从1918年12月27日到1919年8月12日共开会26次制定宪法草案共一百零一条，新国会决议避开天坛宪草而另起炉灶，但其精神仍同天坛宪草一脉相承。

1919年南北和谈之风盛行，由于南北两国会并存，安福国会担心自身成为南北妥协的牺牲品，制宪工作也就延宕不前。

直皖战争之后，安福国会在直奉两系的军事压力下苟延残喘，制宪更是无从谈起。

总之，在1917年南北分裂之后，不论是南方的非常国会还是北方的安福国会都没能够担当起制宪的任务。

第一届国会的恢复与安福国会解散后“新新国会”流产关系很大。

1920年8月安福俱乐部解散之后，10月30日，徐世昌以大总统身份发布命令，宣布根据1912年颁布的《国会组织法》办理新国会的选举，嗣后据此进行选举的不过十二个单位，而被选出的议员始终未能集会。

既然构建一个新国会已经证明不可行，且“民国宪法未成以前，国家根本组织，厥惟《临时约法》”，着手恢复唯一依据临时约法而存在的国会就提上了日程。

“直系军人痛定思痛，知非法不足以立国，全国舍第一届国会外无合法机关，于是有恢复国会之动议。

蓋旧国会恢复既可收束北方非法之局，而西南护法之举亦冀可以终了，时势推移，蓋有不得不然者，非尽关于人事上变化也。

”此处将直系军人恢复国会的目的说的透彻明了。

民国政府的合法性来源在于“民意”委托，新新国会的流产表明虚假的民意在派系争斗面前无法得到确认，只能以遵循约法相标榜，自封为“正统”，这样一来国会从恢复开始就是被直系军人嫁接到北京政府上的，制宪也就非北京政府所必需。

对于不选新国会而恢复旧国会这件事情，有人评论到，“民国二年选出的国会议员，法定的任期分明只有三年，到了民国十一年，还要恢复集会，又不是全国的选民死尽了，无可再行选举。

”由此更能体现恢复后的旧国会并不是“民意”机关，而是“法统”机关，是第一次直奉战争之后单独掌控中央政权的直系打造其合法性并抑制护法势力的产物。

北京政权在袁世凯时代作为中央政府存在，到段祺瑞执政时尚能代表北洋集团，第一次直奉战争之后，就只能算作是北洋集团内部的一个派别的政权了。

政权基础的萎缩迫使直系军阀打出“尊重法统”旗号重新构筑其合法性。

近代以来宪法的成立必须有两个最基本的条件，一个是具有合法性来源，另一个是体现充分民意。

就国会来说，前一个条件尚且似是而非，后一个条件根本就不在考虑范围内了。

直系军人在恢复国会的问题上除着眼于政权的合法性外，更重要的目的还在于以此对抗西南护法和各省的联省自治，护法“目的既达，旗帜可睨”，“此外而有联省会议云云，皆在僭越逾分之列”，“今后所有一切立法问题均可遵据约法付诸国会解决，静待其成”。

国内各派政治势力对旧国会的恢复反应不一，除了策划这件事情的直系军人和兴冲冲“先行入都，暂行大总统职权，维持秩序”的黎元洪外，大都对此持不冷不热的态度，相较民初，国会在政治上影响已经大为逊色。

孙中山曾经极力襄助护法运动，此次临时约法和国会恢复夺走了孙中山手中的护法旗帜，对孙的影响固然颇大，但此时南方的非常国会已经不成样子，孙中山手中并无与之对抗的资本。

6月6日，孙中山在广州通电承认现状，提出“惩办祸国渠魁”和“保障国会安全”两项条件。

十天之后，陈炯明炮轰总统府，孙中山流落上海，已无法利用广东非常国会阻止“法统重光”。

奉系张作霖东北自治，皖系卢永祥默许制定浙江省宪，对于直系在中央的举动均报以听之任之的态度。

国会地位的下降从一开始就给宪法的有效性蒙上了阴影。

第一届国会恢复之后，以制宪为首要任务。

因为到1922年8月“中国负共和国之名几十二年矣，顾至今尚不能制一永久之宪法。

”姚桐豫、姚守先、彭汉遣等人在复会之初就提出议案主张速开宪法会议而暂缓其他职能的实施。

宪法起草委员会继续1917年的制宪事业而开始运作，1922尼娜8月10日至11月25日，宪法会议召开审议会，先审议地方制度章，次决定再增加国权、教育、生计三章，最后议定应行增修的条款。

然后交宪法起草委员会起草条文。

1922年11月15日两院补选宪法起草委员会继续开会（第三十五次会议），依照1913年拟定天坛宪草的方法分类进行，到1923年3月共开会27次，议决地方制度一章、国权一章、教育生计各一章，咨交大会，历时三月。

但是因议员人数不足，常常发生宪法会议流会之事，这样部分议员开始酝酿修改国会组织法。

根据国会组织法第二十一条第二项规定“前项会合时，以参议院议长为为议长，众议院议长为副议长，非两院各有总议员三分二以上之出席不得开议，非出席议员四分三以上之同意不得议决。

”，这样参议院总额二百七十四人需要有一百八十三人列席，众议院总额五百九十六人需要有三百九十八人列席才能成会，国会恢复之后，众议员较为齐整，而参议院往往人数不足，而且参议院议长一时难以选出，宪法会议主席只有众议院议长一人，一旦有请假等事发生，宪法会议就会因为没有主席而流会。

针对这种情况，吕复等人在众议院提案修改国会组织法，将第二十一条第二项改为“前项会合时，以参议院议长为为议长，众议院议长为副议长，同时均有事故时以宪法起草委员会委员长暂代之，两院非各有总议员五分三以上之出席不得开议，非出席议员四分三以上之同意不得议决。

”法案提出之后，由众议院大会议决并交付审查法律委员会于1923年3月14日以审查结果报告于大会，当日议决并付二读会，3月31日、4月13日、20日召开二读会议决修正案条文如下“前项会合时，以参议院议长为议长，众议院议长为副议长。

正副议长均有事故时以两院副议长临时代理，非两院有总议员五分三以上之出席不得开议，非出席议员三分二以上之同意不得议决，但关于议宪程序以两院议员总数过半数之出席开议出席议员过半数之同意议决。

”参议院于27日议决，28日咨达政府，并于当月30日公布。

这样参众两院议员只要有五百二十二人出席就可开会。

宪法会议因此稍稍克服了议员人数不足带来的障碍。

在这个修正案的审查过程中，以王侃、张琴、褚辅成、林长民、汤漪等人为赞成修正一方，以徐际恒、邵瑞彭、黄佩兰等人为反对一方进行辩论。

双方纠缠于修正案是否会会对参议院的表达制宪意愿造成损害，而对黄佩兰所提出的“以为此（修正案）在法律上无根据，蓋因国会为立法机关，遵守法律尤为天职，况制宪更关重要，此次众议院移付之修正案本席认为违背临时约法”并没有谁多加注意。

显示了即使在制宪这件事情上，实用性已经压倒合法性。

这种趋向对于国会来说是很危险的，国会恢复的基础即在于它是根据临时约法选举的唯一一届合法国会，它维持自身运转的基本条件也是严格遵循临时约法，但是现在已经开始因实用性的目的改变这种合法基础。

虽然宪法会议的主体是议员，但是议会中党派政团的影响也不可低估。

政团不仅对议员的观点会产生影响，而且还体现了议员们的行为方式和心态。

“法统重光”初期，部分议员提议“国会只议宪法缓行其他职权”，党派之争并不彰显。

吴景濂、边守靖等人为了方便贿选组织了一些分省俱乐部并给以津贴。

1922年8月15日首先在福佑寺成立了蒙藏议员俱乐部，由蒙古议员熙钰等发起，李景和、易宗夔等拟定章程，为国会恢复之后的第一个政团，到9月6日众议院议决议长之前，各议员遂围绕不同的候选人组党结派，相对于袁世凯时代的北京国会，政团分野多因门户之见而非信仰。

政团理念的空虚化和组织的实利化也是《中华民国宪法》最后被草草通过的重要原因。

兹选国会的重要团体列表如下：

名称党魁和积极分子联络地点演变备注

益友社吴景濂、褚辅成、吕复、刘奇瑶、贺赞元等麻线胡同吴景濂宅民宪同志会两院人数约百余人，推举褚辅成为众议员候补人

政学会谷钟秀、张耀曾、李根源、杨永泰、李肇甫等北京《中华新报》社党政社人数近百，与益友社接近

新研究系蒲伯英、蓝公武、李文熙（王家襄亦在其中活动）北京《实话报》社宪法研究会（22年12月末改组而成）

讨论会江天铎、孙润宇、谭瑞霖、司徒颖、辛汉北京太平街七号分为适庐及新设之乐园两地

上表为时人所称的“法统重光”时代的四大政团，同一时期还有部分小政团以制宪为己任，虽然议席不多，但是在宪法研究会中具有一定的发言权，在社会上也有一定的影响力，整理如下：

名称主持人派别活动地点

蒙事研究会白逾桓等湖北议员油房胡同

南庐王钦宇、杨诗浙、范殿栋等广东派绒线胡同

顺城街三十三号翁可均、陈士髦等蜀苏议员见名称

翠花街十七号张复元等（混合制）浙江议员见名称

匡庐汤漪、邹树声、王侃、王有兰、陈友青等江西议员江西会馆

明社叶夏声、陆达等两广议员丞相胡同

水月庵七号王绍鏊等见名称

　这一时期的各种政团名义上都把研讨宪法促进制宪作为主旨，但实际活动上大都以争权夺利为其聚合之所在。

现以宪法研究会的成立为例做一下分析，1922年12月末，未央胡同的宪法急进会和西交民巷七十四号的籍忠寅等四五十名国会议员在未央胡同开会，商议成立宪法研究会。

林长民起草的大会章反映了这一时期政团的典型状况，全文录入如下：

第一条本会议促成并实行发扬民治，尊重人道，巩固国本之宪法为宗旨，厘定纲目如左：

甲：

关于制宪之进行及宪法之实效。

一、谋宪法制定之迅速，其制宪期内，认为障碍或迟误之事项，务排除之。

二、谋宪法公布后之实施，凡因宪法之制定，应兴革之事件，务督促之。

乙：

关于宪法之内容及其附属法

一、国家组织，以地方分权为基础，谋行政大体之统一。

二、国民生活，以平等为则，以渐进为序，谋各种阶级最后之融化。

三、代议制度，以普选为正鹄，以职业为根据，谋选举各法随时改善。

四、男女平权，于宪法及其他法律中，主张应有明确之规定。

五、自由保障，凡宪法所能与依其本文或其他法律中主张，应有切实方式之规定。

第二条本会以左列各项会员组织之。

国会议员同宗旨者。

曾任国会议员同宗旨者。

丙：

地方制宪议员或地方议员同宗旨，经本会会员五人以上介绍者。

从党纲看来，宪法研究会的主张不能不谓之冠冕堂皇，直可谓之宪政党纲，但是到贿选时除了林长民南下、刘以芬等少数几人不投票之外，宪法研究会的主要分子蒲伯英、蓝公武、李文熙、籍忠寅、熊正瑗、杜成熔等人都参加了贿选，大纲中所体现的制宪理想被鼓吹的人所抛弃。

从国会恢复和制宪进展看来，国会的恢复在法理上本来就属一种似是而非的选择，国会在修改国会组织法降低宪法制定的门槛和用出席费避免宪法会议流会等方面虽然有其不得已之处，且相当部分议员的主观上的确是为了从速制定宪法，但是这种做法显得过于轻率和关注自己的利益，不仅容易让舆论产生误会，而且进一步降低了国人对于即将产生的宪法的信任程度。

三、省宪运动与国宪制定并进——宪法制定的背景分析

南北国会制宪均告流产之后和第一届国会恢复之初，省宪运动实际上取得了国内舆论的中心地位，可以用“制宪停顿、省宪争潮”来概括这一时期的形势。

就省宪本身来说，除了可以肯定是由省为单位制定和施行之外，在制定程序、批准方式、内容构成、权限规定诸方面大都含混不清。

。

省宪是建立在联省自治运动基础上的，联省自治尚且被讥为是一个“不成学理之名词”，在此基础上建立的省宪理论就更难站住脚。

省宪运动成为舆论主流反映了宪政生存环境的恶化。

关于省宪运动的大致内容，王世杰将其概括为两个方面，“第一，关于统一的方法，他们主张先由各省自行制定宪法（或称省自治法）；

待各省（或若干省）省宪成立，实行自治后，再由各省遣送代表组织联省会议，制定国宪，因以完成统一事业。

最初倡导联省自治主义者，其用意似偏重这一方面。

第二，关于未来的政制，他们主张采取联邦制度。

倡导联省自治主义的人，固然也有不认联省自治主义为联邦主义者，然而那不过是名词上的争辩。

实则倡导联省自治者，无不主张于国宪中制定中央与各省的权限。

”省宪一开始就跟“权限”连在了一起。

此种宪法的焦点不在法理上的对错，也不在于那种方式更能够接近中国宪政被赋予的国富民强的功利性目标，而专注于中央和地方权力上的争夺。

本来中央和地方权力之间“实无所谓分集，例如中央有中央当然之权，军权、外交、交通、币制、关税是也。

地方有地方当然之权，自治范围内是也。

属之中央之权，地方固不得取之；

属之地方之权，中央亦不得代之也。

故有国家政治、地方政治，实无所谓分权集权也。

”但是民国中央政府的建立是独立各省承认的结果，地方分权问题自然而然的被提了出来。

临时政府组织的发起时更明确表示：

“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”；

参议院的选举以省区为单位；

临时政府组织大纲也由省区代表制定通过；

临时总统的选举投票，每省且以一票为限；

由此可见联邦制和省自治的思想在革命时的势力。

但是中国长期以来的大一统观念和中央政府建立之后内外交困的状况使单纯的联邦制无法成为中国的主流政治模式。

王宠惠在评论省制时认为：

“以吾国之省，例之各国谓之行政区域，实觉太大，拟之地方自治，更非其伦，是以谈政治者，于省之性质殊难明了，直谓之特种制度可也。

顾此特种制度，由数百年历史相沿而来，而今则于民国之成立，至有其关系，要不得不谋一适当办法。

集治分治，少不得当，非有碍全国之统一，即难期地方之发达。

”对于“省”来说，无论是集治还是分治都无法达到理想状态，这种“特殊制度”论反映了如何在新的国家形态中省的定位的尴尬，省宪之说一开始就没有一个牢固的基础。

在袁世凯时代，联邦制并不为社会的主流舆论所接受，“国内讳言分权，有言之者，闻者谈虎色变，目为破坏统一”。

护国战争之后，西南地方势力抬头，围绕解决省的地位问题出现了两种不同的途径，一是中央政府仍以中央集权精神的“天坛宪草”为蓝本规划省制；

一是个人、民间团体和部分省区尝试以联邦主义整合省区。

而两者都试图从制度上确定中央与省的关系，以此为中心来综理各种政治军事集团从而完成统一。

这两种途径的冲突反映在制宪上即为天坛宪法草案中的地方制度问题。

1916年8月29日国会恢复，宪法会议也于9月5日复会并继续制宪。

宪法争论的中心在于省制宪与省长民选。

国民党方面的议员吕复、焦易堂等主张省制宪，省长民选，以确定省权。

而宪法研究会汤化龙、宪法讨论会梁启超等人则加以反对，主张以单行法规定省制即可。

双方的争论延续了省制在民国建立以来的尴尬局面，也道出了联省自治的死结。

反对省制入宪派认为“省制问题萌芽未久，故今日尚属研究时代”，“不能因急就宪法而甘心以卤莽灭裂之省制加入。

”后国会内各党派商定地方制度草案，决定将省制列入宪法，但省长仍由中央任命。

且规定省议会职权以不抵触中央法律为限。

成为双方折衷的产物。

这种争论是属于单一制下的集权分权，并不属于联邦制或反联邦制争议。

即使如此，该草案仍未能于二读通过，1916年11月29日和12月4、5、8日，宪法审议会进行了四次表决，均因达不到三分之二多数票而未能通过地方制度入宪的议案。

最后一次表决赞成票仅差4票，使商榷系议员非常恼怒，为此发生了有名的议会斗殴案。

从1916年10月至1917年１月，议员们长达80多天的激烈争辩的唯一成果是仅仅通过了“第×

章×

×

地方制度”六个字。

既然在国会内部无法得到妥善解决，商榷系议员就将宪法问题上的分歧通电全国各派势力寻求支持，诱发了此后的府院之争、张勋复辟和护法之役。

在联省自治口号下进行的省宪运动反映了仍然在宪政框架内寻找出路的要求，也延续了省制问题左右两难的境遇。

1917年南北刚分立，联邦主义就开始抬头，李剑农最先提出：

中国当时的政治体制虽然是单一制的，但实际上与邦联没有差别，邦联绝不会分裂国家，而是迈向联邦，促进国家的统一。

1920年11月间章太炎和张继最早提出了的联省自治主张。

章太炎提出：

“各省人民宜自制省宪法，文武大吏以及地方军队并以本省人充之，自县知事以至省长悉由人民直选，督军则由营长以上各级军官会推”，至于中央政府，他的意见是“虚置”，即中央政府只有“颁给勋章、授予军官之权，其余一切不得自擅。

军政则分于各省督军，中央不得有一兵一骑。

外交条约则由各该省督军省长副署，然后有效，币制银行，由各省委托中央，而监督造币，成色核定，银行发券之权，犹在各省。

如是政府虽存，等于虚牝，自无争权攘位之事，联省各派参事一人，足资监察，而国会亦可不设，则内乱庶其弭矣”，章太炎称他的这种联省制度的设想“为各国所未有，要之中国所宜，无过于此。

若如德、美联邦之制，则中央尚有大权，行之中土，祸乱正未有艾也”。

他的主张非常消极，已经不是联邦制而是近似于邦联的松散结合体。

与他见解类似的还有北京大学丁燮林、王世杰、李四光、李煜瀛等六位大学教授公开发表的《分治与统一商榷书》，主张全国为若干联治区域，组成极简单之中央机构于全国适中之地点，中央不设军队，仅设一个军事参谋机关。

外交属中央，但重大外交事件均得事先征得各联治区域的同意。

根据他们的观察，联邦制当然是严格意义上的统一，而在当时的中国还是奢望，只有用更松散的邦联制才能使国内各种地方势力妥协。

实质上是承认国内各种政治势力割据的现状，并在此基础上进行妥协。

至于联省自治如何进行，章太炎于1920年1月3日致各省自治联合会电中称：

“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步。

”章太炎而外，更能反映联省自治一般趋向的可能是俞大同的看法，他认为：

“联省自治制有两种意义可解释：

（一）各省以联盟之意味互相相联结，拥护各省之自治。

（二）各省自制省宪，自选长官，自立政府，先造成一自治省，然后再联合各省，共制国宪，立政府而建设一联邦政府，故联省自治制，也可以说是联邦制的一种”。

不管提倡联省自治的人主观为何，在实际操作中并不能建立一个统一的联邦制国家而只能造就一个集权省份松散的联合体。

学理上的联省自治运动得到了实际政治层面的广泛支持，也因此而脱离了章太炎等人的初衷而逐步演变成督军对抗中央政府的工具——督军虽然能够在控制一省政权，但是其合法性毕竟来自于中央政府的任命，但是现在能够从“联省自治”理论中找到自封式的合法性来源。

1920年之后，北方直皖战争和南方军政府的内讧导致国内局势混沌不清，没有哪一派力量主导统一，联省自治遂有了发展壮大的基础，“今日谈时局者，约有二说。

一曰武力统一，二曰联省自治，前者为北方实力派所主张，后者为多数名流政客所主张，而西南及东北各省和之。

”联省自治运动基础比较广，进步党一派的人，因改造北洋集团无望，故极力赞助此种运动；

旧国民党的一大部分，如章太炎、吴稚晖、陈炯明等也表示支持；

西南、皖系、奉系的一些军阀，想假自治之名，以抵抗控制着北京政府的直系军阀，所以也表示赞助。

联省自治运动以华南地区为中心，许多阶层卷进了这场运动，声势颇为浩大，竟至被鼓吹为“非发挥民治精神，无以救贫弱，非组织联省自治，无以解纠纷”。

但各省所要达成目的并不尽相同。

广东与湖北的自治运动均表现为反对外省军阀的统治：

陈炯明所部利用粤人治粤的旗帜，成功地驱逐了桂系，湖北人士反对北洋军阀王占元的自治运动因获得独立省份湖南支持而有进展，但终因北方干预而告失利。

云南的唐继尧利用自治运动来强化自己的军事统治。

浙江卢永祥借助浙江人士谋求自治的情感巩固自己的地位，甚至不惜将自己的祖