行政机关公务员处分条例讲座.docx

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行政机关公务员处分条例讲座

行政机关公务员处分条例

主讲人：

宋世明教授

国家行政学院公共管理教研部

　　2006年1月1号《公务员法》全面实施。

《公务员法》是一部框架法，它要落到实处，还需要出台一系列的配套法规。

《行政机关公务员处分条例》是其中最重要的一个配套法规之一。

我今天跟大家一道来学习《行政机关公务员处分条例》，它全面规定了行政机关公务员的纪律责任。

　　今天这个专题跟大家一块儿探讨三个问题：

第一，违纪行为的主客观要件；第二，处分的种类、程序和法律后果；第三，七大类违纪行为。

这个专题最重要的目的，用一句话来概括就是让各位行政机关的公务员明确自己的行为禁区。

　　导言

　　大家都知道，公务员有九项义务，八项权利。

第一项义务，就是全心全意为人民服务，接受人民监督。

既然要接受人民监督，那么就包括《行政机关公务员处分条例》当中规定的各项纪律责任。

当然，大家对美国宪法之父麦迪逊有一句话也不陌生“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使统治人，就不需要对政府有任何外在的或内在的控制。

”行政机关的公务员是普普通通的人，不是天使，所以需要方方面面的监督约束机制。

　　根据《公务员法》的规定，公务员一共承担四种责任。

在这四种责任当中，《行政机关公务员处分条例》全面规定了行政机关公务员的纪律责任。

公务员必须承担哪四种责任呢？

第一，是道义责任。

所谓的道义责任是源于社会的公德力，是源于社会公德的约束力。

现行法律并没有规定，一般老百姓包养情妇有何种否定性的法律后果；但是，只要是行政机关的公务员，根据《行政机关公务员处分条例》，必须承担一定的否定性的法律后果。

这就是道义责任。

一般老百姓可以见死不救，如果他见死不救，也只能在道德上加以谴责；但是行政机关的公务员以及所有的公务员不能见死不救。

云南省元谋县原民政局的局长坐在公车上，碰到一个临产的孕妇。

孕妇的丈夫请求他，搭他一段车，送到就近的医院。

这个原民政局的局长振振有词地说公车不能私用，没让这个孕妇搭他的车。

公车不能私用是对的，但是在特定的情况之下，这个民政局的局长的行为带来了一个不可挽回的后果。

所以有关部门撤除原云南省元谋县民政局局长的一切的职务。

这就是道义责任。

道义责任源于社会公德的约束力。

《公务员法》当中有一句话，恪守职业道德，模范遵守社会公德，公务员是一般的老百姓；但公务员又是不一般的老百姓。

第二种责任叫纪律责任。

所谓的纪律责任，它是源于组织的约束力，由处分决定机关对违纪行为进行追究。

这个纪律责任，实际上也是一种行政法律责任。

换句话说，行政机关的行政法律责任，就是纪律责任。

它源于组织的约束力，由处分决定机关对违纪行为进行追究。

那么纪律责任是不是也是一种法律责任？

对。

纪律责任属于一种特殊的法律责任。

因为纪律责任和法律责任之间还有根本的区别：

法律责任是源于国家法律强制力，由国家司法机关予以追究。

行政机关的纪律责任虽然也是由《行政机关公务员处分条例》来规定的，条例也属于法律；但是这种纪律责任，是由处分决定机关而不是由国家司法机关来追究的。

何谓处分决定机关？

根据《行政机关公务员处分条例》，那就是行政机关的任免机关与检查机关。

道义责任、纪律责任、法律责任，这还有第四种责任，就叫政治责任。

所谓的政治责任，只有领导成员才承担的责任，那就叫政治责任。

所谓的政治责任，是领导成员源于政治义务，以政治道德为基础而承担的非过错性、间接性、连带性的责任。

一般经过本人申请，公务员主管部门和任免机关审批。

简单地说就是“闲在家中坐，祸从天上来”的责任，就叫政治责任。

大家可以回想一下，原环保局的局长是因为什么引咎辞职？

是因为松花江污染。

松花江污染肯定直接原因不是原环保局的局长；但是环保局的局长，他是公务员当中的领导成员，闲在家中坐，祸从天上来，这种责任就叫政治责任。

承担政治责任的方式，是有两种方式：

一是引咎辞职；二是责令辞职。

　　在这个地方，我顺便跟大家说一下，政治责任是只有公务员才承担的责任。

所有的公务员都应该承担三种责任：

一是道义责任；二是纪律责任；三是法律责任。

唯有中国的公务员当中的领导成员承担四种责任。

就是说只有公务员才能承担的政治责任。

政治责任非常重要，对推动中国的民主化法制具有至关重要的作用。

但是《行政机关公务员处分条例》不是规定公务员的政治责任的；它只是规定行政机关公务员的纪律责任的。

《行政机关公务员处分条例》当中有一个处分，所谓的处分，行政机关公务员的处分，就是行政机关公务员的一种纪律责任形式。

根据《行政机关公务员处分条例》第二条，它是这么说，行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本《条例》给予处分。

　　简而言之，《行政机关公务员处分条例》出台有三大目的：

第一，严肃行政机关纪律；第二，规范行政机关公务员的行为；第三，保证行政机关及其公务员依法履行职责。

三大目的之一，严肃行政机关纪律。

在《行政机关公务员处分条例》出台之前，凡是已经判刑的，就不再给予处分；但是根据《行政机关公务员处分条例》，只要公务员依法被判处刑罚的，一律给予开除处分。

这是严肃行政机关纪律的一个最重要的体现。

另外一个方面，辞职的、免职的、被罢免的公务员，根据《行政机关公务员处分条例》要依法给予处分。

还有一个比较敏感的问题，某公务员在退休之前，已经做了一些违纪行为；但是行政处分机关没有发现。

这个公务员最后退休了，应该怎么处理？

根据《行政机关公务员处分条例》，它是这样规定的，一般来说，该公务员退休之后，就不再给他处分；但是，如果依法应该给这位公务员降级、撤职、开除处分的，那么即使他退休了之后，一定要依法给他三种类型当中之一的一种处分。

这就意味着，虽然违纪行为是在退休之前他做的，但是只要他该得到降级、撤职、开除，这三种处分当中的任何一种，那么也应该依法给予处分。

处分的直接结果，那就是降级，甚至取消他退休之后的待遇。

中国公务员的养老金，可是没有专门的社会保险。

如果已经退休了之后，应该得到开除，后来行政处分机关追加了开除的处分，那曾经犯过错误、现在已经退休、在家颐养天年的公务员就没有更多的条件颐养天年了，因为连养老金都成了问题。

这就叫严肃行政机关纪律。

　　《行政机关公务员处分条例》的第二大目的，就叫规范行政机关公务员的行为。

简单地说，它划定了公务员的行为禁区。

在本讲座当中，我把它概括为七大类型的行为禁区。

保证行政机关公务员依法履行职责。

行政机关的职能归根到底，是由行政机关的公务员来履行的。

所以，《行政机关公务员处分条例》的第三大目的，就是保证行政机关及其公务员依法履行职责。

　　这里面有一个问题，根据《公务员法》，公务员的范围包括七大类型机关的公务员，为什么单单出台一部《行政机关公务员处分条例》？

我给大家稍微做一点简单的解释，这也是作为导言的一部分内容。

　　各位，根据《公务员法》，公务员的范围比1993年的《国家公务员暂行条例》相比，范围的确是扩大了。

包括七大类型机关的工作人员。

比如说，它包括党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、法院、检察院的机关、民主党派、工商联机关的工作人员。

为什么单单出台一部《行政机关公务员处分条例》呢？

基本的解释有两条。

第一，行政权利最强大、最持续、最具渗透性。

行政机关的公务员在整个公务员队伍当中占绝大部分，大概占到60%以上。

所以，有效地约束行政权利，有效地约束行政机关的公务员，对加强整个公务员的监督机制至关重要。

可以说，它发挥了一个决定性的作用。

　　第二个解释，这是由立法的惯性使然。

什么叫立法的惯性呢？

《行政机关公务员处分条例》是2007年4月4号，国务院第173次常务会议通过的。

这个《行政机关公务员处分条例》于2007年6月1号开始实施。

大家可能要问，这部《行政机关公务员处分条例》是哪年开始起草的呢？

1997年《国家<行政机关公务员处分条例>（草案）》已经开始起草了。

三年之后，也就是2000年的时候，国家《行政机关公务员处分条例》送审稿，所谓送到国务院进行审议的送审稿，即已经提交上去了。

大家应该知道，2000年的时候，中国的《公务员法》还没有开始起草。

2005年的时候，《公务员法》出台。

换句话说，《行政机关公务员处分条例》草案的起草过程跟《公务员法》起草过程基本上是一个并行的过程；而且《行政机关公务员处分条例》起草的时间比《公务员法》起草的时间更长。

换句话说，《行政机关公务员处分条例》先起草，从1997年才开始起草。

《公务员法》是从2002年的3月份，也就是五年之后，才开始起草的。

简单地说，《国家<行政机关公务员处分条例>（草案）》，以前已经有一个良好的基础，所以现在优先把《行政机关公务员处分条例》把它制定出来，可以说是发乎天道，胜乎自然。

它可以说是顺势而发。

　　第一部分内容：

违纪行为的构成要件。

　　本讲座的中心目的就是要让公务员明确自己的行为禁区。

那么第一个问题紧紧围绕这一个讲座的目的。

公务员的何种行为就构成了《行政机关公务员处分条例》当中的违纪行为呢？

这是每个公务员关心的问题。

在这一部分我给大家说两层意思。

　　第一，违纪行为的主体与主观要件。

　　所谓违纪行为的主体，指的是违纪行为的实施者，或者叫违纪行为的行为人。

根据《行政机关公务员处分条例》，违纪行为的主体，既包括自然人，又包括组织。

所谓的自然人，就是指行政机关的公务员。

所谓的组织，违纪行为的主体，是指的行政机关及其所属机关、或者派出机构。

违纪行为的主体，既包括自然人，又包括组织。

在这个地方，我想给大家强调的是，处分的载体只能是针对自然人，处分种类直接针对的是自然人。

违纪行为的主体是两类：

既包括自然人，又包括组织。

但是，处分的种类，处分的最终载体是直接针对自然人。

也就是说，当组织作为违纪行为的主体的话，那么处分的最终载体是负有责任的领导人员和直接责任人员。

这个问题特别重要。

　　现在公务员队伍当中，特别是行政机关公务员队伍当中有一种说法，只要不把钱装在腰包里就不算违纪违法；只要不把钱装在腰包里就没有什么后顾之忧；只要不把钱装在腰包里，我挪用公共资金其中的一部分，为本单位、本部门谋求集体利益，谋求共同利益。

简单地说，花公家的钱为本部门谋私立。

不但没有成本，而且还有巨大的收益。

这是现在方方面面都在关心为什么部门利益依然在膨胀的主要根源之一。

大家对把钱装在腰包里，还是持高度警惕的。

把钱不装在腰包里，为本部门谋利益不以为耻、反以为荣。

这在某些机关、某些公务员群体已经蔚然成风。

那么《行政机关公务员处分条例》针对这个问题，规定地特别清楚。

当违纪行为的实施者是组织的时候，那么处分的直接载体是负有责任的领导人员和直接责任人员。

　　这里面有一个案例，大家看一下。

大家看这幅图，是著名的云峰阁。

云峰阁是山西省粮食局在国家级风景名胜区——山西省永济县五老峰修建的，对外称是培训中心。

大家可能说修一个培训中心，本身就是宾馆。

很多机关的通行做法。

那么在本案例当中，山西省粮食局不仅仅在风景名胜区修云峰阁宾馆、修培训中心，还在云峰阁宾馆附近修建了粮食殿。

大搞封建迷信活动，在殿中为个人歌功颂德，树碑立传；并将各省、区、市粮食部门负责人的题词刻在石碑或牌位上，与神像一并供奉。

山西省粮食局的局长高志信振振有词地说，是粮食殿也罢，还是云峰阁宾馆也罢，这是山西省粮食局的共同决定，跟我没有关系。

那么根据《行政机关公务员处分条例》，山西省粮食局当然是违纪行为的主体；但是，直接承担责任的就应该是山西省粮食局的一把手。

不久前，山西的省委、省政府决定免去高志信山西省粮食局党组书记、局长职务，并将高志信的其他案件予以立案调查。

　　主观要件。

所谓违纪行为的主观要件，是指违纪行为人对其所进行的违纪行为及造成的后果所持的故意或过失的心理状态。

这种故意分两种故意：

第一种故意是抱希望心理的，是直接故意。

比如说，典型的权钱交易。

它就是以公共权利谋取个人的金钱。

那么这就是直接故意。

第二种故意是间接故意。

抱放任心理的，是间接故意。

大家都知道，原国家药监局局长郑筱萸。

郑筱萸批药，他的老婆在相关的医疗企业收顾问费。

应该说郑筱萸没有直接派他老婆去收顾问费，还没发展到那个程度，他不是