第五章 我国复合型农村养老保障体系建立的对策Word格式.docx

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5.2农村养老保障的复合供给体系

5.2.1继续发挥土地和家庭养老保障作用

目前农村养老的主要模式还是家庭养老，这是我国尊老敬老、孝敬父母的传统。

子女与老人生活在一起不但可以给予老年人以物质上的补给，而且可以让老人充分享受精神的慰藉。

“孝”文化在我国仍然根深蒂固，养儿防老依然是大多数农民当前的期盼，我国国情也决定了在相当长的时期内，家庭仍然是我国农村老年人经济供养、生活照料和精神慰藉的主要承担者，家庭养老的基石地位在短期内还不能改变。

我国大多数农村地区经济还很不发达，农民并不富裕，家庭养老作为成本较低、比较方便的一种养老模式应加以继续倡导，使其继续发挥积极作用。

因此，应充分运用我国千百年来所形成的浓厚的、根深蒂固的家庭观念，弘扬孝道。

由于现阶段,我国的经济实力尚不雄厚，完全由国家或集体来承担所有老年农民的养老保障职能是不现实的。

因此，在今后相当长的时期内，我国农村的养老保障仍有赖于家庭，赡养老人是子女应尽的义务。

按照贝克尔的人力资本理论，父母对子女的抚养和教育是一种人力资本投资，子女成年后对人力资本的回报形成老年人的养老资源，这种家庭内部财富的代际转移既解决了孩子的抚养和教育问题，又解决了家庭中的养老问题。

这种投资与回报对家庭与社会都是十分有效的，如果双方中任何一方的输出残缺，对家庭和社会来说都是一种不经济。

另一方面，土地在保障老年人的日常开支需求上有着不可忽视的作用，对正式制度起着一个很好的补充作用。

老年人经营小块土地不但可以满足其日常的吃穿用度的小额开支，而且还可以满足其情感的需要。

因此，在构建农村社会养老保险制度时，还应发挥土地保障的有益补充作用。

在农村建立社会养老保障体系，并不是全盘否定土地保障和家庭保障的功能和作用。

恰恰相反，土地保障和家庭保障符合中国国情和文化传统，是农村社会保障体系的有益补充。

要充分发挥土地保障和家庭保障的功能和作用，就必须提升其“造血”功能。

一方面，要进一步调整农村产业结构，加强农业基础设施建设，加大科技扶贫力度，提高土地产出效益，使农业增产、农民增收。

另一方面，家庭保障主要依赖于子女的赡养，而子女的赡养能力往往决定于其就业状况，就业状况又决定于其受教育程度。

但在广大农村尤其是中西部落后地区农村，儿童失学辍学的现象并不少见，上学难的问题比较突出。

因此，应加大农村教育投入，提高农民子女的文化素质，增强其将来的就业能力，从源头着手，为家庭保障提升“造血”功能。

首先，政府要制定扶持政策，再辅之以必要的立法，比如：

设立专门针对农村的家庭赡养法，确保子女对父母的赡养。

强调家庭承担第一位养老保障责任，以使家庭保障发挥出应有的功能。

1996年10月，我国颁布并实施的《老年人权益保障法》，对老年人的赡养权利做出了明确的规定，即子女对老人的赡养具有不可推卸的责任。

这种约束对城乡居民来说是一致的。

所不同的是，因为城市居民有社会养老金和退休金，相对于农民来说，其子女经济负担要小得多，其对老人的赡养主要体现在生活照料和精神抚慰上。

而农村由于社会性养老机制不健全，农民子女对父母的赡养是全面的。

鉴于此农村基层政府和司法机构应采取措施，切实贯彻《老年人权益保障法》，使农村老人老有所养。

对无故不尽赡养义务，歧视、虐待甚至遗弃老人的子女，轻者应批评教育，限期改正，重者应诉诸于法律，强制其履行赡养义务。

其次，征地补偿要以土地的市场价格为依据，保护被征地农民的权益；

实行公正补偿，严禁在征地过程中牺牲农民的利益；

规范管理补偿资金，形成良性的“以土地换保障”的机制。

土地作为重要的农业生产资料，完全可以看作是一种资本化资源，在保证土地所有权不变的前提下，使其使用权资本化并充分流转，通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业托管等形式有效盘活土地资产，实现土地增值。

这一方面通过土地流转的增值收入充实了农村养老保险基金，减弱了部分外出农民对土地保障的依赖，摆脱了土地经营的后顾之忧，另一方面也有利于土地的规模经营，提高土地收益。

当然,在促进土地流转和土地资本化的过程中，要注意加强政府的组织!

引导，促进土地流转的规范化，防止土地保障作用的进一步丧失给农村社会安定带来的隐患。

再次，家庭（家族）养老的保障模式，可以部分地借鉴新加坡的经验，建立农民个人养老帐户制度在农民收入水平普遍较低。

小农意识还较浓的情况下，农民乐于接受以家庭养老为基础的“个人养老保障帐户”制度，该制度有利于调动群众参保的积极性和主动性。

为节约管理成本，可考虑将“个人养老保障帐户”的建立和管理工作委托给相关金融机构（如营业网点遍布农村各地的农村信用合作社）去做。

首先，对全县参保农民以身份证号码为基础，按乡、村、户进行科学编号，做到从保险号码中可以知道参保人所属的县、乡镇、村委会、自然村、村顺序号（门牌号）等资料，全面实行微机管理。

其次“个人养老保障帐户”以类似于存折或储蓄卡的形式交投保人保管，每次缴保费后予以登记，农民随时可查询、了解金额变动情况。

第三，存折或储蓄卡是参保农民领取养老金的重要依据。

鉴于中国农村经济的现状，土地仍然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的主要源泉，为增强个人帐户的保障功能,现阶段在具体实施中可实行“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度。

平时以土地收入弥补个人帐户的不足,提高家庭养老能力；

农民因种种原因离开土地时，强制规定土地转让补偿金的一部分必须存入个人养老保障帐户，提高失地农民的自我保障能力。

5.2.2增强政府在农村养老保险中的作用

作为现代社会保障体系的重要组成部分，养老保险是现代化社会的基本要求和社会文明的重要标志。

《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：

“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利”。

农村社会保障是以确保广大农民的基本生活条件为唯一宗旨和目标的，具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。

综观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，就是一种政府行为，都是由政府组织实施的。

我国宪法第十四条规定：

“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。

”面对当前我国农村社会保障的现状及面临的挑战，国家在构建农村新型社会保障体制的过程中，必须承担起自己的重要责任。

（1）立法责任：

为农村社会保障健康发展提供法律保障

对农村社会保障进行立法，就是通过法律规范来调整因农村社会保障而引起的社会关系，即社会保障关系。

农村社会保障关系按其内容可分为：

以农民养老保险、医疗保险为主的农村社会保险关系；

以救灾和扶贫为重点的社会救济关系；

以五保供养和残疾人照顾为重点的社会福利关系；

以复员军人、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。

按其运行方式可分为：

农村社会保障体制管理关系；

农村社会保障项目标准确立关系；

农村社会保障资金筹集关系；

农村社会保障资金运营关系；

农村社会保障发放关系；

农村社会保障监督关系等。

调整农村社会保障中的这些社会关系，在立法体制上，形成以国家《农村社会保障法》为统率的、以国务院针对农村社会保障而制定的条例为主体的、以地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的法律体系。

第一，国家积极推动立法机关尽快出台《农村社会保障法》，对农村社会保障发展应遵循的原则，主要内容及形式，管理体制，基本目标，政府责任，基本项目，基金筹集与管理，待遇标准，社会保障的监督、法律责任以及农村社会保障与城市社会保障的关系等方面作出比较原则性的规范。

第二，根据《农村社会保障法》的要求，尽快制定其他专门性农村社会保障法律，如《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》、《农村失业保险条例》、《失地农民社会保险条例》、《农村社会保障税条例》等，完善《农村五保供养工作条例》。

农村社会保障法规的制定应尽量具体化，以增加其可操作性。

第三，各地方人大及地方政府可根据当地农村实际情况，在与全国性法律、法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，以照顾地区之间经济发展和社会结构等方面存在的不平衡性，利于当地农村社会保障工作更好地开展。

（2）财政责任：

兑现国家对农村社会保障的财政转移支付

发展农村社会保障事业需要大量的资金。

就我国农村现实情况而言，由于大部分地区农村集体和个人的缴费能力有限，国家对农村社会保障的财政责任就变得非常关键。

国家对农村社会保障的财政转移支付主要包括：

增加对农村社会保险方面的财政支持；

增加对农村社会救济、优抚安置、社会福利等方面的财政支持；

承担社会保险基金保值增值的部分责任等。

我国农村社会保障制度建设的经验表明，如果有国家的资金支持，农村社会保障制度的建设就比较顺利，农村社会保障事业就会得到较快的发展；

如果没有国家的资金支持，农村社会保障制度建设就会遇到种种障碍和困难，农村社会保障事业就会止步不前。

发达国家农村社会保障制度的建立和完善也可以证明这一点。

针对我国目前农村社会保障的实际情况，国家首先要明确自己的责任，将农村社会保障支出纳入各级财政预算，并调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，杜绝各种形式的浪费，加大对农村社会保障的支持力度。

当然，国家的财政支持在特定历史发展阶段毕竟是有限的，因此，国家还应积极推动多渠道筹集农村社会保障资金，以满足农村社会保障制度发展对资金的需求。

借鉴国际经验，国家可以鼓励“第三部门”参与社会保障建设和发行福利彩票。

向全国发行旨在建立农村社会保险基金的福利彩票，可以成为农村社会保险基金的补充来源，也可以看作是非农村居民长期无偿享有农村居民劳动成果的“反哺”措之一。

（3）组织责任：

推动农村社会保障制度构建的进程农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。

要求国家牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。

第一，加强农村社会保障组织建设，组建一个权威性的农村社会保障组织管理机构，理顺各方关系。

为提高对农村社会保障的组织、协调管理水平，根据适应、精简、统一、效能的原则，结合政府机构改革，各级政府尤其是地方政府应建立农村社会保障委员会，由政府主管社会保障的副职领导担任主任，吸收相关职能部门（如民政、劳动、卫生等部门）人员参加，下设办公机构，所有农村社会保障事务统一由其组织和协调。

同时，使各职能部门协同配合、形成合力、共同推进。

第二，各级政府要根据人口分布、经济和自然的条件、工业化程度、人群流动等情况，制定符合本地区特点的农村社会保障事业总体规划及相关保障项目的具体规划，并将其纳入当地社会经济发展规划中，使各相关部门组织实施农村社会保障项目有据可依，并为考核其工作绩效提供标准和依据。

第三，针对农村的不同社会保障项目具体组织实施。

当然这种组织实施并非对各种事务大包大揽，而是按照政事分开的要求，对农民养老保险和合作医疗保险等农村社会保障进行行政推动，对农村救济、优待抚恤等农村社会保障工作则由政府全面组织和实施。

第四，加强对农民的宣传教育，提高他们参加相应社会保障项目的积极性。

一种制度的确立必须得到民众的认同，否则就难以长久，而民众认同的内在基础是意识接受或心理认同。

农村社会保障制度尤其是社会保险制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。

因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化，接受这项新事物最强有力的手段。

各级政府、相关职能部门要采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障尤其是社会保险的意义，讲清形势、算清经济帐，晓之以理、动之以情，提高广大农村干部群众的认识，实现群众的广泛参与。

（4）监管责任：

使农村社会保障纳入规范化轨道

为加快新型农村社会保障制度建设步伐，必须强化国家尤其是各级政府对农村社会保障的行政监督和管理，使农村社会保障纳入规范化轨道并健康发展。

第一，完善农村社会保障管理体制。

一是建立民主、科学的农村社会保障监管机构或部门，由政府主管领导、各相关职能部门领导、专家以及投保人代表组成，以此实施国家对农村社会保障资金的指导和监督。

二是在建立统一的农村社会保障机构的前提下，明确相关部门的管理职能并使其协调有效地进行工作。

农村社会保障的职能部门主要涉及民政、财政、劳动、卫生、人事等部门，这些部门之间的管理职能必须明确并有所侧重，在农村社会保障委员会的统一协调下进行有序管理，共同促进农村社会保障事业的发展。

三是要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度、明确不同的管理内容和重点，并使管理程序规范化。

第二，强化农村社会保障工作监督机制。

一是强化国家权力机关的监督，如中央权力机关对执法情况的监督，地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会保障工作的具体监督等。

二是强化政府自身的监督，如上级政府农村社会保障职能部门对下级政府相应职能部门的监督、同级政府对农村社会保障职能部门的监督等。

三是强化农村社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督。

四是利用行政诉讼等司法程序进行监督。

五是重视社会监督，如新闻媒介监督及群众监督等，以弥补政府主导的监管机制的不足。

监督的重点是农村社会保障的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等。

第三，确保监管落实到农村社会保障的每个环节。

国家对农村社会保障资金的收缴、运营、发放等方面负有关键性的监管责任。

一是在资金收缴的环节，监管业务部门要真正将符合条件的业务对象的经费如数收缴上来，同时根据例外情况，对相关业务对象实施经费减免。

二是在资金运营环节，监管业务部门要将资金按规定比例投放到银行、债券、投资基金乃至股市。

为确保资金的保值增值，投资股市的比例应当严格限定，且尽可能由值得信赖的投资基金公司来运营。

三是在资金发放环节，监督业务部门要将相关保障待遇按时足额发放。

此外，国家监管机构还应监督主管部门和业务机构的管理费提取是否超标、是否存在贪污浪费或挤占挪用现象等。

第四，提高农村社会保障的行政管理效率。

一是职能部门转变管理观念和工作作风，真正体现为民服务的思想。

二是提高行政管理人员的素质。

农村社会保障不仅范围广，政策性强，而且涉及到农村经济社会的方方面面，必然要求管理人员不断提高理论水平、业务素质和政策水平等。

三是改进管理方法和手段，尤其是要强化信息化管理。

5.2.3充分调动社区养老保险

社区是以村或镇为单位形成的空间形态。

农村社区是农村老人居住的场所，也是农村老人活动的主要空间。

社区养老是指以乡村或乡镇企业为单位，自行设计和组织的养老办法。

主要是在经济比较发达的地区实施，这些地区乡村工业发达，集体经济力量雄厚。

社区养老要以强大的经济实力作后盾，虽然在推广普及方面存在困难，但它却为未来的养老模式提供了一种新的思路。

社区养老有其独特的优势，突出的表现在能够提供快捷的服务，其本质是村域资源的整合和运用，核心是村民的参与合作。

因为社区的范围较小，居民的相互联系比较紧密，所以利用这些有时可以依托社区的人际网络，用更多的社区资源为老年人提供养老保障。

在这种模式下可以更多的激发出社区内村民的互助与参与精神，使得农村居民的传统生活方式得到复归。

社区养老服务成本相对较低，服务方式可以更为多样化和个性化，是笔宝贵的本土资源，将在农村空巢家庭的养老方面大有作为。

具体而言：

（1）社区可以多方筹措资金，以兴建适合老年人使用的各种设施，提供休闲场所如图书室、阅览室、娱乐室等，开展各种老年人喜闻乐见的娱乐活动。

（2）制定一些具有激励作用的政策和措施。

社区可以对维护老年人合法权益和敬老养老成绩显著的家庭或个人给予表扬或奖励。

如采取评选“文明家庭”、“孝星”、“好婆媳”、“星级文明户”等活动，对那些养老敬老的模范家庭或个人给予一定的物质奖励和精神鼓励。

（3）社区应经常采取“家访”的形式关心老人。

如果村干部能够采取定期或不定期的形式到有60岁以上老人的家庭走访，询问老人的生活情况和子女们是否孝顺的情况，将会对家庭养老产生一定的督促激励作用。

（4）签订养老协议。

调查表明，签订养老协议对减少养老纠纷大有好处：

有口头协议的比无协议的发生纠纷率低；

有书面协议的比只有口头协议的家庭发生纠纷的比率低。

因此，如果在基层组织的监督下，再设立有关保护老年人权益的组织，专门负责督促子女与老年人签订书面养老协议，并定期检查协议的履行情况，这将对减少家庭养老纠纷，保护老年人合法权益，起到很好的监督保障作用。

（5）积极宣传《老年人权益保障法》，使其达到家喻户晓。

通过宣传使村民们知道，不敬老不养老不仅是不道德的行为，而且也是一种违法行为。

作为基层组织应积极宣传《老年人权益保障法》中有关农村具体问题的法律条款。

这样不仅教育了子女，也使老年人学会使用法律武器来保护自己的合法权益。

（6）建立法律援助中心，帮助保护处寸弱势地位的老人合法权利。

（7）社区要帮助组建和扶持农村老年协会，如帮助选拔协会负责人，为协会提供场所、资金等。

老年协会是老年人自己的组织，它既可以满足老年人的精神需求，又可以发挥对农村家庭养老关系进行宣传、教育、监督和调解作用，以改变农村老人的弱势群体地位。

5.3农村养老保障的复合需求体系

5.3.1现有农民群体的分化

在城市化进程中，农民养老保障问题涉及三类农民：

一是种地农民或纯粹农民，二是失地农民，三是农民工。

纯农业居民是指只从事农业，且主要是传统意义上的种植业，收入来源只有农业，长期生活在乡村的居民。

失地农民是指在工业化和城市化过程中，由于土地被征收而失去土地被迫进城的农村居民，他们已经不是纯粹意义上的农民，只是由于户籍和身份的原因才仍被当作“农民”。

当他们完全失去土地时，就已经和城市居民没有本质的区别了，他们一样得承受市场经济下存在的巨大风险。

农民工是从农民中率先分化出来，与农村土地保持着一定经济联系，从事非农业生产和经营，以工资收入为主要生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员。

在中国的养老保障制度改革中，对第一类纯农业居民，基本没有采取真正的有效改革措施，在大多数农村仅有“五保”制度。

对后两类失地农民和农民工，各地有不同的改革办法，但比较一致的是将它们纳入城镇养老保险制度之中，努力把它们推向城市社会保障体系。

失地农民是一群不想进城，而因被征地而被迫进城的农民。

由于前几年的积累，失地农民已经成为农村城市化中的一个突出问题。

失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份状态。

农民工是自己本身想进城的务工农民。

统计数字显示，截至2003年8月底，已有1亿农村劳动力进入城镇就业,农民工成为了产业工人的主体。

解决农民的养老保障问题，已经到了刻不容缓的地步。

5.3.2纯农民群体的养老保障需求

5.3.2.1纯农业群体养老保险现状

由于工业化和城市化的影响，现有的农村年轻劳动力大量往城市转移，在农村形成了大量的“空巢家庭”，剩下的是大量的老、弱、病、残人员。

他们生活贫困，精神生活需要照料，对社会养老保险缺乏意识。

在土地保障功能趋于弱化，家庭养老功能递减的情况下，如何解决这部分人的养老保险问题越来越引起社会的重视。

5.3.2.2纯农业群体养老保险需求

由于中国大多数农村地区经济比较落后，长期留守在农村从事纯农业生产的农村居民，他们大多文化水平较低，在社会养老保险方面缺乏意识，长期处于较低的生活水平状态，加上受传统文化的币熏陶，己习惯于节俭生活，对物质生活包括衣食住医并没太高要求，也不认为在这方面最缺乏，他们更看重子女的尊重关心、社会的重视照顾、老人间的交流慰藉等精神满足，尤其是子女的尊重关心方面。

大多数农村老年人在体力较好是仍然坚持从事力所能及的劳动，而一旦他们无法劳动时，便会感受到一种强烈的空虚感、孤独感，转而对家庭有一种根深蒂固的心理依赖。

因为农民一生中总是围着两种东西而生活：

家庭与农活。

当年老体衰不能干农活时，其生活的核心便只有家庭了。

由于农村生活水平较低，医疗卫生条件较差，因而农村老年人多疾病，常处于疾病状态的老人特别需要家人的各种照料和慰藉。

5.3.2.3建立纯农业群体养老保险制度

建立纯农民养老保险制度旨在弥补土地养老保障功能的不足，帮助从事农业生产的农村居民解决养老保障的后顾之忧。

首先，采用以个人缴费为主、村集体组织给以补助、政府财政适当补贴的资金筹措模式，使现行的完全个人积累储蓄制的农村养老保险转变为政府引导型完全积累储蓄制的农民养老保险。

参保对象为当地行政区域内的、具有土地承包经营权的、且在从事农业生产的适龄农民。

保险费的筹资标准以略高于当地农村最低生活保障水平为宜，以当地上年农民人均纯收入为缴费基数，农民个人缴费比例、村集体经济补助和政府补贴额度或比例，由当地三方的经济承受能力和实际情况决定，并规定最低的缴费年限。

个体、集体的全部缴费和政府补贴资金的大部分划入参保农民的个人账户。

个人账户归个人所有。

政府补贴资金的小部分可以用于建立长寿风险基金，长寿参保人员由政府承担继续支付责任。

养老金的计发标准按个人账户实际积累余额计算，计发年限按老年人口的平均余命计算，或参照城镇养老保险计发年限，领取养老金年龄以劳动法规定或相关法规为准。

原参加农村社会养老保险的人员全部划入这一制度，但不符合上述参保条件的人员，不享受政府资金补贴。

当农民进城务工或去非公企业就业时，在流入地改按参加农民工养老保险，其个人账户的全部资金随之转移至洲入地的农民工养老保险个人账户。

其次，建立健全农村最低生活保障制度。

截至2006年底，全国有23个省份建立了农村最低生活保障制度，2133个县（市）开展了农村最低生活保障工作，有1593.1万人、777.2万户得到了农村最低生活保障，分别比上年增长了93.1%和