规划存在的问题Word格式文档下载.docx

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但总体而言，适应社会主义市场经济需要的、较为完善的新型规划体系尚没有建立起来，现行规划体系还存在着一些矛盾和问题。

1、规划体系过于庞大，规划数量过多

规划体系过于庞大，表现为规划体系在空间上的延伸过度和范围上的衍生过宽。

从空间看，规划在纵向上延伸过度。

主要是分五级从国务院、省市、市、县一直延伸到乡镇政府，也有个别地区甚至延伸到村一级。

不经分析，规划似乎可以在空间上无限延伸。

但在实践中，从充分发挥规划的效能的角度，规划在空间上的有效运用应有一个最低合理规模，否则会因规划系统内部层次过多而导致规划成本过高，产生内在不经济，也会影响规划系统的外在作用效果。

特别是市场经济条件下经济发展主要依托中等中心城市，现在行政上也实行市带县的体制，因此不应要求县市、乡镇一级也编制国民经济和社会发展综合规划，更不宜要求编制更为具体的行业规划。

从范围上看，规划在横向上衍生过宽。

随着科技的进步和社会化大生产分工的加深，原有的行业不断裂变而分化出新的行业，因此新的行业类别不断涌现。

对行业的规划同样有一个规划成本和规划效果的比较问题，规划衍生过宽也会产生规划不经济，但目前对行业规划的编制与否还缺乏一个可行的质的规定和数量判断标准。

规划体系过于庞大带来的一个直接后果就是规划数量过多。

国家计委汪洋副主任在“十五”重点专项规划和行业规划编制工作总结会上总结道：

“据不完全统计，各部门编制的‘十五’行业规划有156个，省地（市）两级地方政府编制的‘十五’计划纲要、重点专项规划、行业规划等有5300多个，若包括县级规划、部门编制的分期、专题性规划，各级土地利用规划、城镇体系规划等，估计全国编制了上万个‘十五’规划。

”

规划数量过多，带来了以下几方面问题，一是规划编制者规划理论水平与政策水平参差不齐和所属地区、部门和行业的限制，容易出现提法不一致、不准确的现象，给市场主体带来混乱甚至误导的规划信息。

二是政府受自身力量所限难以一一组织落实，势必影响规划的地位和政府的形象。

三是导致规划运营成本增加。

四是存在重复编制现象。

目前，重点专项规划涉及的领域，基本上同时又编制了行业规划，即同一领域，中央政府不同部门编制了两个规划文本。

同样，省市级政府在编制重点专项规划的同时，一些政府部门也编制了内容雷同的相关行业规划，造成了规划体系的混乱，也给规划实施带来了困难。

如果两个规划在内容上相同，说明编制缺乏必要性；

如果内容上出现原则性差异，势必影响规划的权威和实施，也影响政府的形象；

更重要的是会给市场经济主体以误导，影响微观经济运行质量。

2、规划体系内部结构不合理

一是从时间看，中期规划期限缺乏灵活性，长期规划没有得到重视。

我国现行的规划主要是5年期的中期规划，其它规划期限的中期规划编制数量极少，长期规划更少涉及。

二是从空间上看，规划以不同等级的行政区为主，很少打破行政界限按区域经济联系进行。

国家和省市两级都缺乏相对较大的区域性规划，而县市和乡镇两级基层规划过多过滥，城市总体规划与城市经济社会发展规划缺乏协调。

三是从内容上看，科技、社会事业发展方面的规划略显薄弱，行业规划之间的兼容性、互补性还较差。

四是从范围上看，行业规划过多，专项规划数量不足。

五是从控制方式上看，近年来对规划的战略性、宏观性和政策性较为重视，但对各类规划之间应有的控制方式和性质不同不加区别。

普遍认为搞市场经济就得突出规划的“三性”，特别是战略性，并不恰当地夸大其作用，造成战略满天飞，使规划仅仅停留于空洞、口号式阶段，给人的感觉普遍比较“虚”，对经济社会发展起不到真正的指导作用。

而对规划的战术性、战役性作用重视不够，规划的可操作性普遍较差。

（二）规划定性不到位

从国际上看，市场经济国家规划涉及面广、内容广泛，但从总体上来看，除少数国家，如法国、日本等之外，中长期规划主要是针对公共领域，围绕重点环节，以解决特定时期经济或社会发展某个方面任务，而制定的政府政策导向性和实施性规划。

从规划的性质来讲，主要有以下特点：

一是规划是政府协调经济社会运行和发展的一种手段，而不是一种制度。

许多市场经济国家都坚持市场经济的体制，但并不否认政府对市场经济运行的宏观管理，规划仅是宏观管理的一种手段。

二是作为手段的规划，既可以是指导性、政策性、预测性的，也可能是实施性的，但从大多数国家的实践来看，以对公共产品、公共服务领域制定的政策性、实施性为主的规划为主。

三是规划作为宏观管理的手段之一，是国家从国民经济和社会发展总体要求着眼制定的宏观发展规划，中央政府是规划的主体。

从我国来看，随着社会主义市场经济体制初步建立，规划的内涵与性质也相对发生了深刻的变化。

规划不再是组织整个社会经济生产的运行机制，而是一种促进经济社会协调发展的重要手段。

它是政府为实现国家或地区中长期宏观经济和社会发展目标而制定的一定时期内社会经济发展的预期目标和行动计划。

这种转变具体体现在以下几个方面：

一是从原有的维护和实施计划经济的体制性、制度性的计划，转向适应市场经济发展要求，引导市场主体行为的工具性、非制度性的计划。

二是从突出经济发展的产业性、项目类、数量指标型的计划，转向强化对公共资源、公共产品与服务配置的引导性和实施性相结合的计划。

三是从适度开放的政府编制的发展规划，转向政府、社会、企业全方位合作的开放型规划，把编制规划的过程转变为一个社会公众民主参与的政治决策过程

深入地研究市场经济条件下我国中长期规划的性质，是系统地构建新时期我国中长期规划体系、内容、程序的基础性工作。

目前我国理论界和计划工作者对这一问题的研究还不是很充分，大致是有这样几种观点：

一是三性说。

我国在编制“十五”计划的实践中，突出强调了宏观性、战略性和政策性，虽然从宏观的、战略的高度总结了市场经济条件下中长期规划的特征与性质，但是也在一定程度上淡化了中长期规划固有的政治属性，容易把市场经济条件下的中长期规划误认为只是一种导向性的宏观信息系统。

这是造成“十五”规划体系出现重点专项规划和行业规划过分强调宏观性、战略性和政策性以及缺乏可操作性的重要原因之一。

二是三元属性说，认为新时期中长期规划的制定缘于国家利益、公共利益的需要，追求社会福利的最大化，具有明显的经济属性；

中长期规划是政府的积极干预行为，具有明显的政治属性；

中长期规划的制定和实施是一项社会事业，具有明显的社会属性。

三是两分法认为，在社会主义市场经济体制初步建立后，“十五”规划就其性质大体上可以分为两类，即指导性规划和政府组织落实的规划。

前者主要针对那些市场基本可以有效发挥作用、无需政府过多干预的领域，其实施主体不是政府，而是企业。

后者主要集中在单纯依靠市场容易产生“市场失败”或市场机制难以做好、易造成重复建设的领域，如公益事业、基础设施、高技术以及关系全局的关键环节和薄弱领域。

这类规划主要靠政府直接动用资源落实或组织实施。

目前，对这两种规划的性质，各方面还有不同的认识。

因而导致在规划实践中出现了属于指导性的规划政府干预过多，而属于政府组织性规划却没有明确政府的责任和义务，该落实的无法落实的现象。

上述几种观点事实上基本概括了社会主义市场经济条件下发展规划的性质，只是认识问题的方法和角度不同。

我们认为，在社会主义市场经济条件下中长期规划的内涵和性质十分丰富，是一个复杂且庞大的体系，既有政治、经济和社会的三元属性，也有战略性、指导性、政策性和可操作性。

特别是由于规划类型的多种多样性决定了规划性质的差异性，任何简单的划分方式都有可能导致规划编制与实施过程中出现偏差。

科学、全面地分析研究中长期规划的性质一般和性质特殊并予以系统合理的界定，是规划理论界和规划工作者一项十分重要而又紧迫的任务。

（三）规划内容不合理

1、规划内容存在雷同现象

一是各级党委编制的《建议》之间、各级政府编制的国民经济和社会发展纲要之间雷同程度较高，地方特色不明显。

如“十五”规划，各级党委都参照党中央的建议制定了本地建议，基本上大同小异；

各级政府也无论经济规模和地域面积大小，都制定了纲要，既分散了精力，又不利于规划的组织实施。

二是部分重点专项规划和行业规划存在雷同。

特别是内容相似或交叉的领域雷同程度严重，如在信息产业领域，在安徽省“十五”计划编制过程中，省计委委托信息中心编制了“安徽省”信息化发展规划，信息产业部门也编制了安徽信息产业发展规划，这就难以避免雷同出现。

其它专项规划与有关联的行业规划之间也存有类似的问题。

三是提法雷同。

各级政府编制的纲要都是几大支柱、几大战略、几大工程等等，没有注重从本地实际出发，容易造成产业结构雷同，重复建设现象发生。

2、规划指标体系设置不尽合理

“十五”规划的指标数量总体上比“九五”计划进一步地减少，但并不是指标越少就越符合市场经济要求，指标越多就越是计划经济。

目前对规划指标还缺少系统的设计，各类规划的指标设置具有随意性，存在着一些共性问题。

如政府主导型领域的规划指标相对偏少，不利于明确政府的责任和义务；

有的市场主导型领域的规划指标没有从市场主体的需要出发来设置，因而不是过多就是偏少；

在政府补充市场型和市场补充政府型领域，指标的设计还有待进一步的研究。

3、规划内容与相应的资源配置之间，存在“错位”、“缺位”、“越位”等脱节问题

根据市场和政府在进行资源配置过程中的不同作用，国民经济和社会各领域大致分为政府主导型领域、政府补充市场型、市场补充政府型领域和市场主导型领域。

因此，规划内容包括规划介入与否和介入程度、方式应视市场和政府在上述领域中作用的不同而有所侧重和不同。

当前，我国发展规划内容在上述不同领域与相应资源配置之间存在着的脱节现象和问题。

一是在政府主导型领域中规划内容存在着政府“缺位”问题。

政府主导型领域主要是以政府为主体进行资源配置的领域，主要包括公共产品和服务的需求、预测与供应等，以弥补“市场失灵”问题。

在我国社会主义市场经济体制还远未完善的情况下，政府主导型领域应比发达市场经济国家更广一些。

当前，我国在这一领域编制的规划，内容上存在着政府“缺位”问题。

其一，无论是综合规划、专项规划，还是行业规划，都缺少配套的分解实施方案，使规划显得过于粗线条，缺少操作性、针对性，保障措施本身也难以得到有效保障，对政府的约束力也不强。

其二，不少规划目标不具体，任务重点不突出，体现政府责任性的指标偏少,回顾和分析部分内容偏多,任务和实施部分着力不够且过于原则,“头重脚轻”。

其三，对一些重要领域规划介入不足，如跨地区、跨部门、跨所有制的重大基础设施建设、重大高新技术产业化和重大社会服务事业等，本应编制重点专项规划的却下放为一般行业规划。

第四，此类规划内容中普遍缺少具体的实施方案及对环境变化的应对措施。

二是在市场主导型领域规划内容存在着政府“越位”问题。

这主要指市场通过价格机制基本可以实现资源最优配置的竞争性领域，如一般竞争性行业和非公共产品的提供。

这时，市场是资源配置的主体，政府的职责最弱，政府发展规划内容要少介入、不介入，即使介入，内容、方式也应有自身特点。

目前，我国除规划纲要有对此所阐述外，相应重点专项规划和行业规划的“越位”现象大大减少，但有些地方和有些领域依然存在着这种问题。

主要表现为：

政府代行了企业的职能。

规划介入了企业决策和活动本身而不是针对市场，但在实施不下去时又推给企业（实际上也不可能实施下去），最后不了了之，还给企业带来不必要的发展思路干扰和经济负担；

政府代行了行业、部门和协会的职能。

将本应由行业、部门或协会作的规划上升到政府重点专项规划的高度，使行业规划变成了重点规划，造成了一种错误的信号和导向；

政府忽视了市场主体需要。

在政府规划应该介入的市场主导型规划领域，不少规划内容过于强调政府意图，不是重在分析发展环境，预测市场需求趋势，为企业提供环境预期和可选择的发展空间，进一步营造外部环境，而是要求企业今后怎么样怎么样，规定它达到多种具体目标，规划的宏观性、指导性和政策性体现不明显。

三是在政府补充市场型领域，规划内容既存在“错位”，又存在“越位”。

市场化水平的提高并不意味着市场配置资源的领域绝对扩大，其中也有一部分需要政府规划，以弥补“市场失灵”。

但这方面的规划主要不是直接代替市场，而是对市场作用进行补充以改善市场对资源的配置效果。

如对自来水、电力、电信等自然垄断行业和进行公益事业规划等。

在发达市场经济国家中，这部分领域政府的作用非常有限，而在我国社会主义市场经济体制初步确定的现阶段，政府和规划的作用不可低估。

目前，在政府补充市场型领域，规划内容中存在着政府直接代替而不是间接补充市场的问题。

如，政府牵头编制城市化规划十分必要，但不少地方的城市化规划没有体现出规划对城市化规制和补充作用，从而促进、优化市场在城市化过程中的资源配置，而是直接代替市场进行城市基础设施建设和小城镇建设，这就夸大和混淆了规划的作用，而事实上许多地方政府根本无法负担规划中的建设资金。

这里规划既有“越位”，也有“错位”。

在针对高技术产业、信息化、环保等外部因素较强和收益递增的领域编制的行业规划和重点规划中，类似问题同样存在。

四是市场补充政府型领域，规划内容主要存在着市场“缺位”问题。

在政府为主体进行资源配置的一些领域中，应高度重视市场机制的作用。

但在当前，该领域中的有一些重点专项规划和行业规划在重视和发挥市场机制的作用方面都做得不够，往往过多强调了政府的作用，指令性、行政性色彩过强，市场主体严重“缺位”。

特别是对垄断性很高电信、电力、自来水等行业的规划，并没有重点对收费机制等深层次问题进行规制和改革，也没有为修正自然垄断等“市场失灵”而放宽限制，而是针对本行业浮于表面问题进行规划，有把行业利益凌驾于公众利益之上的嫌疑，规划内容存在较为严重的市场“缺位”。

（四）规划编制程序不规范

1、规划的“立项”不规范

一项规划是否有编制必要，关键是面向规划“用户”，看规划实施对象的需要。

目前规划的“立项”存在的问题，一是过于面向行政权力，而轻视市场主体需要。

往往一项规划的编制与否，关键看政府领导或行政部门领导的需要，领导需要、市场不需要也要编，领导不需要、市场就是急需也不会编。

二是对规划编制的基础理论的研究还不够深入，搞不清那些领域和行业要需要编制中长期规划，那些领域和行业不需要编制中长期规划，缺乏判断依据。

三是规划立项的管理权分散，政府、部门、行业和一些特殊社会团体（如残联等）都可以自行决定是否编制规划，都依赖于政府组织实施，因而规划总量容易失控，规划质量难以保证。

2、规划编制人员结构不合理

从目前的规划的编制实践来看，规划编制人员的构成主要有二种情况。

一种是由本地、本部门的人员组成，他们虽然对本地、本部门的经济社会发展情况有较全面的了解，对本地、本部门的行政首脑的意图能深刻的把握，但因受外界信息、先进经验和专家知识获取不足的限制，因而规划水平不高，规划成果质量显得不尽人意。

另一种情况是规划人员由聘请的上至国务院、国家部委甚至外国的专家组成，这些专家组成规划小组，理论水平、知名度较高，往往对本地、本部门进行调查研究后，能够提出角度高、视野宽、权威性强的规划报告，但专家往往由于深入本地本部门实践不够，对规划实施可能遇到的各种包括经济的、社会的甚至是习俗的制约因素可能估计不足，规划很好的构想在实施中难以取得预期的理想效果，而且专家规划编制完了，人也走了，一些在脑子里的活的东西也被带走了，规划实施起来难度较大。

在规划编制过程中，上述二种情况兼容的情况应该比较理想，但实践中较为少见。

3、规划的评审不规范

应该说一项规划编制完成后，应由专门的规划评审、鉴定机构组织专家进行验收、评审和鉴定，对规划编制水平和成果质量做出判定。

但是在目前的规划工作中规划评审一方面具有随意性，另一方面评审缺乏严肃性。

规划的评审具有随意性，是指规划是否评审是由部门的利益“偏好”决定的，而不是由该部门或行业的地位或重要性决定的。

比如安徽省自“九五”计划编制起经省政府批准就成立了由计委牵头组织的规划专家评审、鉴定委员会，要求重要部门、行业的五年计划要经过规划专家评审、鉴定委员会评审后与计划部门联合下达执行。

但在实际执行过程中，出现了这样一种现象，一些在宏观经济发展中具有重要地位的部门如经贸、财政、建设等千方百计绕开这个委员会，找省领导批示后印发下达，或干脆不经评审即自行印发。

这既使得规划的科学性、系统性不足，容易受部门规划工作人员的视野和水平的限制使规划水平层次不高，还会导致规划的部门利益、本位主义太浓。

同时，还有一些本不需要编制全省性规划的行业为了争计划、争投资，千方百计地拿着政府领导指示、写有许多需要政府投资的具体项目的计划，要求予以评审，与计委联合印发。

评审缺乏严肃性，是指较为普遍存在的规划“编审一体化”现象，即规划编制人员同时又是规划评审组织者，甚至也是规划评审人员，没有专门的规划评议机构。

在邀请的评审专家中，除少数几个在本地、本行业学术界和政界有知名度和发言权的资深专家和领导外，多数是与规划编制单位有“深交”的领导和专家，这样所成立的评委会专家都是花钱雇来说好话的，能够较真唱反调的专家几乎没有，这样即使是一部质量较差的规划也会轻而易举的得到所谓原则通过。

4、制度化、成文化程度不高

这次国家计委及时出台了《关于“十五”规划编制方法和程序若干意见的通知》（以下简称《通知》），对规范规划编制程序有重要意义，但这仅仅是一个文件，还没有上升到法律法规的高度。

而且，《通知》也不可能全部解决所有规划编制程序中的问题。

由于缺少明确的法律法规依据，各级规划主管部门、行业主管部门和地方政府在规划编制程序上不得不沿袭一些不尽相同的习惯做法，尽管这些习惯做法也能解决规划工作中的一些问题，但也引发了政府部门在一些需要编制的规划上责任不清、审定单位不明确，发布时间和方式不规范等诸多问题，影响规划实施。

《通知》中还缺少对重点专项规划和行业规划发布时间和方式的明确规范，有的重点规划或行业规划发布时间比纲要晚一年多；

行业规划的审定和发布主体也不统一，有些是政府审定下发、有些是计委与部门联合下发，有些又是部门自己下发。

主要在于缺少法律依据和相对规范的制度，不得不依靠这些习惯做法，而这些做法本身的权威性和严肃性不足，无法协调规划各方的矛盾和冲突。

5、规划的包容性、公开性不足

主要是编制过程中存在一定程度的信息限制，造成规划编制过程一定的排他性，这实际上是在规划决策过程中限制了竞争。

规划信息往往被大量积累后一并公开，没能做到及时、适时公开；

征求意见具有随意性。

由于各省市区的情况不同和程序上的不严格，各地征求意见的范围、程度、对象、形式等随意性较大，公众意见不能很好地包容到规划中去。

（五）规划衔接不够

1、纵向规划衔接不紧密

主要是指上下级政府、部门或行业之间编制的规划衔接不紧密。

上下级之间规划的衔接不紧密主要表现在以下几个方面，一是我国目前规划编制的程序总体上来说还是“自上而下”，上级规划的编制主要是面向本级行政首长需要，对下级政府和市场主体的需要往往考虑不足，因而主观上存在着不需要对下衔接的意识。

二是下级规划的编制同样也是出于本级行政首长需要考虑，在形式上是对上级规划衔接了，但在具体内容衔接上却有二种情况。

一种是衔接“过度”，下级规划不考虑本地、本部门实际，与上级规划高度雷同，去掉一些地方和项目名称，往往看不出规划编制主体是谁。

另一种是衔接“变味”，如在指标上出于政绩考虑层层加码，在具体重点行业选择上往往脱离自身条件盲目“攀比”而造成产业结构同构化，在重大项目选择上不顾大环境条件而搞重复建设，在政策选择上出于地方和部门利益普遍存在着保护主义和打“擦边球”的行为。

2、横向行业、专项规划衔接不够

一是行业之间规划衔接不够，特别是领域有交叉的行业之间衔接不够，在一些重大问题的提法上存在着差异。

如旅游部门编制的行业规划中提出的风景名胜区建设内容、森林保护区建设内容分别与建设部门、林业部门提出的内容就不尽相同。

二是重点专项规划与行业规划之间衔接不够。

由于重点专项规划是某一重点专项领域的专门规划，为了提高规划编制的水平和质量，往往由政府责成综合经济部门特别是计划部门来承担。

计划部门可以打破行业垄断，集中全社会资源来发展重点专项领域，但由于其思考问题的角度与具体行业部门不同，无论是发展的目标选择、发展的重点领域还是政策措施，都与相关行业规划有较大差异，专项规划的一些提法有可能会影响到行业利益，有的甚至是实质的，衔接起来难度较大，往往是你提你的，我提我的。

到了规划的具体实施阶段，由于主要工作还是要靠行业部门来落实，这样在专项规划的实施过程中必然会产生编制主体与实施主体不一致的矛盾，影响到实施效果。

而重点专项规划多为跨部门的重要领域规划，如其编制和实施主体都由具体某一行业部门来负责也是不恰当的。

即使是单一部门和行业领域的重点专项规划（如机械行业的汽车工业），由其自身来编制和组织实施也会因其研究视野、知识结构和行业利益所限，而影响到规划成果的水平和质量，也会因缺乏综合实施手段而失去加快发展的良好机遇，反过来制约了重点专项领域的发展。

三是军工系统的民用发展规划与地方规划衔接不够。

目前我国军工系统的民用产业和产品发展较快，集中了较多的高科技技术和人才，特别是在电子信息产业领域，但在目前的规划编制中互不衔接，军工民用生产脱离地方规划，地方规划没有将军工民用技术、产业和产品纳入视野，导致资源的极大浪费，制约了军地两方面经济的发展。

3、规划与市场主体需求衔接不充分

一是在研究规划思路阶段与市场主体缺乏衔接。

各地、各部门在编制规划思路阶段一般都能听取行政长官指示，征求专家意见，但往往忽略了市场主体的意见，认为市场主体的意见无足轻重。

二是在正式规划编制过程中与市场主体之间的衔接不够。

这既是由于市场主体千千万万，衔接起来确有难度，也是因为规划编制人员对市场主体的先进的衔接方法还有待掌握。

还有就是我国的市场主体与西方市场经济国家市场主体有所不同，对规划制定的参与热度不强，缺乏主动参与和影响规划编制过程、使企业发展与宏观规划更好衔接的积极性。

三是规划正式文本提供给市场主体的信息不够。

特别是市场预测内容、风险提示内容看不到，没有提供科学预测与风险判断的基础，市场主体会对规划的科学性和可操作性存有疑虑。

正如国家计委副主任汪洋同志在“十五”重点专项规划和行业规划编制工作总结会上的讲话中指出的那样：

“一个好的规划或有用的规划，特别是竞争性领域的行业