人民调解立法成就探讨.docx

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人民调解立法成就探讨

人民调解制度的立法成就及不足探讨

（内容提要）

人民调解制度是中国特色的纠纷解决机制，它历经千年的发展，被誉为“东方经验”。

而《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）的确立和颁行是我国在多元化矛盾纠纷解决机制探索上的结晶，取得了很大的立法成就，进一步确立了人民调解的基本原则，明确了人民调解的组织形式、调解主体、调解程序等一系列制度，明确了人民调解协议的法律效力以及司法确认程序，在保障人民调解的有效性方面做出了保障。

但是人民调解的立法仍存在不足，一是没有明确人民调解的受案范围；二是有关机关对人民调解委员会的指导力度不够；三是人民调解委员会无法吸引人才参与，四是没有明确司法确认的受案范围，对于这些缺陷，建议有关部门采取措施，积极明确人民调解的受案范围；加强对人民调解委员会的指导；强化人民调解队伍建设；对司法确认的相关制度进行明确。

（关键词）人民调解历史法律成就缺陷建议

人民调解制度被西方学者誉为司法制度中的“东方经验”，是我国特有的一种纠纷解决制度。

它是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷双方当事人进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。

2010年8月28日，第十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》，国家主席胡锦涛签署第三十四号主席令公告,自2011年1月1日起实施。

人民调解法的颁布实施是人民调解工作发展史上的一件大事，是人民调解制度发展的一座新的里程碑，对今后规范人民调解工作,化解社会矛盾,维护社会稳定,将产生重大和深远的影响。

一、人民调解法的立法历程

我国的人民调解制度，是一项很有中国民族文化传统和特色的民主法律制度。

民间调解在我国已有几千年的历史。

（一）人民调解的历史渊源

中华民族的祖先，把原始氏族首领解决内部纷争的调解与合解方式带进了文明时代，然后在西周奴隶时代开始建制，到2000多年前的秦汉时期，官府中的调解制度发展为乡官治事的调解机制。

唐代沿袭秦汉制度，县以下行政组织没有审判权，乡里民间纠纷、讼事，则先由坊正、村正、里正调解，调解未果，才能上诉到县衙。

明清两代沿袭和发展了历代的调解制度，并将民间调解行为上升为法律规定。

中华民国县下设区、乡、镇，民国政府《区自治施行法》和《乡镇自治施行法》都规定，区、乡、镇设立调解委员会，其成员需由具有法律知识和素孚信望的公正人士担任，并且由所在区、乡、镇公民中选举产生。

 历史上的民间调解，大致有半官方的“乡治调解”，部落宗族内部的“宗族调解”行业中的“行会调解”和社会普遍存在的“邻友调解”四种形式，这些调解方式是伴随着生产力的发展产生的，同时又促进了种族延续和社会发展。

调解制度作为司法制度的补充，是中华民族和为贵传统的良好体现。

（二）新中国人民调解立法历程

我国当代的人民调解制度是在继承了历史上民间调解的基础上通过中国共产党实行基层民主及群众自治的历史过程中逐渐形成的。

它萌芽于土地革命时期，成型于抗日战争时期，确立于建国初期。

中华人民共和国建立后，村民委员会、居民委员会承担了大量的调解民间纠纷的工作。

1954年，政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，规定人民调解委员会是群众性的调解组织，任务是调解民间一般民事纠纷与轻微刑事案件，并通过调解进行政策法令的宣传教育。

1989年国务院发布《人民调解委员会组织条例》对人民调解委员进行规范，并同时废止《人民调解委员会暂行组织通则》，进一步促进了人民调解工作的发展。

1991年4月9日开始施行的《中华人民共和国民事诉讼法》，把调解工作列入“基本原则”一章。

公安、司法机关都有调解民间纠纷的职权，这种调解是公安、司法工作的补充。

2002年9月16日最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，依法确认调解协议将于民事合同性质并依法确认其效力。

2002年9月26日司法部出台《人民调解若干规定》，对人民调解工作作出具体规定。

直到2010年8月28日全国人大审议通过《中华人民共和国人民调解法》，从国家法律层面全面确定了国家调解制度。

二、人民调解法的立法成就

（一）明确规定了当事人自愿平等、不违法、尊重当事人权利的原则

一是自愿平等原则。

这是尊重人权的体现，这一原则的确立，有利于保障定纷止争的效率，有利于矛盾纠纷的调解和社会的安定团结。

二是不违法原则。

人民调解必须坚持依法调解和依社会公德调解，这是公正解决矛盾纠纷的基础。

三是尊重当事人权利原则。

人民调解组织不得因调解而阻止当事人通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

在调解优先的原则下，积极运用人民调解促成案结事了，这是充分肯定人民调解在化解社会矛盾中的良好效果。

当事人有权利将自己的纠纷诉诸法院，请求公正裁决。

这也是基本的人权之一。

所以，法律对人民调解的严格规定是我国法律人民性的体现，也使得人民调解制度有坚实可靠的法律地位，保证了人民调解制度的群众基础和法律基础。

（二）明确了司法行政机关对人民调解工作的指导地位

人民调解法第5条明确规定：

“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作”，而1989年人民调解委员会组织条例的规定是“人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。

基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责”。

相比较而言，新颁布的人民调解法规定得具体明确，司法行政机关对人民调解工作的指导已责无旁贷，基层司法所应积极负责地指导和管理人民调解委员会的日常工作。

（三）完善了人民调解组织形式

1、明确人民调解组织的法律定位

《人民调解法》从草案到最终确定，最值得称道之处是坚持了《宪法》对人民调解的定位。

原本在关于人民调解组织性质的讨论中，存在有三种倾向：

第一种是建议将人民调解组织的性质由“自治性”的群众组织改为“自律性”的公益组织；第二种是将之改为社会性自治组织，用社会组织取代群众组织扩大了人民调解组织的覆盖面，不仅包含了传统意义上的人民调解组织，还包含了乡镇、街道、区域性、行业性、专业性的调解组织，同时也为其它调解组织的出现留有了空间。

调解员不仅有德高望重的长者，还包括社会各界人士，志愿者等；第三种是坚持其群众性自治组织的法律定位。

《人民调节法》第七条对人民调解委员会的法律地位做出了明确规定：

人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。

进一步巩固和坚持了人民调节诶的群众性、自治性和民间性。

2、扩大人民调解组织范围

人民调解法一方面规范了村民、居民调解委员会和企、事业单位调解委员会的设立、组成及任期制度。

同时在附则里又为乡镇、街道及社会团体或其它特定区域设立人民调解委员会预留了制度空间，使人民调解组织在理论上可向各个领域延伸，最大限度地扩展了人民调解工作的覆盖面。

其中村级调委会为必设，和镇级调委会和企事业单位调委会为根据需要设立。

（四）明确了人民调解协议的效力

人民调解法规定：

“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”。

同时规定人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。

为确保人民调解协议得到更好的履行，人民调解法又确立了对人民调解协议的司法确认制度，即双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，经法院确认合法有效的调解协议，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可向人民法院申请强制执行。

这是对人民调解协议的司法救济和司法保障手段，对于维护人民调解的公信力，提高调解工作效率具有重要的作用。

2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释中，对人民调解协议的效力虽然附带了“有民事权利义务内容”的条件，但未直接赋予法律约束力，只是“具有民事合同性质”，相比较而言，人民调解法对人民调解协议的效力规定得更广泛、更具体、更明确、更易操作。

（五）明确了人民调解工作的经费保障

“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。

”人民调解作为不收费的调解方式，无疑更能被群众接受。

调解纠纷不收费是人民调解工作的一项重要制度，但正常开展人民调解工作需要必要的经费支持和保障。

人民调解法规定，国家鼓励和支持人民调解工作，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰和奖励。

人民调解法关于人民调解工作相关经费的规定，是对人民调解工作的有力支持和保障，对推动人民调解工作的开展具有重大作用。

三、人民调解制度的缺陷

（一）人民调解的受案范围没有明确界定

 国务院1989年颁发的《人民调解条例》、司法部的部颁规章、最高院的司法解释都规定人民调解的是民间纠纷，而对什么是民间纠纷没有确定，通常我们只能理解为公民之间发生的民事权利民事义务纠纷。

在实际工作中人民调解的受理案件往往扩大到公民与法人之间以及法人与法人之间权利义务纷争，2011年元月1日实施的《人民调解法》也沿用民间纠纷这一说法，也没有确定哪些是民间纠纷及民间纠纷的范围。

人民调解法草案说明这样认为：

“人民调解的范围，逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展”，已经把人民调解的范围作了一个扩大化界定，但是后来还是没有通过立法确认，这一模糊的概念为扩大人民调解的受案范围、进一步发挥人民调解在息诉罢讼方面的作用设置了障碍。

（二）对人民调解委员会的指导不够

司法行政机关和基层人民法院都负有管理和指导人民调解委员会的职责，但在调委会的日常工作中都不能到位，基层司法所由于人少事多，部分司法助理员专业知识欠缺，因而指导不够，而基层人民法院则几乎没有履行过指导的义务，这对规范人民调解工作，实现人民调解和司法诉讼相衔接是非常不利的。

（三）人民调解委员会难以吸收到优秀人才

根据规定，人民调解员的任职条件是：

公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的公民担任，这规定无疑是正确的，但在实际工作中，调委会很难吸收到此类的优秀人才，主要是因为：

一、现在是和平时期、建设时代，实行的是市场经济，人民调解员这个职位无权无利，出力还往往不讨好，对人的吸引力不大；二、现在正值社会转型期和矛盾凸显期，人民调解所面临的工作压力大、任务重；三、人民调解的工作经费难以落实，虽然规定村（居）委会应提供必要的办公经费，但村委会条件有限无力承担此项费用，有的乡镇给予一定的补助费用，但都不足以完全解决人民调解所需的办公费用。

由于法院收费且费时费事，调委会简便易行还不收费，可以预见通过人民调解来解决纷争的纠纷必然会大量增加，则调委会的办公费用的缺口会更大，一些必要费用只能由调解员垫付，这费时费力、出力还不讨好、还要贴钱的事当然不能吸引优秀人才了。

（四）调解协议书的司法确认难以实行 

《人民调解法》第二十三条规定，双方当事人认为有必要的，可以在调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。

这在调解工作过程中难以把握和做到。

一者，协议签订后三十日内，如果协议约定的权利义务内容已经履行了，双方就没有再去申请司法确认的必要，而如果协议内容没有履行，却容易因当事人不了解造成过期无法确认。

另外法律虽然规定了司法确认制度，却并没有对确认的程序和条件作出明确规定。

四、完善人民调解制度的建议

（一）明确人民调解的受案范围

随着社会矛盾纠纷的复杂化和多样化，对人民调解的受案范围应当做出新的规定，不仅仅是受理发生在公民之间的家庭、邻里、经营、经济、损害纠纷，也应当有受理公民与法人和其他社会组织之间的民事权利义务争议。

在各地的司法实践中，人骂你调解的受案范围有的甚至突破了民事纠纷的规定，渗透到轻微刑事案件的化解中，并且取得了积极的效果。

鉴于实践的成