林业行政处罚论Word下载.docx

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对其他性质的违法行为，如民事违法行为、经济违法行为则不能实施行政处罚。

对违反林业法规、已经构成犯罪的行为，应当依照刑法的有关规定追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

（三）林业行政处罚的性质是一种惩戒制裁性的具体行政行为。

具体行政行为，是实施林业行政处罚的主体针对特定人或事作出的或依法应作为而不作的、直接影响行政相对人权利和义务的外部行为。

所谓惩戒制裁性，体现在对相对人的权益予以限制（如暂扣采伐许可证等）、剥夺（如吊销许可证、没收财物等）或科以新的义务（如罚款等）。

这一特征使林业行政处罚既区别于行政处分、刑事制裁和民事制裁，又区别于授益性的行政奖励行为和赋权性的行政许可行为。

（四）林业行政处罚是一种要式行政法律行为。

即实施林业行政处罚必须具备法律要求的特定形式并履行一定的法定程序方能成立有效。

如对违反林业行政管理秩序的相对人作出处罚决定，必须制作统一格式的行政处罚决定书，处以罚款和没收财物必须使用法定部门制发的罚没收据等。

否则，该处罚行为依法不成立和无效。

三、林业行政处罚与有关概念的区别

（一）林业行政处罚与林业行政处分。

林业行政处分是指林业行政机关的工作人员因违纪、轻微违法、失职而由其所属的行政机关，或者由监察机关依职权对其作出的行政制裁措施。

两者都属于行政法律责任和具体行政行为，都具有制裁性，两者的区别是：

1、主体不同。

林业行政处罚的主体是特定的林业行政主管部门或经法律、法规授权的组织；

林业行政处分除监察机关外，一般不需法律、法规的专门授权。

2、制裁的对象不同。

林业行政处罚的对象只能是违反林业行政法律规范尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织；

而林业行政处分的对象只限于林业工作人员，不适用于法人。

3、制裁的性质不同。

林业行政处罚属于外部行政行为；

林业行政处分是内部行政行为。

4、制裁的种类不同。

林业行政处罚的种类有警告、罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，没收违法所得、没收非法财物，行政拘留及法律、行政法规规定的其他行政处罚；

林业行政处分的种类则限于警告、记过、记大过、降级、降职、留用察看、开除等。

5、救济手段不同。

受林业行政处罚的当事人对林业行政处罚不服可以通过申请林业行政复议或提起林业行政诉讼获得救济；

而受林业行政处分的当事人对行政处分不服，既不能申请行政复议，也不提起行政诉讼，只能向作出处分决定的机关或其上级机关申诉。

（二）林业行政处罚与刑罚

刑罚是指人民法院对违反刑事法律规范，严重危害社会的犯罪者，根据其应负的刑事责任所实施的制裁。

林业行政处罚和刑罚都是对违法行为实施的法律制裁，两者的主要区别是：

1、实施处罚的主体不同。

林业行政处罚属于行政行为，由林业行政处罚主体实施；

刑罚属于司法行为，由人民法院通过审判作出。

2、制裁的性质不同。

林业行政处罚属于行政制裁；

刑罚属于刑事制裁。

3、适用的法律规范不同。

林业行政处罚依据林业行政法律规范；

刑罚依据适用刑事诉讼程序。

4、程序不同。

林业行政处罚适用林业行政处罚程序；

刑罚适用刑事诉讼程序。

5、处罚的种类不同。

林行政处罚多财产性或申诫性处罚；

而刑罚多为剥夺人身自由的处罚，甚至剥夺人的生命，后者明显重于前者。

（三）林业行政处罚与林业行政强制执行

林业行政强制执行是指有关林业行政主管部门为了保障林业行政管理活动的正常进行，对拒不履行法定义务的行政管理相对人依法强迫其履行，需采取的各种强制手段的行为。

林业行政处罚与林业行政强制执行都是对违反林业行政法律规范的行为采取的以国家强制力为后盾的强制行为。

两者的主要区别是：

1、目的不同。

林业行政处罚的目的是为了制裁违法行为；

而林业行政强制执行的目的是为了保障林业行政决定或林业法定义务的履行。

2、性质不同。

林业行政处罚是对违反林业行政法律规范行为的一种制裁。

即对违法行为的事后制裁，处罚决定不因行政相对人停止违法而解除，如罚款不能返还；

林业行政强制执行不是制裁，在义务人履行了法定义务后，强制执行即应停止，如冻结的存款要解冻、暂扣的车辆返还等。

3、实施机关相同。

林业行政处罚只能由林业行政主管部门或法定组织实施；

林业行政强制执行除由林业行政主管部门实施外，主要由人民法院执行。

第二节　林业行政处罚的实施机关

林业行政处罚的实施机关，是指具有林业行政处罚权的、依法对违反林业法规的当事人给予林业行政处罚的机关或法定组织。

根据《林业行政处罚程序规定》第六条的规定，实施林业行政处罚的机关包括县级以上林业主管部门、法律法规授权的组织、林业主管部门依法委托的组织。

一、县级以上林业主管部门

县级以上林业主管部门是林业行政处罚的实施主体，负责依法行使《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国防沙治沙法》等法律、法规、规章规定的林业行政处罚权。

林业行政处罚应从分散执法逐步过渡到集中执法。

条件成熟的县级以上林业主管部门可以，根据实际需要成立综合执法机构，集中行使本机关的林业行政处罚权。

林业行政处罚权集中后，有关机构不得再行使已统一由综合执法机构行使的林业行政处罚权。

尚未实行集中执法的，县级以上林业主管部门应根据有关法律、法规、规章的规定，明确本机关各执法单位的行政处罚职责，制定责任制，做到权责清楚、分工明确、配合协调、形成合力。

二、法律法规授权的组织

法律法规授权的组织是指法律、法规授权行使一定的国家行政权的非行政机关的组织。

在行政法律关系中，法律法规授权的组织具有行政主体的法律地位，其对自身行为承担法律责任，如其可以作为行政复议中的被申请人、行政诉讼中的被告、行政赔偿中的赔偿义务机关。

如《植物检疫条例》第十八条将违反本条例规定的林业行政处罚权授予植物检疫机构，各级植物检疫机构就可以自己的名义作出林业行政处罚决定，并独立承担法律责任。

又如，《中华人民共和国森林法》第二十条规定：

“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。

”我们可以将本条规定的森林公安机关的林业行政处罚权，理解为是《中华人民共和国森林法》的授权。

法律法规授权的组织，必须具备下列条件：

（一）只有法律、法规才有权授权其他组织实施行政处罚，其他规范性文件不得授权。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，法律和法规可以授权。

在我国，法规包括行政法规、地方性法规。

但是，行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法所指的是授权作出具体行政行为。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条的规定，法律和法规可以授权非行政机关的组织行使行政处罚权。

可见，在我国，只有全国人大、全国人大常委会、国务院及一定级别以上的地方人大和地方人大常委会可以通过法律、法规授权非行政机关的组织实施行政处罚，而可以授权非行政机关的组织实施除行政处罚外的其他行政管理活动。

当然，规章以下的规范性文件就更不得授权非行政机关的组织实施行政处罚权

（二）被授权组织必须是具有管理公共事务职能的组织。

在我国，非行政机关的组织范围广泛，包括社会组织、社会团体、企业事业组织、基层群众性自治组织、各种技术检验鉴定机构、群众性治安保卫组织及某些私人组织。

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，有资格获得授权实施行政处罚的组织必须是有公共管理职能的组织。

因此，只有管理公共事务职能的企业事业组织、社会组织及社会团体、基层群众性自治组织、群众性治安保卫组织等，才有资格获得授权实施行政处罚。

（三）被授权组织必须具备法律规定的条件。

被授权组织至少必须具备以下条件：

1、被授权组织是依法成立的；

2、被授权组织内部具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；

3、对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，被授权组织应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定；

4、单行法律、法规规定的其他条件。

（四）获得授权实施行政处罚的组织只能在法定授权范围内实施行政处罚。

法律、法规在授权非行政机关的组织实施行政处罚资格的同时，必然授权其实施行政处罚权的内容和具体范围。

被授权组织只能在授权的范围内实施行政处罚，而不得超越授权的范围。

越权无效是行政法的一项基本原则。

如果被授权组织越权实施行政处罚，其行为不具有法律效力，也与国家无关。

如上所述，除法律、法规外，行政规章也可授权非行政机关的组织实施行政管理权，被授权组织拥有法定行政管理职权，但在行政管理职权范围内未必都拥有行政处罚权。

三、林业主管部门依法委托的组织

受委托组织是指行政机关委托实施一定行政职能、办理一定行政事务的非行政机关的组织。

在行政法律关系中，受委托组织不具有行政主体的地位，其行为由委托的行政机关承担法律责任。

为了规范委托行为，行政处罚法对委托实施行政处罚权制度作了非常具体明确的规定。

（一）行政机关委托非行政机关的组织实施行政处罚权的条件。

必须同时具备三个条件：

1、依照法律、法规和行政规章的规定。

即当法律、法规和行政规章规定可以进行委托处罚的，行政机关才可以委托处罚；

没有法律、法规和行政规章规定的，行政机关不得自行委托。

可以规定委托的规范性文件范围比规定可以授权的规范性文件要大，除法律、法规外，还包括行政规章。

2、行政机关必须是在其法定权限内进行委托。

即行政机关在委托处罚时，必须自己拥有实施某项行政处罚的权力，否则，构成越权委托而无效。

3、被委托或者受委托的组织必须符合行政处罚法及其他单行法律规定条件。

即凡不具备行政处罚法规定条件的组织，均无资格接受实施委托行政处罚。

这里必须强调的是，在行政处罚法制定前，实践中委托的对象除组织外，还包括个人，使得委托极不严肃，亦出现了诸多问题。

因此，行政处罚法明确规定，行政机关不得委托个人实施行政处罚。

（二）委托行政机关与受委托组织之间是委托与被委托关系，由此产生监督和被监督关系委托行政机关有责任监督受委托组织是否在委托权限范围内，依照法定目的和程序，实施行政处罚。

如果发现受委托组织超越权限、滥用行政处罚权或者违反法定程序，委托行政机关有权解除委托关系。

在委托关系中，受委托组织是以委托行政机关的名义实施行政处罚的。

因此，因实施行政处罚行为所产生的一切法律上的后果，均由委托行政机关承担。

包括在行政复议、行政诉讼及国家赔偿中的法律后果。

（三）受委托组织是以委托行政机关名义实施行政处罚在委托处罚中，在以下四点应当注意：

1、受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚，在法律上是有效行为，其行为后果由委托行机关承担；

2、受委托组织在委托范围内，以自己的名义实施行政处罚的行为。

在法律上是无效的行为，其后果由自己承担；

3、受委托组织超出委托范围，以委托行政机关的名义实施行政处罚，如果委托行政机关不予承认，该行为在法律上亦属无效行为，其行为后果由自己承担；

4、受委托组织超出委托范围，以自己的名义实施行政处罚的行为，在法律上亦属无效行为，其行为后果亦由自己承担。

（四）受委托组织不得再委托。

受委托组织接受委托后，不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

即在委托实施行政处罚关系中，禁止转委托，无论转委托关系中的受委托组织是否具备行政处罚法规定的条件。

如上所述，行政机关在进行委托实施行政处罚权时，要受到诸多的限制，具备一定的条件，而接受委托的非行政机关的组织显然不具备行政处罚法所规定的进行委托的资格。

同时，也考虑到委托实施行政处罚权的严肃性，禁止受委托组织进行再委托。

（五）受委托组织必须具备法定的条件。

为了规范委托行为，防止违法委托，受委托组织必须具备一定的条件或者资格，行政机关才能予以委托，这是立法过程中达成的共识。

行政处罚法在吸收多方意见，考虑保证行政处罚公正性的基础上，规定受委托组织必须具备以下三个条件：

1、受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。

这一规定包含以下要求：

一是受委托组织必须是事业组织。

所谓事业组织是指以谋求社会利益为目的而非以赢利为目的，从事社会各项具体事业的组织。

如林业站、木材检查站、野行动植物保护管理站馆等。

事业组织与企业组织的重要区别在于，前者不以赢利为目的，后者以赢利为目的。

二是受委托组织必须是管理公共事务的事业组织，事业组织可分为管理公共事务的事业组织和非管理公共事务的事业组织。

三是受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。

所谓依法成立，是指该事业组织具备有关法律、法规规定的条件、依照法定条件得到有权机关的批准。

如私设的木材检查站就不具备受委托组织的条件。

2、具有熟悉有关法律、法规、行政规章和业务的工作人员。

这是在前一个条件基础上提出的进一步要求，即受委托组织不仅必须是依法成立的管理公共事务的事业组织，而且在该组织中还要具有熟悉有关法律、法规、行政规章和业务的工作人员。

衡量是否具有熟悉有关法律、法规、行政规章和业务的工作人员，通常以是否经过专项法律培训班和业务知识培训班，是否经过有关机关举行的有关法律知识和业务知识考核，是否持有有关机关颁发的上岗执法证等为标准。

3、对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

这一条件并不是所有受委托组织都必须具备的条件，需要对违法行为进行技术检查和技术鉴定后，才能判定最终是否需要实施行政处罚及实施何种行政处罚的，受委托组织才必须具备此一条件，对于不需要进行专门的技术检查或者技术鉴定，即可以判定是否需要实施行政处罚的，受委托组织就不必具备此一条件，可见，一般情况下，受委托组织只需要具备前述两个条件。

林业主管部门依法委托实施林业行政处罚，必须办理书面委托手续，并由委托的林业主管部门报上一级林业主管部门备案。

委托的林业主管部门对受委托的组织实施林业行政处罚的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托的组织在委托权限范围内，以委托的林业主管部门的名义实施林业行政处罚。

除了上述机关和组织外，其他任何机关和组织不得实施林业行政处罚。

目前，在林业行政执法中，主要的委托类型是上下级委托，即县林业局将部分林业行政处罚权委托给基层林业站、木材检查站行使。

第三节　林业行政处罚的管辖及管辖分工

一、林业行政处罚的管辖

林业行政处罚的管辖，是指实施林业行政处罚的机关在查处林业行政处罚案件上的分工和权限。

它是衡量处罚机关是否依职权处罚或越权处罚的标准。

明确林业行政处罚的管辖，是正确、及时地处理和解决林业行政处罚案件的前提。

根据《林业行政处罚程序规定》的规定，林业行政处罚的管辖种类分为级别管辖、地域管辖、指定管辖、移送管辖和授权、委托管辖。

（一）级别管辖

级别管辖是根据林业主管部门的级别确定的管辖，是划分上下级林业主管部门之间实施林业行政处罚的权限。

确定林业行政处罚案件的级别管辖，一般是根据案件性质和影响来确定的，林业行政案件原则上由县级林业主管部门管辖，往上依级递减，数量减少。

即哪些行政违法行为可以由低一层的林业行政机关处罚，哪些行政违法行为只能由高一个层级的林业行政机关处罚。

《中华人民共和国行政处罚法》确立了县级行政主体为基本层级管辖单位的级别管辖原则。

这里所说县级行政主体指县级地方人民政府中享有行政处罚权的各类行政机关。

《中华人民共和国行政处罚法》如此规定行政处罚的级别管辖是比较合适的。

因为县级以上人民政府是按宪法和组织法规定的各类行政职能部门设置完全的政府。

而县以下设的乡（镇）政府通常不设相应的行政职能部门，故无能力和资格行使行政处罚管辖权。

在单行法律、法规或者上级林业行政机关对于级别管辖作出明确规定的情况下，上下级林业行政机关能否就属于自己查处行政违法行为的管辖权进行转移呢？

所谓管辖权转移，是指上级林业行政机关把应该由它管辖的违法行为移交下级林业行政机关处理或者下级林业行政机关把应该由它管辖的违法行为移交上级林业行政机关理。

在林业行政机关系统内的管辖权转移只能是单向的：

1、下级林业行政机关可以将自己管辖的行政违法案件转移给上级林业行政机关处理，即上级林业行政机关能够以自己的名义处理按照法律规定应当由下级林业行政机关管辖的行政违法案件。

这是因为上级林业行政机关是下级林业行政机关的领导者或者指导者，其有权改变或者撤销下级林业行政机关作出的行政行为；

同时，它还是下级林业行政机关的行政复议机关。

2、上级林业行政机关却不能将己管辖的行政违法案件转移给下级林业行政机关处理。

在上级林业行政机关需要下级林业行政机关协助进行调查取证时，只能视为下级林业行政机关受上级林业行政机关的委托。

但是，下级林业行政机关不得对应该由上级林业行政机关管辖的行政违法案件，以自己的名义作出处理。

否则，就构成越权行使行政职权。

根据《林业行政处罚程序规定》条七条、第八条的规定，国务院林业主管部门管辖全国重大、复杂的林业行政处罚案件；

省级林业主管部门管辖本辖区内重大、复杂的林业行政处罚案件；

自治州、设区的市（含地区）级林业主管部门管辖本辖区内重大、复杂的林业行政处罚条件；

县级林业主管部门管辖本辖区内的林业行政处罚案件。

（二）地域管辖

地域管辖又称地区管辖，是不同地区的同级林业主管部门之间查处林业行政处罚案件的分工和权限。

级别管辖解决纵向的案件管辖关系，地域管辖解决横向的案件管辖关系，一个林业行政处罚案件只有同时解决了这两种管辖问题，才能最终确定具体的管辖机关。

林业行政处罚案件的地域问题，才能最终确定具体的管辖机关。

林业行政处罚案件的地域管辖采取以下原则：

1、由违法行为发生地的林业主管部门管辖的原则。

根据《林业行政处罚程序规定》第九条规定“ 

林业行政处罚由违法行为发生地的林业主管部门管辖”。

这样便于调查取证，便于使案件得到及时处理。

一般而言，违法行为地包括违法行为着手地、经过地、发生地以及危害结果发生地。

而以违法行为发生地作为行政机关管辖行政违法活动基准点是比较科学的。

首先，从法理上讲，对违反法律规范的行为事实的认定，必须依赖于对行为状态（包括行为的主观因素、危害后果等）的分析与判断，行为的可罚性、处罚的量定依据以及处罚效果，都要以行为状态为基础。

其次，有利于行政机关对违法事实的进一步调查，便于取证，可以有效节省执法机关的人力、物力、财力，提高工作效率。

如何理解违法行为发生地？

应当说，行为人实施行政违法行为，在其实施过程中任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地。

例如：

甲县王某在乙县收购无证采伐的木材，使用伪造的运输证，由乙县经过丙县运往丁县销售。

运输过程经过乙县、丙县、丁县，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定，乙、丙、丁三地都可能成为违法行为发生地，当地的林业行政执法机关如发现了这一违法行为都有权对其实施行政处罚。

但是，如果这一违法行为是在丁县销售木材时才被查获，只需由丁县的林业行政执法机关实施行政处罚就可以了，丙、乙二地的林业行政机关不应再实施行政处罚。

当然，丁县林业行政机关在对该无木材运输证件运输木材的行为实施林业行政处罚时应考虑到行为人实施了收购无证采伐的木材，使用伪造的运输证的违法行为，依法给予并处处罚。

2、优先管辖为主，移送管辖为辅的原则。

根据《林业行政处罚程序规定》第十一条第一款规定：

“几个同级林业主管部门都有管辖权的林业行政处罚，由最初受理的林业主管部门处理；

主要违法行为地的林业主管部门处理更为适宜的，可以移送主要违法行为地的林业主管部门处理”。

例如，甲县公民王某，在乙县收购无证采伐的木材，使用伪造的运输证，由乙县经过丙县运往丁县销售。

在这个案件中，无论收购、运输还是销售木材的行为都是违法的，作为违法行为发生地的乙县、丙县、丁县林业主管部门都有权管辖这个案件。

如果这个案件最初由主要违法行为地的乙县林业主管部门处理，更有利于认定案件事实、核实证据材料，则可移送乙县林业主管部门处理。

（三）指定管辖

指定管辖是指两个或两个以上林业主管部门，就某一林业行政处罚案件的管辖权发生争议，都争要管辖权或都不愿管辖的，报请共同上一级林业主管部门指定管辖。

管辖权发生争议，主要有以下两种情况：

一是在地域管辖上，两个或者两个以上林业行政机关对管辖权发生争议。

具体为：

1、共同管辖时，若干有管辖权的林业行政机关对管辖权发生争议；

2、数地违法的，数地林业行政机关对管辖权发生争议；

3、因辖区境界不明引起的管辖权争议；

4、因行政区划发生变动引起的管辖权争议等。

二是在职权管辖上，两个或者两个以上的林业行政机关对管辖权发生争议。

具体表现为：

1、法律、法规和行政规章因对行政处罚权规定不明，引起的管理权争权；

2、同一违法行为违反若干行政管理领域的行政法律规范，引起的管辖权争议；

3、法律、法规和行政规章定数个行政机关对同一违法行为共同配合处理，引起的管辖权争议等。

（四）移送管辖

移送管辖是指林业主管部门对已经受理的林业行政处罚案件，发现不属于自己管辖，应将案件移送给有管辖权的林业主管部门查处。

受移送的林业主管部门如有不同意见，应报请共同上一级林业主管部门指定管辖，不得一再自行移送。

移送管辖分为两种情况：

其一，是林业行政机关在受理行政案件后，经审查发现自己对该案无管辖权，应当告知有关行政机关，并将案件材料移送给有管辖权的行政机关。

其二，在查处林业行政处罚案件时发现其行为已构成犯罪的，必须依照国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》将案件移送森林公安机关依法追究刑事责任，不得先作出行政处罚决定后再移送，更不能以罚代刑。

森林公安机关对林业行政执法单位移送的案件，经审查或侦查，认为违法行为没有犯罪事实或不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当将案件送回原移送林业行政机关处理。

（五）授权、委托管辖

授权、委托管辖是指法律、法规授权的组织和林业主管部门依法委托的组织在受理林