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审计研究

审计研究简报

第22期（总第227期）

审计署审计科研所2011年11月3日

加强国有文化资产审计

有效服务文化体制改革

1978年的改革开放将我国经济发展推向腾飞之路，取得了举世瞩目的成就；当前的文化体制改革也必将使我国文化发展走上复兴之路，同时经济发展也迈向新台阶。

文化是一个民族的精神和灵魂，是国家发展和民族振兴的强大力量。

而文化资产作为文化的载体，传承着人类文明和民族特有的精神价值、思维方式、想象力和文化意识，是一个民族显著地区别其他民族的重要标志。

在全球化的市场经济环境下，具有产业属性和意识形态属性的文化资产会影响国家经济和文化安全。

作为经济安全卫士的审计机关，加强国有文化资产审计，促进文化体制改革政策的贯彻落实和完善，维护国家经济和文化安全，从而在国家治理中发挥作用。

一、国有文化资产是国家经济和文化安全的重要决定因素

国有文化资产是国有资产的重要组成部分，并且文化产业将成为国民经济支柱产业，决定了它在经济发展中的地位。

在文化资产中占据主导地位的国有文化资产，是繁荣和发展文化事业和文化产业的物质基础和经济支撑，决定了社会主义文化的发展方向。

（一）国有文化资产的内涵。

国有文化资产是分布在文化领域的国有资产，因此，界定国有文化资产首先需要了解国有资产。

国有资产有狭义和广义之分，二者的区别在于是否包括国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产。

根据这一区别，可以认为广义的国有文化资产，是指国家以各种形式投资及其收益、拨款、接受捐赠、凭借国家权利取得、或者依据法律认定的各种类型的文化财产或文化财产权利。

它不仅包括国家作为出资人形成的国有文化资产，而且还包括全民共享的、国家作为公共资源的管理者，拥有的非物质文化遗产以及品牌文化资产等。

狭义的国有文化资产是指国家作为出资者，在相关部门中依法拥有的文化资本及其权益，主要包括国家以投资形式，形成的经营性国有文化资产与国家向事业行政单位拨款形成的非经营性的国有文化资产，主要是国有文化企业的资产，也包括行政文化事业单位占有和使用的非经营性的资产，通过各种形式而转作为获取利润的经营性资产，以及国有文化资源中可投入生产经营的部分。

（二）国有文化资产的构成及分类。

国有文化资产的表现形式主要有以下三类：

其一是新闻服务、出版发行、广播影视服务、文化艺术等领域的各级企事业所拥有的资产；其二是由国有资产监管部门授权组建主要涉及演艺娱乐业、动漫游戏业、传媒业、网络业、影视业、出版发行业等重点文化产业的国有或国有控股的文化产业的国有或国有控股的文化产业集团所拥有的资产，例如各地的动漫集团、出版集团、传媒集团、文化旅游集团、演艺集团等所持有的各种无形或有形资产；其三是提供公共文化服务的场馆文化资产，主要包括各地的博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆、图书馆、青少年宫、科技馆、群众艺术馆等资产；其四是以非物质形式表现的文化资产，主要包括口头传统和表述，表演艺术，社会风俗、礼仪及节庆，有关自然界和宇宙的知识和实践，传统的手工艺技能等。

这些国有文化资产从存在形态来看，可分为有形文化资产和无形文化资产；从是否以盈利为目的，可以划分为文化事业资产和文化产业资产。

不同形态的文化资产，特点有很大的不同，在深化文化体制改革中的管理模式和发展特点也有较大的差距。

（三）国有文化资产是国家经济增长和文化安全的重要决定因素。

第一，国有文化资产在文化资产中占据主导地位。

从所有制形态来看，文化资产可以分为国有文化资产、集体文化资产和民营文化资产。

长期以来，国家对文化业的定位仅仅局限于意识形态属性，对文化领域实行管制状态。

虽然近年来国家对民营资本进入文化产业领域逐渐放开，改变了过去主要依赖国有资本投入来发展文化产业的局面，但是总体上民营文化资产还处在分散、小资金进入文化产业的阶段。

因此，国有文化资产是文化资产的主要组成部分，在文化事业和文化产业发展中发挥着基础性作用。

第二，具有产业属性的国有文化资产是经济增长的重要因素。

近年来，美国、日本和韩国等国家的文化产业发展，证实了马克思在19世纪的预言，在各国经济走向世界经济的过程中，文化生产也必然走向世界。

文化业的发展对经济增长的影响主要表现在以下几个方面：

首先，文化建设为经济建设提供强大的精神动力和舆论支持。

物质和意识之间的辩证关系认为，经济建设决定文化建设，但是属于意识层面的文化建设对经济建设具有能动作用。

它能够为继续解放思想、坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐提供坚强思想保证、强大的精神动力、有力的舆论支持和良好的文化环境。

其次，文化产业自身的发展能够直接促进经济增长。

以罗伯特·索洛为代表的新古典增长理论认为，资本是（短期）经济增长的重要源泉。

国有文化资产作为一种文化资本，是以财富形式具体表现出来的文化价值的积累，是经济增长的重要投入要素。

最后，文化产业的发展能够促进产业结构的调整，发挥对经济增长的间接作用。

新古典增长理论假设市场竞争是均衡的，然而实际中市场一般不可能是完全均衡的，建立在稳定结构之上的经济增长理论，忽视了产业结构变动效应在经济增长中作用。

威廉·配第早在17世纪就发现产业结构差异是世界各国国民收入水平差异的关键性因素，20世纪50年代以来，产业结构与经济增长之间的相互作用在理论和实践层面已经得到证实。

当前我国经济结构非均衡现象普遍存在，正处在全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，资源环境承载压力日益严峻。

文化产业具有资源消耗小，污染少、附加值高等特点，大力发展文化产业，不仅可以扩大内需，还有利于提升第三产业的发展，促进产业结构优化升级。

虽然国内具有丰厚的文化资源和巨大的市场优势，但是与雄厚的资本与成熟的商业运作却是发达资本主义国家的强项。

在文化的自由市场中，表现为巨大的文化产品逆差，2008年和2009年文化产品出口金额7087.39万美元，进口金额为59650.53万美元，产生文化产品逆差高达52563.14万美元。

这仅仅表现为文化产品对经济增长的直接影响，而文化产业在带动其他产业发展，对经济增长产生的间接影响会更大。

因此，十七届六中全会提出，将文化产业作为国民经济支柱产业，它的发展必然会改变资源的配置结构，影响传统产业发展，推动产业结构调整，促进经济增长。

第三，具有意识形态属性的国有文化资产决定了国家文化安全。

国家文化安全是国家之间文化软实力的比较优势，是指国家为了防止异质文化对本民族文化的渗透和侵蚀，保护本国人民的民族传统、价值观念、意识形态、行为方式、社会制度等不被重塑和同化，免受外来强势文化威胁和危害而呈现出来的状态。

其中，民族文化、意识形态和价值观念的安全是国家文化安全最核心的内容。

文化产品逆差的同时，是民族文化的侵蚀、意识形态的渗透和价值观念的侵入，关系的不仅仅是市场份额的大小、产业较量的成败，更关乎到意识形态主动权的得失、国家文化软实力的强弱。

面对大发展大变革大调整的世界格局，面对各种思想文化交流交融交锋更加频繁的强大挑战，如果不能形成自己的文化优势，就无法在激烈的国际竞争中坚守社会主义核心价值体系，弘扬社会主义文化理想，维护国家文化安全，捍卫国家文化主权。

二、加强国有文化资产审计是审计机关在国家治理中发挥作用的重要途径

国有文化资产主要有文化事业资产和文化产业资产两类，由于文化资产兼具意识形态属性和商品属性，在文化体制改革不断推进的新形势下，加强国有文化资产审计，防止国有文化资产流失和文化主权丧失，对于确保国家经济和文化安全具有重要意义。

（一）国有文化资产是国有文化部门行为的综合反映，也是国家文化政策的执行结果。

政策的落实体现在行为主体的行动之中，《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》以及其他与文化相关的政策，需要包括文化部门在内的相关部门在实践中予以贯彻执行。

而存量国有文化资产或财政资金的投入是文化等相关部门贯彻落实国家文化政策的前提，文化政策在实践中执行的过程是存量资产或投入的财政资金流转使用的过程。

因此，国有文化资产的变动及结存反映了文化等相关部门的行为及结果，也是文化政策在实践中执行结果的反映。

（二）加强国有文化资产审计是审计机关的法定职责，是审计机关服务国家治理的重要抓手。

根据深化文化体制改革的精神，国有文化资产可分为文化事业资产和文化产业资产。

文化事业资产主要用于提供具有公益性特征的服务，主要用于满足社会公众的基本文化需求，如文化基础设施建设；国有文化产业资产是在市场经济条件下，满足社会公众多样性精神文化需求。

长期以来，没有理顺的文化体制，导致公益性文化事业投入不足与经营性文化产业长期依赖政府并存。

深入文化体制改革一方面要求政府加强对文化事业的公共财政资金投入力度，另一方面要求政府将国有文化产业推向市场，进行产业化运作。

无论是国有文化事业资产还是国有文化产业资产，都是投放在文化领域中的公共资源运用和积累的结果，因而都属于审计机关法定的监管范畴。

审计机关通过对国有文化资产审计，监督文化体制改革的“二分法”思路在实践中是否得到落实；关注文化事业资产是否实现了满足社会公众基本文化需求的既定目标，资金投入和使用的经济性、效率性以及公平性；关注文化产业资产的运营状况以及是否实现了保值增值，为文化体制改革的顺利推进提供服务。

（三）加强国有文化资产审计，发挥审计免疫系统功能。

审计机关通过对文化体制改革决策、执行等工作的相关政府部门进行审计，了解文化政策的制定和执行是否符合国家大政方针和重大决策的规定；通过对与文化体制改革相关的企事业单位的审计，关注国有文化资产的保值增值性、文化政策的执行进度和力度；关注文化政策措施执行效果和资金使用效益，查处文化体制改革中存在的问题；通过对存在问题的分析，揭示文化体制改革中存在的制度性或政策性问题，以及潜在影响国家经济安全与文化安全的不利因素，促进文化相关政策制度的不断完善和有效落实，推动文化事业和文化产业的科学发展和社会和谐。

三、审计机关加强国有文化资产审计，服务文化体制改革的应对措施

加强国有文化资产审计，首先要获得国有文化资产的相关信息，在此基础上通过实施必要的审计，促进文化政策得到贯彻落实，揭示文化体制改革中可能存在的问题，并提出相应的建议。

具体来说，可以从以下几个方面实现审计机关加强国有文化资产审计，实现服务国家治理的目标。

（一）积极推动政府会计改革与国有文化资产的界定。

长期以来，我国政府会计制度体系呈现出《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》以及《民间非营利组织会计制度》三套制度并存的局面。

国有文化资产主要分布在行政事业单位及非营利组织，它们分别执行上述三种会计制度，隶属于行政事业单位的国有文化资产是以收付实现制为基础进行核算；隶属于非营利组织的国有文化资产是以权责发生制为基础进行计量。

这必然导致国有文化资产状况很难说清楚，阻碍了深化文化体制改革工作的推进。

因此，深化文化体制改革，促进社会主义文化大发展大繁荣，需要推动政府会计改革，完善国有文化资产的普查、登记、认定及评估等基础性工作。

（二）高度关注文化体制改革过程，推动改革沿着正确轨道前进。

文化体制改革的“二分法”思路是文化建设认识上的一个重大突破，是文化发展实践上的一个重大创新，具有里程碑意义，决定了文化体制改革的生死成败。

然而，理论上厘定了“公益性”和“经营性”的楚河汉界，在实践中能否得到正确实施取决于主观和客观两个方面的因素，客观上在于对国有文化资产性质定位的难度；主观上在于文化体制改革政策实施者的主观意图。

当前，我国在深化文化体制改革实践中，存在着走偏现象，如将本属于公共文化资源性质的博物馆和纪念馆等挪作私用。

这种现象从表面上看是要不要对国有文化资产进行商业化运作，深层次的问题在于某些部门或单位假借文化体制改革的东风，化公为私或权钱交易。

审计机关应高度关注文化体制改革政策的践行情况，一方面对于查处的问题，要严格追究责任，谨防公权力遭到滥用；另一方面要提高文化体制改革践行中的透明度，将属于社会