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第五，行政决策是一种创造性的思维活动，应充分发挥行政决策者的想象力、创造力和决断力等；
第六，行政决策是包括行动方案设计、评价和选择等一系列环节的活动过程。
（二）行政决策的特点
与其他各种决策相比，它具有的特点是：
第一，行政决策的主体是拥有行政权力的组织和个人。
主要是中央和地方国家行政机关及其行政人员，其他不具有行政权力的组织和个人，除经特别授权，都不能成为行政决策的主体。
第二，行政决策的结果具有普遍的约束力。
各级国家行政机关及其行政人员是社会公共权力的行使者和社会公共事务的管理者，所以其作出的行政决策对每个社会成员都具有约束力。
第三，行政决策的内容具有广泛性。
国家行政机关是国家政治、经济、文化及其他社会事务的管理者，所以其决策范围非常大，决策内容具有最大的广泛性。
如果政府行政机关以营利为目的，将没有任何企业或个人能与之竞争，只能导致社会经济秩序的混乱。
第四，行政决策的目标具有非营利性。
行政机关以追求公共利益和社会效益为目标，所以其行政决策一般不以直接营利为目的。
如果行政机关的行政决策以直接营利为目的，就违背了行政机关的性质和宗旨。
二、行政决策在行政管理中的地位与作用
行政决策在整个行政管理中处于核心地位，具有十分重要的作用。
行政决策的成功，是行政管理最大的成功；
行政决策的失败，是行政管理最大的失败。
（一）行政决策是行政管理的前提和依据
行政管理包括计划、组织、指挥、协调、控制等主要活动或管理环节，而所有这些主要活动或管理环节的开展，都必须以行政决策为前提和依据，都是为完成行政决策所规定的任务和实现其目标服务的。
换言之，没有行政决策，行政管理的其他各项活动和管理环节就没有方向，没有现实的任务和明确的目标，也就失去了开展的前提和依据。
（二）行政决策贯穿于行政管理的全过程
在现实行政管理中，行政决策一经作出，就要付诸实施，进入执行阶段。
而在行政管理实施和执行过程的每一个环节中，都存在如何加以实施和执行的问题，也就是行政管理全过程的每一个环节都需要决策。
美国管理学家H·
A·
西蒙关于“管理就是决策”的论断虽然有失偏颇，但它确实道出了行政决策贯穿于行政管理全过程这一基本事实。
（三）行政决策从根本上决定着行政管理的成败
如前所述，行政管理是一个由许多管理环节构成的复杂过程。
在这个由许多管理环节构
案例：
“大跃进”的启示
中国人民在20世纪50
年代后期响应党和政府的号召，以超乎寻常的满腔热情和冲天干劲，全身心地投入到火热的经济建设中去，以期实现所谓的“大跃进”。
然而，得到的结果却是整个国家经济的大破坏和大倒退。
邓小平在总结这段历史时深刻地指出：
“完全违背客观规律，企图一下于把经济搞上去。
主观愿望违背客观规律，肯定要受损失。
”
成的复杂过程中，行政决策是最关键的环节。
行政决策的正确与否，从根本上决定着行政管理的成败。
无论是高层的行政管理工作，还是低层的行政管理工作，能否达到预期的目的，取得行政管理工作的成功，首先取决于行政决策的正确与否。
所以，在整个行政管理过程中，行政决策的成功无疑是决定性的最大的成功。
如果行政决策正确，执行有力，行政管理就能顺利达到目的。
如果行政决策失误，行政管理的结果就会与行政管理者的初衷南辕北辙，行政管理的一切努力和投入都将付诸东流。
努力越大，投入越多，造成的损失就越严重。
也就是说，行政决策的失误是很难靠有力的执行来弥补的。
所以，高明的行政领导者总是集中主要精力用于重大和关键问题的决策，并根据主客观情况的变化，及时地用新的行政决策完善或代替旧的行政决策，使整个行政管理工作始终充满生机和活力。
三、行政决策的类型
虽然划分行政决策类型的标准和角度不尽相同，但认识和把握不同类型行政决策的性质和特点，会有助于行政管理者更有针对性的做好行政决策工作。
（一）高属决策、中层决策和基层决策
依据行政决策主体在行政系统中的不同地位，可以把行政决策分为高层决策、中层决策和基层决策。
在行政系统中，地位不同的行政主体拥有的权力和所承担的责任务不相同，其行政决策的性质、意义和影n向也大不一样。
高层行政主体作全
也有人将其分为国家决策、地方决策和基层决策。
局性、政策性的重大决策比较多，中层行政主体作区域性、执行性的重要决策比较多，基层行政主体作小范围、操作性的具体决策比较多。
（二）群体决策、集体决策和个人决策
依据行政决策主体的人数和权力分配情况，可把行政决策分为群体决策、集体决策和个人决策。
群体决策是指一定行政单位的全体成员共同分享决策权力，根据一致意见或少数服从多数的原则进行决策。
集体决策是指享有决策权力的行政领导者集体，通过会议或表决的方式进行决策。
个人决策是指由行政单位的行政首长个人负责进行决策。
（三）业务管理决策和自身管理决策
依据行政决策涉及的不同内容，可把行政决策分为业务管理决策和自身管理决策。
业务管理决策是指国家行政机关针对各种社会公共事务管理问题进行的决策，如政府对经济建设和社会发展问题的决策。
有的学者把自身管理决策称作机关管理决策。
自身管理决策是指国家行政机关为加强自身建设，提高自身行政管理水平而进行的决策，如政府对机构设置、公务员使用问题的决策。
（四）战略决策和战术决策
依据行政决策的重要程度和影响范围，可把行政决策分为战略决策和战术决策。
战略决策是指关系到全局的、影响范围广大的重大决策。
战术决策是指为解决局部、个别问题，为贯彻实施战略决策而制定的具体决策。
（五）例行性决策和非例行性决策
依据行政决策有无先例可循，可把行政决策分为例行性决策和非例行性决策。
例行性决策是指那些经常遇到的，有一定先例、程序、成规可以遵循的决策。
非例行性决策是指没有遇到过的，无先例、程序、成规可以遵循的决策。
例行性决策一般比较简单，多由中、基层决策者负责。
非例行性决策一般比较复杂，多由高、中级决策者负责。
有的学者将其分为战略决策、策略决策和战术决策；
也有的学者将其分为宏观决策和微观决策。
例行性决策也称常规决策或程序化决策。
非例行性决策也称非常规决策或非程序化决策。
（六）经验决策和科学决策
依据行政决策是否采用现代科学技术方法并严格依照科学的决策程序，可把行政决策分为经验决策和科学决策。
经验决策是指既不采用现代科学技术方法，也不严格依照科学的决策程序，仅凭决策者的经验进行的决策。
科学决策是指运用现代科学技术方法，并严格依照科学的决策程序进行的决策。
虽然经验在行政决策中是很重要的，但仅凭经验进行决策是很不够的，一旦遇到新情况、新问题需要决策，往往不是束手无策，就是主观臆断。
科学决策由于采用了现代科学技术方法，并严格依照科学的决策程序，便可以大大提高其可靠性和成功率。
（七）理性决策和非理性决策
依据行政决策的思维反映模式，可把行政决策分为理性决策和非理性决策。
理性决策是指通过严密的科学分析和逻辑推理后才作出的决策。
非理性决策是指不依靠人的理性认识能力和科学手段，凭主观猜测、本能反应或权威意见甚至抽签、算卦等迷信手段进行的决策。
虽然任何一项决策都可能包含某些非理性的因素，但行政领导者应充分相信人的理性认识能力，尽量消除非理性因素的影响。
（八）确定型决策、风险型决策和不确定型决策
依据行政决策所具备的条件及其可靠性，可把行政决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。
确定型决策是指决策条件清楚且每一个决策方案的结果确定的决策。
风险型决策是指决策的条件不确定，但决策的结果可以通过概率计算而作出预测，因而要冒一定风险的决策。
不确定型决策是指决策的条件不确定，决策的结果也无法预测和控制，因而要冒更大风险的决策。
（九）单目标决策和多目标决策
实践当中，单目标决策是很少见的。
只是有时决策中的某个目标特别重要，而其他目标则很次要，能达成最好，达不成也无损于大局
依据行政决策所要达到目标的多寡，可把行政决策分为单目标决策和多目标决策。
单目标决策是指只有惟一目标的决策。
多目标决策是指同时要达成多项目标的决策。
单目标决策大多属于部门或基层决策，综合机关或中、高层的决策一般都是多目标决策。
在多目标决策中，一般都可以分出主要目标和次要目标。
（十）原有决策和追踪决策
依据行政决策之间的先后关系和内在联系，可把行政决策分为原有决策和追踪决策。
原有决策是指独立于先前决策的初始决策。
追踪决策是指为修正、完善、补充原有决策的后续决策。
决策一经作出并付诸实施，常常会发现存在这样那样的问题，如有的原有决策本身存在重大失误，有的是主客观条件发生了重大变化，这时，为避免继续执行原有决策而造成重大损失，就需要对原有决策作重大或根本的修正，即进行追踪决策。
第二节行政决策的基本原则与程序
行政决策的基本原则，是行政决策活动所应遵循的准则，也是行政决策活动规律的反映和要求。
这些原则主要有：
（一）信息难全原则
信息是决策的基础。
行政决策能否成功，首先取决于决策者是否掌握准确、全面的相关信息。
一般说来，决策者掌握的信息越准确、全面，越能提高决策的可靠性，减少决策的失误。
如果决策者占有的信息很少，且不准确，其决策失误的可能性就大。
这就要求行政领导者应当坚持做到无信息不决策，信息不准确、全面，不轻意决策。
“川气出川”工程的夭折
为支援大上海的经济建设，国家70年代中期决定实施“川气出川”工程。
为此，国家计划投资40亿元，：
从国外进口大批化工设备，铺设从四川到上海的输气管道和专用公路，建设两个大口径钢管厂……然而，到1980年，这项已耗资许多亿元的大工程中途天折了。
原因是，原来得到的四川拥有巨大天然气储量的信息具有很犬的虚假性。
这个案例说明，准确、全面的信息，对于决策的成功是至关重要的。
（二）科学预测原则
预测就是对客观事物的未来发展趋势和状况的预见和推测。
决策总是面向未来的，为提高决策的成功率，决策者必须在掌握大量相关信息的基础上，运用科学的预测方法，通过丰富的想象，严密的分析，周详的论证，准确的判断，预测出决策对象及其环境与条件在未来的发展趋势和状况。
在科学技术高度发达，社会发展变化越来越快的情况下，对决策进行科学预测不仅非常必要，而且具备了进行科学预测的条件和手段。
阿斯旺水利工程的得与失
尼罗河是埃及的母亲河。
为使尼罗河更好地造福于埃及人民，埃及政府决定在尼罗河中游修”建丈型水利工程，以收发电、灌溉、蓄洪之利。
耗资巨大的阿斯旺水利工程建成了，也的确实现了以上三项目标。
然而，其严重的负效应却是始料未及的。
它造成大面积土地的盐碱化，血吸虫病肆虐，以及海水对尼罗河口冲积平原的严重浸蚀。
这个案例说明，作重大决策必须坚持系统分析原则，充分考虑其正负效应，使决策趋利避害。
（三）系统分析原则
马克思主义辩证唯物论和现代系统论告诉我们，事物都是相互联系、相互作用的系统，因此，政府的行政决策必须坚持系统分析原则，充分考虑到与决策有关的各方面情况。
要在对整体与局部、内部条件与外部环境、眼前与长远及其相互关系进行系统分析的基础上，权衡利弊得失，作出科学决策。
只有坚持系统分析原则，才能有效避免决策发生顾此失彼的现象，保证行政决策的周全性。
，
（四）对比择优原则
决策就是对各种可能方案的选择，即在对各种方案进行比较和鉴别的基础上，从中选择出优化的方案。
对比是择优的前提，择优是对比的结果。
没有对比或对比不当，就难以选择出优化的决策方案。
因此，决策方案的对比必须讲求科学性，要对投入与产出，收益与损失，需要与可能等进行定性和定量分析，力求从多种决策方案中选择出整体上最优化或最满意的方案。
（五）程序适当原则
行政决策程序是行政决策过程及其规律的反映和要求，是行政决策实践经验的总结和概括。
程序适当是保证行政决策科学化的重要条件。
所以，虽然不同行政决策的具体程序可能有所差别，有跳越、省略和反复，但都需经过发现问题、确定目标、拟定方案、评价方案和选择方案等基本步骤。
如果决策违背决策规律，随意打乱、颠倒决策程序，甚至根本不按决策程序进行决策，就会大大增加决策失误的可能性。
（六）切实可行原则
在社会经济发展比较落后的国家和地区，实现赶超的意愿都很强烈，在决策中更要注意防止好高驽远，脱离实际。
任何行政决策都是为了付诸实施，因而必须切合实际，具有现实的可行性。
行政决策要切实可行，就必须符合现实情况，具备实施的条件。
如果行政决策脱离现实情况，超越现实条件，片面追求高速度、高指标，贪大求洋，其结果只能是劳民伤财。
坚持切实可行原则，就应对行政决策进行严格的可行性分析，以保证行政决策具有现实性、可靠性和可行性。
（七）大胆创新原则
面对复杂多变的行政决策环境和不断出现的新情况、新问题，行政决策者既要坚持做到稳妥、可靠，也要敢于突破陈规，大胆创新，才能争取主动，抓住机遇，迎接挑战。
在发展社会主义市场经济的新形势下，敢不敢大胆创新，已成为判别行政决策者综合素质高低和开拓能力强弱的一个重要标志。
不敢创新、墨守成规的行政决策者，注定要成为时代的落伍者。
（八）动态调整原则
世界上一切事物都是发展变化的，行政决策的对象、环境和条件也是动态变化的，因此。
行政决策必须坚持动态调整原则。
决策者不仅在开始决策时就要具有远见，考虑到决策对象、环境和条件可能发生的变化，使决策保持一定的
今天，社会、经济正加速
向前发展，在行政决策中坚持动态调整原则就显得更加重要
弹性，以适应可预见到的变化，而且在贯彻实施决策中，还要注意信息反馈。
一经发现原有决策已不适应变化了的现实情况，就要及时地加以调整，以争取变被动为主动。
（九）民主参与原则
从我们国家的性质来说，人民是国家的主人，这就要求政府必须实行民主决策。
从行政决策的科学化来说，民主决策与科学决策更是一对孪生兄弟。
没有行政决策的民主化，就很难实现行政决策的科学化。
所以，我国的行政决策必须坚持民主参与原则。
具体说，一是实行行政人员的民主参与，二是实行专家学者的民主参与，三是实行人民群众的民主参与。
只有坚持做到以上三个民主参与，行政决策才能做到集思广益，不断提高民主化和科学化水平。
逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策的科学化、民主化，提高决策水平，是我们健全民主制度的一项重要内容。
（十）依法决策原则
行政决策代表国家意志和人民利益，具有普遍的约束力，必须坚持依法决策原则。
在加强民主与法制建设，建设社会主义法治国家的今天，依法决策显得更为必要和紧迫。
坚持依法决策原则，应做到以下两点：
一是坚持行政决策程序的合法性。
该经集体研究的要经集体研究；
该交专家学者分析论证的要交专家学者分析论证；
该交人民群众民主讨论的要交人民群众民主讨论；
该报请人大和上级政府审批的要报请人大和上级政府审批。
二是决策内容的合法性。
行政决策中不能有与国家法律、法规相抵触的内容。
凡有与国家法律、法规相抵触的内容，必须改正过来。
一切违反国家法律、法规的行政决策都是无效的。
党的十五大报告讲得很清楚，“任何人、任何组织都没有超越法律的特权”，“一切政府机关都必须依法行政”。
二、行政决策的基本程序
行政决策的基本程序是行政决策活动过程各个相互联系的基本环节或步骤的先后顺序。
它是行政决策活动的客观运行过程，不是行政决策者可以随意改变的。
行政决策者只有遵循行政决策的基本程序，才能减少行政决策的失误，争取行政决策的成功。
行政决策的基本程序是：
（一）调查研究，发现问题
任何行政决策都是针对一定问题的。
如果没有需要解决的问题，就不必进行行政决策。
西蒙认为，决策的整个过程包括四个主要阶段：
第一阶段是“情报活动”，即找出制定决策的依据：
第二阶段是“设计活动”，即找出可能的行动方案；
第三阶段是“抉择活动”，即在各种备选方案中进行选择；
第四阶段是“审查活动”，即对已作出的选择加以实施和评价。
以上几个阶段是相互交织的。
无论是为及时发现行政管理中存在的现实问题，还是为准确判断和把握存在问题的性质、范围、原因等，都必须进行全面、深入、细致的调查研究。
如果不进行调查研究，或虽然进行调查研究，但只是进行蜻蜓点水、粗枝大叶的调查研究，就可能无法及时发现行政管理中存在的现实问题，或者虽然已经发现了，但对存在问题的性质、范围、原因等仍不甚了了。
这样，就可能错过解决问题的时机，使那些并不难以解决的问题不能得到及时、正确的解决，使小问题拖成大问题，大问题发展到难以收拾的地步，给党和人民造成损失。
调查研究，发现问题，是解决行政决策的首要环节。
科学预测使春兰集团走向辉煌
江苏泰州冷气设备厂原是一个不起眼的地方小厂，如今成了赫赫有名的春兰集团，其秘诀之一就是科学预测。
1986年，泰州冷气设备厂通过大量市场调查，发现空调将成为家用电气的消费热点，毅然砍掉40个产品，集中力量研究、开发和生产春兰牌空调，并避开众多厂家生产的3000大卡至7000大卡的空调，专门研究、开发和生产3000大以下和7000大卡以上的空调，结果一举成功。
接着，春兰集团经过周密分析和科学测，又决定抓住时机，抢先研究、开发和生产特种空调，并获得成功。
这个案例说明，科学预测是抓住机遇，成功决策的一个关键环节。
（二）科学预测，确定目标
通过调查研究，发现了现实行政管理中存在的问题及其性质、范围、原因等，行政领导者就必须作出相应的决策，以解决存在的问题。
要作决策，就必须进行科学预测，确定决策目标，而不能盲目决策。
要运用科学理论和技术方法对存在问题的走势、所处环境、条件及解决问题的能力进行周密分析，准确判断，从而确定科学合理的决策目标。
确定行政决策目标应注意这样几点：
第一，决策目标必须具有针对性。
即切中问题的要害，避免隔靴搔痒。
第二，决策目标必须明确。
即决策目标的内容要明确具体，具有数量、质量、时间的确切规定，而不可模糊不清，模棱两可。
第三，决策目有约束条件。
即决策目标要以党的路线、方针、政策为指导，体现人民群众的利益、愿望和要求，符合国家的法律、法规。
第四，决策目标要注意系统性。
即决策目标的确定要考虑到上下左右的情况和需要，不可孤立地只看某项决策目标本身，以防止顾此失彼。
第五，决策目标要有现实可行性。
即决策目标的确定要坚持从实际出发，既要防止提出超越我们所处的环境、条件和能力，不具有可行性的决策目标，也要避免提出的决策目标过低，不能充分发挥我们的潜力。
（三）科学设计，拟定方案
在决策的目标明确以后，行政决策就进入科学设计、拟定方案阶段。
具体说，科学设计、拟定方案，又可分为轮廓设想和精心设计两个小的阶段。
轮廓设想阶段的工作重点是尽量从不同角度思考问题，探索各种有可能实现决策目标的途径和方法。
其一般做法是，先寻找出解决类似问题的成功办法，再根据现实情况作适当修正，以形成新的方案；
先寻找能够较快解决问题的方案，再设想和构思需要较长时间才能解决问题的方案；
先寻找最有把握的方案，再设想和构思把握比较小的方案。
在轮廓设想阶段应提倡和鼓励大家开阔思路，大胆设想，尽可能地把各种有价值的方案都提出来。
同时，轮廓设想也是一个边寻找、边构思、边筛选的过程，以便把那些明显不具备主客观条件、代价太高、副作用过大的方案随时淘汰掉，只保留下若干具备主客观条件、代价较低、副作用较小的方案。
精心设计阶段的工作重点是对保留下来的若干个有价值的方案进行再设计和再构思，以便把每个方案的关键点和细节都设计出来，搞清每个方案各自的优劣和长短，以形成真正的备选方案。
精心设计阶段应力求做到严谨周密，精益求精，不放过方案中任何一个可能影响决策目标实现的细节和疑点，争取万无一失。
为切实保证行政决策方案的质量，在科学设计、拟定方案阶段，应特别注意以下几点：
第一，要注意方案的周全性。
即所拟方案应尽量包括所有能够实现决策目标的有价值的方案，以免有价值的重要方案被遗漏。
第二，要注意方案的多样性。
根据决策方案的性质，决策方案可以分为临时方案、正常方案（也叫积极方案）和应变方案。
临时方案是为原因未查清却需加以处理的问题而设计的临时行动方案。
正常方案是指从正面保证决策目标实现的正常行动方案。
应变方案是指在发生意外情况时使用的应变行动方案。
所谓注意方案的多样性，就是要在设计和拟定决策方案时做到既有正常方案，又有临时方案和应变方案。
第三，要注意方案的排斥性。
即设计和拟定的方案必须有本质的区别，选择了此方案，就不能选择彼方案。
（四）综合评价，选择方案
综合评价，选择方案，是行政决策过程最关键和最具实质性的阶段。
综合评价，就是在对各备选方案进行全方位的分析对比之后给出一个全面的总体评价。
选择方案，就是在权衡各备选方案的利弊得失之后选择一个最理想的方案。
深圳机场选址方案之争
1987牟，关于深圳机场的选址有两种方案：
一是在北郎建黄田机场，二是在市区南面填海建白石洲机场。
建黄田机场的理由是：
客源主要来自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机的安全飞行。
建白石洲机场的理由是：
与香港共用，争取更多的国际客源。
机场到底建在哪里，争论非常激烈。
反对建白石洲机场的人认为，机场建在白石洲，妨碍城市的发展，机场自身也无扩展余地，噪音将严重影响深圳大学，对附近的虹树林和鸟类保护区形成破坏性影响。
赞成建白石洲机场的人认为，与香港争客源是重要的，上述问题可以采取安装双层玻璃窗和“驱鸟器”等措施来解决。
最后决定以“白石洲机场方案”作为首选方案向中央领导汇报。
但坚决反对“白石洲机场方案”的少数人拒绝在“白石洲机场方案”上签字。
最后，国务院派工作组进行实地考察，多次听取各方面的意见，否定了“白石洲机场方案”，批准了“黄田机场方案”。
从这些年深圳机场的运行情况看，国务院的决策是很正确的。
这个案例说明，决策方案的设计、拟定、评价和选择是非常重要的，必须做到既大胆设想又精心设计，既畅所欲言又严谨周密，力求使决策科学合理。
有时对各备选方案作综合评价，相对比较简单，比较容易比较出各备选方案的优劣。
有时则比较复杂，很不容易评出各备选方案的优劣。
不过，无论是哪种情况，都应坚持综合评价，系统分析，对各备选方案的优劣给出综合性结论。
具体说，对各备选方案作综合评
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