海关保税物流监管场所准入退出机制研究文档格式.docx

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平衡现象，少数地方的保税物流监

管场所超常规发展在一定程度上掩

盖了因扩展太快引发的发展过热、

监管滞后、资源浪费等一系列矛

盾，形成盲目扩张和虚假繁荣。

我们认为，设立保税物流监管

场所应因地制宜、科学论证、合理

规划、宏观控制，防止陷入“一哄

而上一重复投资一资源浪费一效益

不佳一清理整顿一关停并转一供给

不足一再次一哄而上”的怪圈与覆

辙。

本文拟从实际情况出发，研究

探讨如何综合运用行政和市场两个

手段，强化布局管理，建立健全符

合发展实际的保税物流监管场所的

准入退出机制，继而推动保税物流

监管场所健康有序的发展，形成符

合经济发展规律的监管理念和监管

流程，实现有效监管和高效运作相

结合的目标。

一

、海关保税物流监管场所设立

和监管中存在的问题

保税物流监管场所管理制度作

为国际通行的一种海关监管制度，

在促进国际贸易发展的同时，也存

在不少问题。

（一）保税物流监管场所合理

布局中存在的问题

保税物流监管场所既是发展加

工贸易，也是发展开放型经济的重

要载体，它的主要作用是通过完善

保税物流，延伸产业链条，调整产

业结构，促进区域经济增长。

目

前，地方政府对发展保税物流业务

热情很高，需求量大，有些海关保

税物流监管场所的设立带有政府干

预的色彩，存在申请“过热”的现

象，其发展是不平衡的，少数地方

的保税物流监管场所超常规发展在

一定程度上掩盖了因扩展太快引发

的发展过热，监管滞后，资源浪费

等一系列矛盾，在一定程度上掩盖

了海关保税物流监管场所在政策配

置、规划布局、建设发展中存在的

普遍问题，值得引起高度关注。

但由于地方各级政府的本位考

虑，以及企业的本位考虑，海关有

14国际贸易2007年第6期

时难以科学平衡掌握。

一些地方政

府和企业未经慎重调研和论证，即

申请设立海关保税物流监管场所，

将设立海关保税物流监管场所作为

改善投资环境、树立政府形象的政

绩工程。

由于缺乏充分论证和盲目

攀比，同一地区申请设立多个相

同、相近类型的海关保税物流监管

场所，或者不具备条件的地区盲目

跟风、一哄而上，一方面导致恶性

竞争，损害地方的经济发展，另一

方面海关审批上也面临很大压力，

造成海关审批工作的被动。

随着《中华人民共和国海关对

保税物流中心（A型）的暂行管理

办法》（海关总署令第129号）、

《中华人民共和国海关对保税物流

中心（B型）的暂行管理办法》

（海关总署令第130号）的推出，

作为“物流热”最直接的表现形

式，各地纷纷规划、建设保税物流

中心，提出了各自“前景乐观”的

保税物流业发展思路。

以厦门关区

为例，仅仅拟申办保税物流中心

（A、B型）的就有7家。

我们的调研情况表明，目前保

税物流业正处于起步期，发展势头

迅猛，在物流业热起来之后，如何

防止盲目发展，低水平重复建设，

防止物流热重蹈以往各种“热”的

覆辙，不使物流热变成泡沫，这是

当前必须首先研究解决的问题。

要

考虑未来发展空间，预留发展余

地；

防止一哄而上，重复建设，恶

性竞争，造成浪费。

（--）保税物流监管场所海关

监管中存在的问题

由于历史原因，海关保税物流

监管场所属于“漫山放羊”式，海

关无法实行集中管理，也不能达到

规模效应，不能形成海关资源和人

力资源的优化。

1．当前，由于保税物流监管

场所分布区域分散，难以进行集中

管理，海关对其采取开放式、分散

型的监管模式（保税物流中心除

外）。

出于监管成本和监管效能的

考虑，海关对保税物流监管场所的

监管存在监管人员不足、监管频次

过低、现场监管较少等控制薄弱环

节。

如大连海关所辖丹东地区保税

仓库，因中朝贸易特点，入保税仓

库基本为汽车运输，并且由于贸易

本身要求，绝大部分货物周转周期

短，总体特点为货物每票数量少，

票数多，库内货物周转率高，对海

关监管人力资源要求较高，而海关

由于交通工具保障不及时，影响出

入库时的现场监管。

而湛江海关反

映，其辖区内公共保税仓库经营的

大宗散货，单次审批的数量很大，

由于铁路运输等因素限制，提离的

时间较长，同样增加了海关现场监

管压力。

2．对于存储特殊货物的保税

物流监管场所的实际监管难度较

大。

对于储存液态货物的保税物流

监管场所，由于液态货物（特别是

化工品）实行管道输送、密封保

管，普遍存在看不见、摸不着、数

不到、闻不得的特点，海关难以按

照常规的方式进行查验、盘仓等监

管。

同时，由于液态货物特性，导

致其在运输、输送、储存等过程中

会发生一定的损耗。

如何合理确定

损耗，对于损耗是否应补税、补证

等一系列问题规定都不明确，导致

基层海关操作和管理中存在较大困

难，也易产生执法不一情况。

3．特殊保税物流监管场所之

间货物流转规定有待进一步明确。

近年来，随着区域经济蓬勃发展，

同一关区内以及跨关区的保税物流

监管场所之间的货物调拨日益增

多，调拨货物有的是以陆路运输，

有的以水陆运输，有的还需要转换

运输工具。

虽然目前海关总署令第

105号、133号均已允许保税物流

监管场所之间的货物调拨，但对于

调拨货物是否应采取转关运输，调

入地、调出地海关之间如何联系配

合，则没有明确规定，由此，易造

成各地海关之间做法不一，既不利

于提高效率，也蕴涵一定的实际监

管风险。

4．“两仓”监管设施参差不

，制约海关监管效能的发挥。

前，各地新设立的保税仓库和出口

监管仓库，均配备远程视频监控、

企业计算机管理系统等管理设施，

建设起点较高；

而20世纪八九十

年代建设的保税仓库、出口监管仓

库，其仓库的设备、设施陈旧简

陋，在一定程度上限制了“两仓”

的功能发挥，新旧保税仓库、出口

监管仓库业务量也差异较大。

“两

仓”监管设施参差不一，一定程度

上制约了海关监管效能的有效

发挥。

（三）经营人利用保税物流监

管场所避税逃证问题

一些经营人利用保税物流监管

场所进行避税、逃证等违法违规活

动时有发生，亟待引起重视。

1．未经海关批准擅自出库保

税货物，缓缴或少缴税款。

一些保

税物流监管场所经营者针对海关监

管力量不足、实地核查可能性小的

实际，将保税货物出库转入国内销

售后，长期不向海关申请报核，以

国际贸易2007年第6期15

缓缴应纳税款、逃避许可证管理。

一些保税物流监管场所利用我国人

世逐年降低关税税率的承诺，通过

年度间的税率差异，采取先出库、

后申报的做法，偷逃国家税款。

2．保税物流监管场所一般贸

易出库货物漏报杂项费用，偷逃税

款。

保税仓库出库内销的进口货物

（加工贸易进口料件及其制成品除

外），如果在保税仓库中发生的仓

储、运输及其他相关费用未包括在

企业申报的销售价格中，海关应当

按照可客观量化的数据资料予以估

价。

在实际监管中，保税仓库以一

般贸易方式出库的货物时常出现漏

报仓储、运输及其他相关费用的现

象，造成税款的流失。

3．保税物流监管场所货物超

期存放不作处理。

主要是保税物流

监管场所经营者对存放期限超过一

年的货物不及时向海关申请延期，

或者海关对超期存放的保税物流监

管场所货物未按规定提取变卖。

4．将一般贸易或国内贸易货

物与保税货物混库存放。

一些保税

物流监管场所经营者在货源不足、

经营状况较差的情况下，擅自在保

税物流监管场所中存放非保税货

物，甚至将部分库容租赁给其他企

业使用，严重违法保税物流监管场

所监管规定，影响了海关监管

效能。

（四）保税物流监管场所的信

息化管理问题

目前各类保税物流监管场所普

遍存在信息化程度不高，科技应用

力度不够，信息平台不统一、不到

位，保税物流监管链条上的各部门

人员缺乏足够的信息支持，保税物

流监管场所的进、出、转、存数据

难以有效整合利用，无法形成高

效、严密的监管链条，保税物流监

管业务的迅猛发展与海关监管资源

相对不足的矛盾日益突出。

1．海关总署于2005年7月在

全国推广保税仓库H2000电子账

册。

作为加工贸易产业链上重要串

联环节的保税物流载体，保税仓库

H2000电子账册仅仅实现了企业如

实申报基础上的电子底账，而没有

实现供应链数据的相互印证对碰，

使得保税仓库信息化管理只是“半

拉子”工程，海关内部的电子底账

仍然还是“信息孤岛”，没有发挥

应有的监管效应；

而各关自行开发

的联网监管系统，不但造成资源浪

费，而且由于与H2000系统不兼

容，无法实现内、外网数据之间的

相互对碰、预警和风险提示。

时，实行保税仓库H2000电子账册

系统后，海关总署没有对保税仓库

货物跨关区提取进行统一明确的规

定，致使各关的操作存在着不一

致，给海关监管和企业实际运作带

来了一定的不便。

2．总署尚未制定出口监管仓

联网监管系统，主管海关无法对出

口监管仓实行电子账册管理，出口

监管仓的进、出、存等数据无海关

电子底账，基层海关还处于利用纸

质手册和人工核对登记的传统管理

方式，若非盘仓，海关核查仓库各

项数据存在很大困难。

H2000出口

监管仓库的信息化管理系统尚未在

全国范围内统一启用，也无统一的

制订标准，企业自行建立的计算机

管理系统无法保证统计数据的准

确性。

3．目前，全国已批准设立的

保税物流中心共有5家。

因为海关

总署尚未开发完成基于H2000系统

的保税物流中心联网监管系统，因

此现有的5家保税物流中心运行的

是“各自为政”的信息化管理系

统，相互之间自成体系却互不兼

容，与其他保税加工、保税物流的

联网监管系统也无接口。

其中，苏

州高新区保税物流中心信息化管理

系统通过电子口岸实现与H2000的

数据交换，其他保税物流中心管理

系统的数据处理都需要在自有系统

和H2000系统中进行两次录入，所

谓的信息化管理其实是“自给自

足”型的小循环。

（五）保税物流监管场所的类

型众多功能单一问题

目前，我国保税物流监管场所

包括保税仓库、出口监管仓库和保

税物流中心（A、B型）等四种类

型。

从本质上讲，四种类型的保税

物流监管场所都是为保税加工产业

链的上延下伸服务的，即实现境内

的保税物流功能。

但目前各种类型

的保税物流监管场所功能单一、相

互隔离，各类保税物流监管场所的

监管要件的配制标准不统一，不明

确；

同时，各类保税物流监管场所

问因政策落差、功能不同，使得货

物流转手续繁琐，未能建立起科学

有效的联动发展机制，在客观上削

弱了各类保税监管场所间的联动发

展和整体竞争优势，以及对周边区

域的辐射带动作用。

原本应该是一

个完整的物流体系，却因为“此一

时、彼一时”的阶段性需求，不断

增设新型的保税物流监管场所，结

果人为阻断了物流链。

随着经济全

球化、自由化的程度越来越高，有

必要对各类保税物流监管场所进行

功能整合、统一政策。

16国际贸易2007年第6期

（六）保税物流中心（B型）

的发展偏向问题．

作为全国第一家保税物流中

心，苏州工业园区海关保税物流中

心（B型）于2004年l0月开始运

作，截至2006年5月底，该中心

累计受理进出口报关单12万份，

监管货运量超55万吨，监管货值

突破150亿美元大关。

从总量来看

成绩喜人，但从业务结构来分析，

仍然有值得深思的问题存在。

比如

其中的实际进出境货物不到10％，

其余都是与境内发生的深加工结转

或加工贸易内销等业务。

尽管物流

中心的管理层希望物流中心的采购

中心、配送中心及分拨中心的功能

得到更多、更快的开发利用，但从

发展规律看，在短期内显然难以如

愿。

境内业务有两种情况，一是企

业通过“保税物流中心一日游”的

方式，替代原先深加工结转，实现

零税赋；

二是企业通过“国货复进

口”的方式实现加工贸易内销避

税。

在保税物流中心设立之前，这

两种情况要想避税，产品必须通过

“香港一日游”来完成，而现在通

过“保税物流中心一日游”，就能

以更低的物流成本实现。

此外，进入保税物流中心的货

物还包括原先纯粹的国内贸易，这

一情况同样值得重视。

例如某企业

要求其境内钢材供应商先将钢材运

至保税物流中心，然后它再以加工

贸易的方式购进这些已经退税的钢

材，进行加工后出口。

上述业务的

形成，是由于我国目前出口退税政

策不尽合理、关税税率倒挂引起

的。

在这种政策导向下，人为地制

造了物流，造成物流资源的浪费，

并没有创造任何社会财富。

这些业

务本不应成为保税物流中心的主流

业务，然而目前却占用了大量不必

要的监管精力。

可以肯定的是，关税税率倒挂

现象不会一成不变，国家迟早会调

整深加工结转的出口退税政策，进

行税制改革。

到那时，保税物流中

心的主要功能，将会在开放型经济

水平较高的地区发挥出应有的作

用。

如果一些地方没有充分分析保

税物流中心业务的实质，就迫不及

待地提出申请，甚至投入巨资进行

建设，显然是盲目的，必将造成资

源浪费。

二、海关保税物流监管场所

准入退出机制的现状

海关对保税物流监管场所所

做出的准人与退出的行政许可决

定，均按照海关总署令及有关文件

的要求执行，包括《中华人民共和

国海关对保税仓库及所存货物的管

理规定》（海关总署令第105号）、

中华人民共和国海关对保税物流中

心（A型）的暂行管理办法》（海

关总署令第129号）、《中华人民共

和国海关对保税物流中心（B型）

的暂行管理办法》（海关总署令第

130号）和《中华人民共和国海关

对出口监管仓库及所存货物的管理

办法》（海关总署令第133号）。

（一）准入方面

根据署令和文件的有关规定，

海关在保税物流监管场所的准入审

批上日益严谨规范，从审批的标

准、审批的时间及审批的责任等方

面进行了细致规定，各直属海关也

根据署令，并结合本关区的实际情

况制定了更为详细有效的实施细

则，基本满足了海关对保税物流监

管场所的设立审批要求。

但在布

局、数量控制、准人规则上仍缺乏

力度，表现在：

1．海关总署要求直属海关对

保税仓库、出口监管仓库、保税物

流中心的设立审批进行“合理布

局”，但由于保税仓库、出口监管

仓库的设立审批属于海关行政许可

项目，保税物流中心的设立审批参

照行政许可法的有关规定执行，只

要有关申请符合法定条件，即使不

符合布局要求，海关也没有法律依

据不予批准。

因此，直属海关层面

制定的布局规划，不能作为执法

依据。

2．总署令要求保税物流监管

场所的建立应根据保税物流设施的

布局与规模进行考查审批，但是布

局、规模与体量的控制没有相应的

指标参考，没有统一的标准，对不

符合有关布局规划与平衡发展要求

的有关申请项目，海关因无法可依

难以做出不予准人的行政许可

决定。

3．有关保税物流设施发展的

布局与发展规划的确定问题也是客

观存在的：

首先，保税物流设施的

布局规划主要由地方政府根据当地

经济发展的情况制定，海关只能针

对性地提出建议与参考意见，对总

体的规划不具有决定性作用；

其

次，地方经济发展的速度与重点在

不断变化，产业的调整与经济增长

核心的转移也决定了保税物流设施

规划需要随时调整，海关对此无法

实现及时快速的反应；

再次，一些

地区保税物流设施的规划往往受到

行政区划与地理的限制，地方政府

所确定的保税物流设施布局规划往

往还受制于土地、行政等其他外部

国际贸易2007年第6期17

条件，不确定因素突出。

4．目前对于设立保税物流监

管场所的“硬件”规定比较多，但

对于经营企业资信、守法等“软

件”情况（例如其海关管理类别

等）则没有相应规定。

（二）退出方面

海关在保税物流监管场所的退

出机制的加强上也存在一些缺失与

不足。

1．海关对保税物流监管场所

的退出审批的空间较小，除企业主

动提出撤销申请外，海关仅能从业

务未开展的时间、延期审查的结果

与设立场所基本条件的缺失等几个

方面进行考查认定，针对一些经营

不善、管理存在较大问题、企业操

作违规，但是并不具备署令明确的

撤销条件的项目缺乏有力的管理手

段与退出机制保障。

这种情况影响

了保税物流业的平稳发展，同时也

加大了海关的监管风险与难度。

2．保税物流业分类评级管理

尚未全面开展，对保税物流监管场

所缺乏客观量化的考评体系；

同时

保税物流监管场所的年审制度只有

原则性要求，尚未制定统一具体的

实施规范，以此作为退出标准，缺

乏可操作性。

3．对一些因特殊原因停止营

业的保税物流监管场所，海关要注

销其注册登记存在一些法律问题。

如厦门海关辖区一家经营船用油料

的保税仓库，由于政府征地拆迁，

已停止运营，根据海关总署第105

号令规定，长期不开展保税仓储业

务应当注销。

但《行政许可法》第

七十条、《海关实施（中华人民共

和国行政许可法）办法》第六十一

条明确规定的法定注销行政许可的

5种情况中，并未包括105号令规

定的许可事项长期未行使的情形。

同时，《行政许可法》、《中华人民

共和国海关实施（中华人民共和国

行政许可法）办法》中虽有“法

律、法规规定的应当注销行政许可

的其他情形”的保险条款，但105

号令仅为行政规章，不是法律、法

规，因此也不能适用该保险条款。

由于保税仓库设立属于行政许可事

项，由此，如要注销保税仓库也要

符合《行政许可法》的规定。

在当

前《行政许可法》没有明确规定的

情况下，如按照105号令规定注销

长期未运作的保税仓库的行政许

可，海关将可能面临行政诉讼风

险，基层海关进退两难。

三、对海关保税物流监管场所准入

退出机制的相关论证及分析

经过27年的发展，海关保税

物流监管场所从无到有，从小到

大，从一种类型的保税仓库到现在

的六种类型，从沿海地区到几乎遍

布全国各省（自治区、直辖市），

既取得局部的骄人业绩，也存在局

部的闲置浪费，保税物流监管场所

存在的发展不平衡现状，既是经济

发展不平衡和各地主观意志与实际

状况不一致的必然结果，也是政策

缺乏统筹安排和宏观布局扩张速度

过快的必然反应。

从本专题研究的

内容和目的出发，我们对建立海关

保税物流监管场所准人退出机制进

行如下论证及分析。

（一）海关保税物流监管场所

准入退出机制的特点

建立海关保税物流监管场所准

人退出机制，对企业进入我国保税

物流领域进行有目的的规划和限

制，它具有强制性、规范性、可操

作性等特点。

1．强制性。

强制性是指海关

保税物流监管场所准人退出机制的

建立是以国家强制力为保障的，它

不是简单的市场经济自动调节的结

果，相反是因完全自由竞争市场失

灵，需要国家在宏观层面上调控的

产物，建立海关保税物流监管场所

准人退出机制符合我国“宏观调控

下的市场经济”这一基本原则。

2．规范性。

包括两层含义，

一是以规范为目的。

通过准人退出

规制达到规范保税物流发展的目

的，最大限度地发挥其在国民经济

运行中的优势。

二是以规范为准

则。

准人退出机制的内容、措施、

程序应当规范，应当遵循WTO相

关规则和国际条约的承诺。

3．可操作性。

是指海关保税

物流监管场所准人退出机制应当具

有现实的指导意义，具体实施者能

以此为依据对保税物流监管场所进

行有效的管控，达到建立机制的

目的。

（二）建立海关保税物流监管

场所准入退出机制的必要性

前文所述海关保税