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本文将就这些问题及其对策进行探讨。
2社区和社区发展的内涵
2.1社区的概念
在不同的历史时期、不同的国家和地区,社区和社区发展的概念不尽相同,歧义很大。
“社区”最早是由德国社会思想家F·
腾尼斯提出的，在F·
腾尼斯看来，“社区”是指那些有着相同价值观、人口同质性较强的社会共同体，其体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系；
1936年，美国芝加哥大学社会学系教授R·
帕克在对社区的研究中，试图从基本特点上对社区下定义。
他认为，“社区的基本特点可以概括为：
按区域组织起来的人口，这些人口与他们赖以生存的土地有密切的联系，在社区中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系中”；
1981年，美籍华裔教授、社会学家杨庆堃统计发现，有关社区的定义已经增加到140多种。
在这些定义中，界定社区的角度各不相同，但是并不妨碍对该领域的研究和实践的深化。
在一个较为宽广的分析框架下推动社区发展,已经成为各个国家的共同趋势。
综合西方社会学家有关社区的各种定义，结合中外社区的发展和现状，我国把社区定义为：
地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。
2.2社区发展的概念
美国社会学家F·
法林顿在研究社区问题时，最早提出了“社区发展”这个概念。
1955年，联合国发表了《通过社区发展促进社会进步》的专题报告，使“社区发展”成为了一个全球性的概念，并指出社区发展的目的是动员和教育社区内居民积极参与社区和国家建设，充分发挥创造性，与政府一起大力改变贫穷落后状况，促进经济的增长和社会的全面进步。
经过50多年的社会发展，“社区发展”的外延已不再局限于发展中国家，已经覆盖了发展中国家、发达国家和新兴工业化国家，其内涵已不再仅仅是落后国家的扶病助弱工作，而是已扩展到社区的经济、政治、文化等各个方面。
所以我们把社区发展定义为：
社区发展是居民、政府和有关的社会组织整合社区资源,发现和解决社区问题,改善社区环境,提高社区生活质量的过程,是塑造社区居民归属感和共同意识、加强社区参与、培育互助和自治精神的过程,是增强社区成员凝聚力、建立和谐紧密人际关系的过程,也是推动社会全面进步的过程。
从社会过程、社会组织、社会参与、能力建设、社会资本、由下到上等角度来定义和推动社区发展,这些方面已经成为全球化的基本理念。
城市社区建设是当前我国城市行政管理体制改革的需要,也是时代发展的要求,更是构建与社会主义市场经济相适应的城市社会组织方式的需要。
城市社区的发展，即关系到每位成员的日常生活，更关系到整个社会的和谐发展。
“构建和谐社会”成为今后社区建设的目标，构建社会主义和谐社会，既是全面建设小康社会的重要内容，也是全面建设小康社会的重要条件。
所以，城市社区建设已经成为我国改革发展和构建和谐社会面临的一项重要而紧迫的任务。
3城市社区发展的背景
3.1城市社区发展的背景
在我国，城市社区建设是随着城镇化进程的加快和城市经济社会的发展而起步的。
改革开放后，伴随着政府职能的转变和企业社会职能的剥离，越来越多的“单位人”转为“社会人”而进入社区，大量与居民相关的公益性事务需要通过社区来解决。
而传统体制下以行政管理为主、条块分割的城市基层管理体制和管理方式，已经越来越不适应城市经济社会发展的要求，使城市基层面临的大量矛盾和居民急需解决的许多热点、难点问题无法得到有效解决，推进社区建设已成为社会转型的客观要求。
3.2城市社区发展的起点
在行政一体化社会,计划经济体制下城乡管理采取“全能政府”的管理模式,政府覆盖了经济和社会发展,上层政府控制全部社会资源,由上到下实行垂直管理,上级政府通过各条线路将命令层层传导到基层,通过“命令/服从”的行政推动方式贯彻实施。
这样一种体制事实上限制了社区发展的空间和动力。
在从计划经济向社会主义市场经济转型的背景下,单位制解体使社会职能从单位体制向外“溢出”,各种城市问题在传统计划行政体制下难以得到解决,城市社区发展就是应对解决城市社会转型过程中的这些公共事务而兴起的。
4我国城市社区发展的现状和问题
近年来，随着我国经济社会快速发展，大中城市的新区开发和旧城改造的力度不断加大，城市交通、通讯等基础设施日益完善，作为城市建设重要组成部分的社区建设开始提到日程；
另一方面，社区居民人均可支配收入日益提高，消费需求与消费结构发生了显着变化，居民对能满足基本生活需要、提高生活质量的社区商业的需求也日益增加。
所以，在社区建设与时俱进的发展过程中，社区的培育、社区功能的完善、社区居民参与意识的加强以及社区社团组织的发展等等，这些问题的解决已经刻不容缓。
4.1社区功能亟待完善
我国城市社区多是为了便于社会控制与城市管理，通过行政划定的，而并非自然形成。
因此，社区概念具有很强的行政区位色彩，社区的自然特征较弱，社区缺乏自主发展的环境基础。
要承担起城市体制转轨，单位制剥离出来的许多社会职能，依照社区现状难以承载。
社区的各项功能有待完善，社区的影响力较弱，社区成员并不对社区寄予厚望，同时也缺乏对社区的责任感和归属感。
4.2社区管理行政化倾向严重
在我国社会主义市场经济条件下，政府的职能更多的是“服务”而脱离了“管理”，也就是在行使管理职能时按市场规律办事。
所谓“行政化倾向”就是政府投入人力、物力和财力来进行社区的建设，由此，政府也就直接管理并牢牢控制着社区的组织，社区组织带有很浓的“行政性”色彩，形成行政性社区。
从而使具有群众性、基层性和自治性特点的社区组织事实上却承担着政府基层政权组织的职责，成为“跑腿儿的”，毫无自主权。
社区工作者也是更多地注意上级政府的意图和要求，而忽视社区居民对社区建设的参与，社区组织的工作内容成为“上面下达的任务”，而不是“下面产生的要求”，导致社区工作缺乏社会力量的支持而没有持续发展的后劲。
社区一些政府职能部门更是借动员社区资源为名，将其自身业务尽可能地转嫁给社区居委会承担。
一项对北京某社区的调查显示，43.8％的被调查者认为居委会主任是“介于官与民之间”的，有12.2％的人认为居委会主任是官。
在我国的首都尚且如此，这不能不从侧面说明我国社区的行政化趋向。
4.3社区工作者素质不适应新形势的要求
社区工作覆盖面广，涉及内容多，管理需要专业人员，而现实中社区工作者年龄大，文化低等问题，使他们仅凭一份热心而难以承担新形势下居委会工作的重任，工作中由于缺乏专业知识而常常力不从心，社区管理人员没有或几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动。
一项对上海市浦东新区的调查显示：
43.0％的社区工作者年龄在40-50岁之间，50岁以上的占30.9％，而30~40岁之间的占18．4％，20—30岁这一档仅占7.2％。
这些工作者中，高中以下学历者所占比例13.5％，具有高中／中专文化程度的占36.5％，而具有大学本科和硕士研究生水平的仅占9.9％和1.1％。
这在很大程度上制约着社区管理和服务工作的开展。
另一项调查显示：
有10％的居民认为自己向居委会反映问题时，居委会常常“不予理睬”，另有22．4％的人认为，居委会的工作态度“消极搪塞应付”，38％的人认为居委会尽管“热情接待，但往往行动不力，或根本没有行动”。
由于社区工作者总体素质欠佳，在社区建设中不可避免地出现了处理问题缓慢、工作方法老化、内容单调等问题。
4.4我国城市社区资本存量不足
推动社区建设，其出发点和落脚点就是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求，而社区建设中的管理工作又属于一种服务的性质，但开展工作又必须要有一定的经费来源，现实中社区经费不足是一个相当普遍且严峻的问题。
有相当多的社区处在严重资金不足的状况下，无法开展正常的活动，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”。
有调查显示，北京市在基础设施建设方面仍存在着相当大的问题，居民对社区基础设施建设与社区服务功能、质量的满意度低。
认为社区内服务设施很齐全或比较齐全的仅占8％，相反，认为服务设施较差或很差的占到18.2％。
社区娱乐设施的建设更不如人意，仅有5.4％和13.9％的被调查者认为社区内娱乐设施齐全或较齐全，认为不太齐全或很不齐全的分别占到26.1％和28.7％。
目前大多数城市社区是伴随着旧城区改造工程产生的。
旧城改造打破了原有地域居民之间的相互关系和社会网络结构，社会资本原有的载体受到严重的冲击，新的社会资本载体尚未形成，而旧的社会资本不断地受到侵蚀。
由于社会资本具有公共物品的属性，不能由私人部门提供，一旦受到破坏，很难得到及时、有效的补充，从而出现一种真空状态。
普特南认为“某些政府计划本身，例如城市改造和公共住房工程已经不顾后果的严重破坏了现有的社会网络，这些集体价值代价无法用我们现有的计算标准来衡量的事实并不意味着它们并不存在。
我们最终会为社会资本的被剥夺付出代价。
”
我国到目前为止的城市社区发展还缺乏系统和成熟的统一规范,城市社区建设还是边相互学习边共同创新、边探索实践、边系统总结。
正是由于社区发展实践的丰富性,使我们很难在当前阶段对城市社区发展的组织体系和运行格局作出一个刚性的判断。
同时,不同城市社区发展在实践探索中,已经逐步理性地将社区从传统行政一体化的政府概念中剥离出来,随着社区组织能力的不断发展,社区公共资源的组织能力将不断增强,城市社区运行机制将日益完善,并会逐步推动城市基层社会治理格局的形成,这将成为市场经济背景下城市发展的基本趋势。
5我国城市社区发展首先要认清的几个问题
5.1价值排序问题
这是一个“先解决什么，后解决什么的问题”。
它是制订社区发展规划的出发点，是整个规划理念的基础。
必须首先建立有效的社区组织与管理制度，也就是先要有一个“相对完备的制度”来管理、约束社区发展中的各类行为。
同时，在组织与管理制度中要明确地体现社区居民的根本利益这是价值排序问题在社区发展规划中的正面回答。
只有先解决制度层面的问题然后才可以着手社区产业、社区文化的规划。
5.2资源分配的问题
由于社区发展规划是一个“社区资源”有效分配的长期过程，如何配置社区资源是这个问题的关键。
这个问题所涉及的一个基本概念就是社区资源，它包括社区内的用地、设施、绿地、河湖水面以及空气等物质，这些物质是相对有限的，如何公平地使用和分配是解决这个问题的必然途径。
要区分公益性的社区资源和有偿性的社区资源。
公益性的社区资源包括公园、绿地、广场，而有偿性的设施包括各类公共服务设施。
分配比例由社区的人口构成、产业构成来决定。
这样，社区居民的利益就可以得到保障，同时也应制定相应的条例来规定社区资源的分配与使用。
5.3阶段性与同时性的问题
我国城市现代化的双重任务是“工业化”与“信息化”，这并存的双重任务在中、西部地区的城市尤其突出，而东南沿海城市则主要偏重于“信息化”，这是由于不同的城市经济发展水平导致的结果。
我国城市社区的阶段性表明：
大部分城市社区文化尚未成熟，城市房地产热和旧城改建、拆迁，使许多原有的城市社区遭受破坏，而新的城市社区尚只有外壳，还很难创造出真正的社区文化，楼盘物业的封闭管理使社区之间交往变得困难，这也表明我国市场经济条件下社会阶层的逐步分离现象。
以上两种现象将会在较长时间内并存，并且相互影响，正因如此，社区发展规划显得尤为重要。
在“社区发展规划”的制定中，必须认识到城市的现代化程度，它决定城市居民的基本素质和开放程度。
在制定相应的管理制度时，应对不同的城市采取不同的制度模式，不能一概套用。
另外，对于稳定的旧城区和新开发的楼盘物业管理区。
应采取不同的规划控制手段。
有时，在同一个城市社区中，这两种类型都存在，甚至还存在着大量流动人口的城中村，在社区发展规划中对这些不同的人员结构应从管理制度入手逐步解决各类社区居民社区资源的分配问题这是社区发展规划中的一个难点，是值得学术界重视的问题。
5.4社区建设内容亟待扩大领域和提高水平
传统的城市基层工作，内容主要限于政府所部署的社会行政管理工作和范围还很狭窄的居民自治性事务。
近些年发展起来的社区服务，则是从一些社会成员的特殊救助服务逐步扩展到相对广泛的便民利民服务，初步拓展了社区工作的内容。
新形势下的社区建设则是内容更广泛的系统工程，它应该包括：
社区经济建设、社区环境建设、社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区城市建设和社区安全管理等等。
它既包括了传统的社区行政性、社会性工作，也包括了体制变化和社会发展带来的许多新的内容；
既包括了由街居组织直接抓的一些事情，还包括社区建设中应由社会组织、中介组织、市场主体和居民自己去干的大量事情。
它可以说是现代城市综合性的“社会生态”在社区这个避部的集中体现。
而从现实情况来看，无论是在内容上，还是在方法和手段上都存在较大差距。
5.5社区建设发展规划与行政区划
社区建设发展规划是社区建设工作的开端，它的制订与实施是由区或街道一级的政府部门进行负责编制，它与城市总体规划是相衔接的，必须根据国家和省、市两级地方政府的经济和社会发展规划，在进行深入细致的社区调查，摸清底数和科学论证的基础上进行制订本区的社区建设发展规划和年度实施计划。
为了做到有效地制订和实施社区建设发展规划，明确社区行政区划是关键，需要在社区建设工作上对区、街的行政职责进行放权，区政府全面负责本行政区域内的城市管理、市容管理、环境卫生及交通秩序的综合治理，街道办事处应以社区管理、社区服务为重点，为经济建设服务。
目前许多城市仍存在着市、区两级政府之间职责不明确的现象。
导致市一级的规划与区一级的规划脱节。
另外由于城市总体规划与分区规划详细规划是由市一级的规划主管部门负责，而“社区建设发展规划”则由区一级的民政部门主管，两者用地设施等规划上有重叠，有时会增加街道办事处的管理难度。
因此，如何协调市、区、街道三级政府与主管部门之间的职责使社区建设发展规划纳入到城市规划的合法编制程序中去将是不容回避的问题。
6我国城市社区可持续发展的对策思路
我国目前社区发展最迫切的需要就是建立科学的社区发展理论体系，寻找一条适合我国城市社区发展的道路，在理论上建构起有效的术语体系、理论层次、理论框架，并结合各类实际问题，进行方法论高度上的探讨，为城市社区发展理论提供个案与佐证。
在今后很长一个时期内，社区将需要更多的研究人员、技术人员与社区工作者在社区问题上进行理论与实践的探索，这是我国城市化进程中的一个重要课题。
这个理论体系的建立有利于打破当前社区工作相对无序的状态，也可以为社区建设提供理论与方法上的指导。
在全国范围内全面推进各类城市的社区建设，我认为应该切合实际抓准以下重点环节：
6.1把社区服务作为社区建设的突破口和生长点
社区服务也是在社区成员的帮助下，利用和开发社区资源，开展福利服务和便民生活服务，来不断满足社区成员的生活需求的过程。
社区服务的目的就是为社区居民分忧解难，创建一个和谐、良好的社会环境。
努力推进社区服务向更广泛领域和更高层次发展着重引导其向三个方面深化：
一是发挥政策推动的作用，优先办好急需发展的便民利民项目。
不管哪个城市，都要首先重视把对老年人、残疾人、优抚对象、社会贫困人群的服务办好，并把服务同安置下岗职工结合起来，让群众得到开展社区服务和社区建设的实惠，通过服务达到凝聚群众、发动群众之目的。
二是走社会化、实体化、产业化的发展路子。
社区服务中大量项目属于福利性、低偿性、微利性，但这同社会化、实体化经营并不矛盾。
在服务业的兴办方式上，坚持社会化、实体化、产业化方向，避免过去那种靠行政手段兴办事业单位的办法。
要大力兴办各种所有制形式的社区服务业，特别是重视发展居民自我组织起来兴办的股份合作制服务企业，以及下岗职工自谋职业兴办的个体私营企业。
在服务领域上，要积极向各类新兴第三产业拓展，形成新的经济增长点和就业生长点。
三是走服务设施共建、社区资源共享的路子，解决好服务硬件投入的难题。
依靠社区力量，充分利用社区资源，是搞好社区服务的一个重要原则。
目前，不少城区有大量企事业单位过去自办社会的服务设施，由于只在内部使用，利用率很低，成为单位的负担。
搞好社区服务，首先要通过引导这些服务设施由封闭到开放，由开放到联办，再过渡到社会办的办法。
这样，可以一举三得：
既可解决社区服务设施不足的问题，又可防止重复建设，还能促进企事业单位的改革。
当然，确定需要新建的服务设施，也应该重视加大投入，但要防止搞形式主义、贪大求洋，不要脱离实际条件去干劳民伤财的事情。
6.2结合政府机构改革，积极进行社区管理体制的改革
要想推进社区管理体制，理顺基层条块关系，完善社区管理功能，应选择有条件的城市和城区先行试点，逐步展开以下几方面的改革：
一是实行管理权限下放，增加街道办事处综合管理的职能。
主要在计划管理、劳动用工、旧城改造、环境保护、卫生保洁、园林绿化、文化卫生管理等方面，凡是能下放的管理权限，应明确由市向区、区向街道下放，明确规定城镇街道在社区经济、服务、卫生、文化、治安、环境等方面的综合协调管理职责。
二是对条条垂直管理的几个重要部门，实行按街道对应设置派出机构。
地税、公安、工商、房产等部门要实行管理重心下移，充实基层所的力量，可将基层所在党组织实行街道属地化管理，日常管理工作纳入街道的总体部署，实行双重领导。
三是增强社区自治功能，落实社区的自治权利。
核心是界定街道各行政部门与社区组织的职责，把社区自治的权利还于社区。
区街政府部门立足社区，重心下移，把自己承担的行政事务做好、做足；
需要居委会协助处理“与居民利益相关”的工作，为社区提供协助所需的权利和必要的经费；
一些社会服务性职能向社区转移时，应同时转移工作经费，做到“谁办事、谁用钱、谁负责、谁有权”。
同时赋予社区对政府工作进行评议和群众意见反馈监督的权利，将政府的工作置于群众监督之下。
逐步形成“小政府、大社会”的管理框架和运行机制。
我国可以考虑用两年左右的时间来试点，争取三年左右在各城市形成一种新型社区管理体制。
6.3逐步完善社区财力机制，寻找一条新出路
居委会的主要经费来源靠什么，这直接关系到社区经济走什么样的发展路子的问题。
目前普遍做法是，生活补贴实行区财政拨发，除此以外的工资缺口和办事经费主要依靠街居组织自办经济实体去创收解决。
今后可以考虑通过调整对城市基层的财税分配政策，让街道成为一级准财政，使街道经济收入来源由过去取决于自办项目的利润变为取决于本区域创造税收的多少，从而逐步从自办经济中脱出身来，积极为发展多种所有制的社区经济优化环境，搞好服务。
居委会主动参与协税、护税，必然有利于城市经济的繁荣和财政税收的增长。
上海、石家庄、南京普遍进行了这方面的政策调整，效果十分明显。
石家庄改革后三个月街道以下的税收就增长了三倍。
故目前应解决好街道这个层次，根据各市、区的具体情况搞好测算，至少让街道享受与乡镇同等的财政政策，同时对街办企业实行政企分开，真正推向市场。
6.4探索各具特色的社区发展模式
不同城市、不同城区有其各自的特点，城市之间、城区之间以至各类居民区之间的情况也是千差万别，在社区发展模式上不应整齐划一，搞“一刀切”。
要区别几类情况进行研究探索：
第一类是老城区的街道和居民区，可以主要借鉴上海市和湖北武汉市的构筑“两级政府、三级管理”体制，明确街道办事处对社区各项工作负总责的经验开展工作；
第二类是新开发的城市居民区，街道和社区居委会应在各自职权范围内，对物业管理工作进行指导、协调和监督，共同做好社区建设工作；
第三类是新兴小城市和由郊区村镇扩展而成的居民区，要通过“镇改街”、“村改居”，努力创建新的城市社区模式；
第四类是具有特殊性的社区，就是以大型工矿企业为依托的城市居民区，则要认真作好政企共建新型社区。
6.5培养更多专业的社区工作者，服务社区
专业社会工作者是我国社区建设的制度性要件，搞好这项工作，既是建设现代社会管理制度和社区发展模式的必然要求，也是提升整个社会文明和社区服务水平的必由之路。
社区工作的任务侧重“改变社会”，因为社区工作更直接面对社会发展潮流以及充满协商的政治形势，更关注社会变迁可能带给弱视群体的不幸与不公正，即在追求“济贫扶弱”的使命时，更以“社会改革”为行动宗旨。
由此看出专业社区工作人员对社区建设工作成效影响很大，但目前我国没有明确的法律和相关的政策，来确保社会工作者是定向培养的人才，在就业方面还存在很大的问题，导致很多专业的人才外流，不能切身服务社会。
所以没有专职的社区工作人员，社区建设的发展指标就无法落实，创建和谐社区就是一句空话。
结合上述社区建设中的问题及解决思路，我认为解决社区问题重点是管理权限的下放，只有社区真正的能按照自己的意愿去建设社区，才能切合实际的为社区办实事，才能符合社区居民的需求。
在社区建设中坚持可持续发展思想，坚持公平、协调与合作的区域性原则，还要使社区各类构成要素形成科学合理的结合模式，使各类要素、各类资源充分发挥其正功能。
在城市社区发展规划中还要强调和重视“建设宏大的社会工作人才队伍”，因为只有大量引进诸如社会工作之类的专业人才，才能更彻底全面的分析出社区中的问题并加以解决。
只有通过专业的社会工作者才能更好的面对诸如流动人口、失业人口和老年人口增加及城乡结合部面积不断扩大等变化带来的挑战，做到以人为本，服务社区，共驻共建，资源共享，因地制宜，突出持色。
只有在人、社区和环境持续协调发展的基础上，才能建立一个生态环境优美，社区服务完善、文化教育发达、社会秩序稳定、人际关系和谐、居民安居乐业的城市社区，实现建设城市文明社区的终极目标。
7结语：
中国进行社区改革首先应完善“两级政府、三级管理、四级落实”的管理体制，促进社区服务、社区管理、社区安全等工作的深化改革，同时还应充分利用原有社区服务工作中已构成的组织、服务系统和设施资源。
中国社区建设的目的之一是要建设一个“基于中国优秀文化传统之上的守望相助、尊老护幼、知礼立德的现代文明社会,这实际上也是社会主义道德建设的一部分”。
如何在尊重居民的意愿和要求的同时,促成全社区互相合作,协力安排共同生活的格局,建设起多样化充满生机活力的、以群众自我管理为主的新型社区,这是中国社会现代化的一项重要内容。
因此,今天的社区建设,应面向现代化,面向未来。
尽管目前中国的社区建设还处于起步发展阶段,其中还存在许多不足,也存在着阻碍发展的一些障碍因素,但它正在成为人们生活的重要组成部分,个人需要会在社区层次上获得更大满足。
社会转型期,我们不可能依靠市场和政府解决所有的社会问题,因此,大力发展和谐社区建设,建立和倡导一种与社会转型期相适应的生活理念和生活方式,维护社会的
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