从期刊论文看日本学界与业界对公共放送理解上的分歧对日本公共放送NHK信任危机案文献的综述Word文档格式.docx
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2．为了恢复受众的信任，NHK采取了一系列措施
设立“事务局”，同时强化“经营委员会”职能。
提出4项目标：
1）提供更加充实更加符合视听者需求的公共服务；
2）强化与视听者的联系；
3）推动体制、组织改革；
4）确保收视合同的签订和收视费的收取。
在节目方面，强化时弊讨论节目“日本的未来”，同时以长期性的福利服务型节目和将数字技术、互联网技术与学校教育相结合的教育节目作为今后的重点。
2005年6月21日，NHK公布了2005年度的“对视听者的承诺（约束）”。
“承诺”的具体内容是：
1）更多的提供与收视费相称的丰富优质的节目;
2）彻底实行收视费的公平负担;
3）将视听者的意见反馈到实际运营上;
4）根绝不正之风，在运营中重视透明性与信息披露责任（说明责任）;
5）节减经费;
6）运用数字技术的成果使视听者受益.
为了客观的评估6条承诺实施的效果，NHK设立了由3名外部委员组成的“NHK承诺评估委员会”，委员会负责组织社会调查和专家访谈等，来测量和评估“承诺”实施的效果、视听者对“承诺”的态度等。
2005年9月20日NHK发布“新生计划”，这个“新生计划”将以下3点作为NHK事业运营的支柱：
1）遵循视听者第一主义，追求NHK独有的放送；
2）推行大幅度的组织改革和业务改革，推进机构精简；
3）尽全力从制度上保证收视费的公平负担。
在记者会上，NHK会长桥本元一氏表示，这个“新生计划”的目的有两个：
尽早恢复视听者对NHK的信赖、恢复NHK财政体系的正常运作；
迎合数字时代放送通信融合的趋势、发挥NHK的作用。
这两点都是NHK诞生至今才面临的新问题。
3．启动惩罚机制恢复财务运作秩序，将顽固拒纳收视费诉诸法律
截至2005年9月，拒纳或滞纳收视费案件已经达到130多万件，即签约视听者中有30%尚未缴纳收视费。
基于NHK面临的严重财务危机，NHK方面表示，今后如果顽固拒缴收视费，将诉诸民法程序。
2006年11月29日，NHK首次向简易法庭申请对33宗滞纳收视费案件实施民事催缴。
4．NHK再次发生节目内容受政治力量干涉的事件
2006年11月10日，总务大臣菅义伟氏将NHK会长桥本元一请到总务省，就被朝鲜扣押日本人只问题，命令NHK短波广播的对外传送节目，要对相关内容给与“特别留意”。
并要求：
“要对北朝鲜显示出日本政府坚决解决问题的姿态，‘人质问题是日朝之间最重要的课题’。
同时也要对在北朝鲜失去自由的被害者传达出希望他们无论如何也要活下去的意愿，以及日本国内的家属、国民和政府没有放弃他们，正在为救出他们全力斡旋的实情。
”
事实上，根据日本的放送法第33条，总务大臣“应该就放送区域、放送事项及其他必要事项下达要求”，相当于可以对放送下达命令。
并且相应费用由国会承担。
日本新闻协会的有关人士对这次事件的不同看法是，这次的命令涉及到对报道内容的指示，超出了“必要事项”的范围。
这次“命令放送”在日本新闻传播学界也引起了反对的声浪。
5．“节目删改”事件的判决
2007年1月29日，案件历时6年审结，东京高裁二审判决NHK与节目制作公司共赔偿200万日元。
判决认定了：
在节目制作的最终阶段，在并未参与节目制作的某NHK高层人员的指示下，节目中原有的原慰安妇证词被删除等，节目被删改的行为。
这次删改是该NHK高层，在自行“忖度”某国会议员的意图，所作出的决定。
判决还认定了原告具有“期待权”，而NHK侵害了原告的这一权利，并没有尽到告知义务，有违法情节。
判决否认了国会议员并直接介入或授意了NHK的编辑。
NHK当天发表声明认为判决不当。
二、寻找NHK陷入困境的原因
与NHK遭遇的视听民众信任危机相对应，传媒学界掀起了讨论NHK与“公共放送”问题的热潮，学者的讨论首先着力于寻找NHK陷入困境的原因，其中讨论最为热闹的是《放送研究与调查》（日文名“放送研究と调查”，NHK文化研究所主办）和《新闻研究》（日文名“新聞研究”，日本新闻协会主办）两份期刊。
2005年1月至2007年7月的31个月间，两份期刊发表的有关NHK的论文共20篇，研讨会综述1篇，另外在讨论相对平静的2006年，《新闻研究》还在4月至6月连续三期开设讨论“新闻公共性”的专栏，发表了从各个学科角度论述“新闻公共性”的论文14篇。
其中直接应对NHK信任危机或从“公共放送”或“放送的公共性”的理论视角讨论的共有8篇论文，其中1篇为研讨会综述。
（一）NHK的承诺与视听者期待之间的落差
NHK文化研究所的主任研究员横山滋氏认为[2]对视听者公布承诺是公共放送博得收视费支付者信任、保证收视费收入的唯一途径，他总结了英国、爱尔兰和德国三国公共放送对视听者公布承诺的经验，认为在这个“视听者主权”的时代，公共放送应该承诺以下事项：
1）将信号传达到全国范围内的所有视听者，做到毫无遗漏;
2）传播与国民生活息息相关的基本信息；
3）保持独立，不受政治或商业势力影响；
4）播放高质量的节目；
5）服务于所有阶层的视听者；
6）提供与收视费金额相称的服务。
同样是这位横山滋氏，通过对NHK放送文化研究所2006年对英、法、德、意、美、韩、日七国各抽取约1000名国民进行的“对公共放送的态度”国际比较调查数据的分析[3]，发现各国民众所期待的公共放送需要具备以下条件：
1）覆盖的广泛性；
2）编辑权的独立；
3）舆论形成机能；
4）优秀的节目。
2005年6月21日NHK公布了当年度对视听者的“承诺”（具体条款见上文），并设立专门的评估委员会，评估这一“承诺”的实施效果，这是NHK挽回视听者信任的重要举措。
但是如果将NHK2005年公布的承诺对照横山氏概括的各国经验和各国视听者的期待，我们可以发现：
NHK2005年的承诺的中心意思是，将会合理使用收视费、并会提供与其价值相称的节目，希望号召视听者按时缴纳收视费；
而作为视听者期待程度很高的公共放送的另一项品格“编辑权独立”则未被提及。
事实上，NHK该年度收视费滞纳程度恶化的诱因恰恰就是NHK被揭发惮于政治压力修改了节目内容，丧失独立编辑权导致失信于视听者。
（二）视听者对NHK公共放送的期待度与满足度之间的落差
“NHK承诺评估委员会”委员长（兵库县立大学教授）辻正次氏2007年发表了该委员会2005年对NHK“对视听者的承诺”的评估方法和结果[4]。
文章中将视听者期待的NHK作为公共放送具有的价值分为19项（详见附表）来测量视听者的期待度和满足度，结果显示：
“形成舆论议题”、“平衡介绍对立的政治观点”等项目，期待度和满足度均处于中等水平，二者之间落差不大；
而“消除国民之间存在的信息落差”这一项，期待度与满足度之间则存在较大落差；
期待度和满足度二者均较高的是“迅速准确的灾害报道”以及“世界性的体育报道”等项目。
由此也可以看出NHK公共放送在日本国民心目中的形象。
（三）NHK公共放送历史与现状之间的落差
原日本放送协会报道局记者主干冈本卓氏的文章[5]回顾了NHK成立以来的制度变迁和组织机构变迁，提醒我们今天的NHK在某些方面已经偏离了它自身的历史赋予它的使命。
1925年NHK的前身社团法人日本放送协会（以下简称协会）成立，协会制提供广播节目，运作方式是从听众中募集希望参加经营工作的“会员”，再从会员中选举产生协会理事、监事、评议员等管理机构，最后从理事内部互选产生会长。
听众须出资200日元（相当于当时一名顶尖大学毕业生一个月工资）方可称为会员，每出资200元可以获得一个表决权，会员须参加每年一度的定期总会，参与协会经营事务。
这些规则都写入了协会的“章程”（定款）。
1934年5月16日第八次定期总会召开的时候，进行了章程更改，虽然会员制作为协会运作的基础没有更改，但是由于当时的军部意识到广播具有的巨大影响力，想将广播至于自己的管治之下，为军方所用，这种倾向还是通过加强总部全力、削弱地方力量的方式明显的显露出来。
1945年10月13日在GHQ（联合国最高司令官总司令部）的主持下，NHK召开临时总会，第二次更改了“章程”。
这次最引人注目的地方在于，除会长以外其它职员的任命不再需要通过政府主务官厅的认可。
这其实是日本NHK作为新闻机构排除当局的管制和介入的一种行动。
1950年，根据新的放送法，社团法人日本放送协会变更为特殊法人，这就是今天的NHK。
与此同时，NHK的章程也全面改写，会员制彻底退出历史舞台，取而代之的是由国会选拔和任命经营委员组成经营委员会管理NHK事务。
收视费（收信料）制度开始施行。
当时的收视费制度，是没有惩罚规则的，被世界放送届视为“理想”的制度。
通过回顾这段历史冈本氏指出，NHK的会员制度下选出的管理者，是怀着参与经营工作的议员加入成为会员的，经营理事会制度下的管理者是被选拔和被任命的，前者具有的“将协会一步一步培养壮大”的感情，后者是不具备的。
今天为了挽回视听者信任加强NHK管理而采取的增设事务局强化经营委员会功能等举措，由于经营委员会是由国委任的，实际上会强化政治对公共放送的介入。
冈本氏言下之意，这样做会使得公共放送的公共性，反而倒退到1945年以前。
另外，收视费义务化等手段虽然有利于直接改善NHK的财务运营状况，可是这样一种给人以压迫感的机构，要想听到视听民众对其的议论和检验，就更加不可能了。
（四）公共放送制度与现实之间的错位
2006年6月发表的《“数字时代的NHK恳谈会”报告书》中对日本现行放送法中的如下两条提出了质疑：
1）NHK经营委员会的委员须经参众两院同意、由首相（内阁总理大臣）任命。
（放送法第十六条）
2）NHK的各年度预算须得到国会同意。
（同三十七条）
原日本放送协会报道局记者主干冈本卓氏在文章[6]中也表示了同样的质疑。
质疑的原因在于，国会是交纳税金的国民的代表，可是这并不等同于是缴纳收视费的视听者的代表，国会行使了决定NHK人选的权利，并不等于视听者行使了这个权利，同样NHK向国会说明预算，并不等于向视听者尽到了信息披露责任（说明责任）。
前述报告指出：
现行制度的初衷是由内阁和国会的参予来保证NHK的公共性，可是事实恐怕是正因为这样的制度，才使得NHK在运作过程中过分留意政府、政党和政治家的意向和动向，反而轻视了本该真正处于核心地位的视听者。
三、学界与业界的交锋
1．导致NHK陷入信任危机的原因到底在哪里？
NHK文化研究所的主任研究员横山滋氏和“NHK承诺评估委员会”委员长辻正次氏倾向于从实践中寻找原因。
他们发现NHK实践中具备的品格与视听者的期待之间存在落差，或者说视听者对NHK的期待度和NHK给与视听者的满足度之间存在落差，这种落差主要存在于节目的质量（除视听质量外，也包括公正度、可信度等）、NHK运作的公平程度（包括职员的廉洁程度、收视费的公平负担和合理使用程度等）等方面。
特别是“节目删改”事件被揭发之后，视听者对NHK节目的公正度和可信度产生怀疑，这种落差达到最大，导致了NHK信任危机的爆发。
学界的一些研究者则倾向于从制度层面寻找原因。
他们认为NHIK现行的经营委员会委员由国会同意首相任命、预算须经国会通过的制度，有很大的可能会导致NHK不止在经营权方面，甚至在编辑权方面，即制作内容的时候，过多的考虑国会或议员的意见，进一步导致政治的力量直接或间接的影响了编辑权的独立。
正因为存在这种结构性的缺陷，NHK的信任危机迟早会爆发。
按照这种观点，如果这种制度继续运行，NHK的政治介入和信任危机可能会反复爆发。
2．解决NHK信任危机的出路在哪里？
NHK自己的解决办法是一方面提高节目质量、保证收视费的公平负担和合理使用，另一方面强化经营理事会的职能，对拒缴收视费的案件导入惩罚机制，以保证NHK的正常运作。
这些行动收到了一定效果，NHK2007年公布的预算，终于实现了3年以来首次增收。
但是，无论是以上手段还是NHK高层对于保持“独立编辑权”的宣言，都没能避免2007年1月“命令放送”事件使NHK再次被指收到政治介入。
对于NHK的出路，一些学者则毅然提出了只有进行制度改革才是出路。
但是，他们也没有给出改革的方案或者设想，反而提出了一些疑问：
“如果说现行的放送法需要从根本上进行再检讨的话，那么“谁”、什么样的机构应该取代国会，对公共放送NHK的事业内容、预算等进行审议、承认和监督呢？
是否应该新设置一个机关来专司此职呢？
”[7]历史上曾经存在过的“NHK会员•平议员制度”经过历史证明，并不具有代表全体视听者权利的合法性。
可以说，对于新制度的构建，这些制度改革的倡导者们自己，也仍然处于困惑当中。
3．公共放送应该提供什么样的节目？
从视听者对NHK的印象看，他们对NHK及时准确的灾难报道以及世界性的体育报道印象深刻。
从NHK自己的表态来看，他们采取的措施是：
强化时弊讨论节目“日本的未来”，同时以长期性的福利服务型节目和将数字技术、互联网技术与学校教育相结合的教育节目作为今后的重点。
可见，NHK目前比较注重的是提供及时的信息和提供公共服务。
以冈本卓为代表的研究者则提出，确保独立的言论才是公共放送的立脚点。
“公共放送所具有的、或者说公共放送才具有的言论，与一般而言的广播电视社论不同，完全是为了应对视听者•市民‘知’的权利而存在的。
这样的言论本身就能成为视听者•市民的利益。
正因为有这样的言论，公共放送才有存在的必要。
”[8]
4．国策宣传是否是NHK的应该背负的职能？
写入放送法的总务大臣对NHK的“命令放送”权利，事实上一直在进行。
从政府拨款占NHK国际广播经费的比例推算，NHK国际广播每年有四分之一的节目是“命令放送”的产物。
只不过，“以往的‘命令’都只标明了‘时事’、‘国家重要政策’或‘关于国际问题的政府见解’等抽象的字眼。
”[9]
学者隈元信一氏则对此提出质疑[10]：
“NHK是国家的宣传机关吗？
”答案是否定的，因为共识是“NHK是言论机关。
”[11]隈元氏又提出：
“国策宣传的职能是应该由NHK承担，还是应该从放送法中削除命令放送条款，将完全的自由性还给NHK？
”隈元氏在文章中赞同后一个观点，他为这种改革设想了具体的方法：
“彻底废止拨款的作法，或者保留拨款，在NHK中开设专门的政府广报栏目，与自主编辑的节目区别开来。
5．公共放送是什么样的事物？
1953年当时的日本放送协会（今天NHK的前身）会长古垣铁郎氏对此作过论述[12]：
“日本放送协会是言论机关。
日本放送协会以收视费为基础，作为自由、独立的言论机关，顺应国民大众的意愿，以致力于公共福祉为目的运营，……协会作为言论机关，这就意味着政府对节目内容的自由编辑的妨碍，无论直接的或间接的，都是不可以的。
……节目的编辑自由可以说是本协会的生命。
如果说有什么能够制约着一点的话，那就是节目、特别是新闻报道的真实性，失去信用会置协会于死地。
”[13]
2005年NHK现任会长桥本元一在记者会上对NHK作为公共放送的使命作了如下陈述：
不被来自任何人的压力和动作所左右，使放送的自主自律一以贯之。
2006年度NHK新放送说明手册（guideline）也重申“不偏不党，确保报道自由”的立场。
NHK文化研究所的主任研究员横山滋氏通过对7国公共放送的调查和归纳[14]，认为公共放送必须符合以下两个具体标准：
1）以收视费或政府拨款为财政来源，使用公共资金运营；
2）是拥有独立于政府的编辑权的放送事业体。
从1953到2005，公共放送的运营者对公共放送的界定都没有“公共资金”和“独立编辑权”这两条最基本的属性。
可是笔者还是发现了一点不同：
1953年提到的“顺应国民大众的意愿”在2005年的表述中消失了。
如果回到发言者身处的历史情景，1953年古垣会长的表述，是在抗辩放送法试图加入“邮政大臣对NHK有监督权”的条款是发表的。
而2005年桥本会长的表述是在努力挽回视听者信任的记者会上发表的。
前者在抗辩国会的时候执意要顺应民众，后者在挽留民众的时候却对民众只字未提，从中可以看出，视听民众的地位在公共放送经营者的视野中逐渐从核心走向边缘。
研究者的表述却没有忘记这一点。
共同通信社文化部的原真氏认为[15]放送的公共性就是“面对政治权力和广告主的压力保持独立性，守护良知，广泛传播某些必要的信息以促进民主主义，提供新闻报道以及教化、教育、娱乐等多种多样的节目。
不论是提出制度改革，希望公共放送以对全体视听者负责代替对国会负责的制度，还是希望公共放送传播必要信息促进民主主义，都透露出学界报有的这样一种基本观点：
“NHK作为公共放送拥有的公权利的主权应该属于视听民众”。
通过以上分析，可以看出是否有“公权在民”的意识，似乎是日本学界和业界对公共放送理解上的分歧所在。
（责任编辑：
黄典林）
[注释]
[1]日语词汇“放送”即广播电视的总称，为了叙述简洁以及更准确的对照原文，下文均直接采用“放送”一词称呼广播电视。
[2]横山滋（2006），公共放送の事業邌婴纫暵椪撙丐巍讣s束」――ヨーロッパ公共放送の事例から，放送研究と調査，第3期，pp.16-pp.27。
[3]横山滋（2006），視聴者から見た世界の公共放送——「公共放送に関する意識」国際比較調査から（摘要），原载放送研究と調査，第9期，http:
//www.nhk.or.jp/bunken/book/geppo_index.html。
[4]辻正次（2007），NHK“約束”評価の方法と考え方，放送研究と調査，1，pp.18-pp.31。
[5]岡本卓（2007），放送制度と「皆様のNHK」のありよう――知る権利に応える言論機関としての再確認を，新聞研究，4，pp.50-pp.55。
[6]同注5。
[7]同注5。
[8]同注5。
[9]隈元信一（2007），NHKは国の宣伝機関なのか――「命令放送」であぶりだされた公共放送の矛盾，新聞研究，1，pp.29-pp.31。
[10]同注9。
[11]同注5。
[12]同注5。
[13]同注5。
[14]同注3。
[15]原真（2006），市場原理に委ねられぬメディアの役割――放送の公共性と日米欧の制度改革，新聞研究，5，pp.26-pp.29。
[参考文献]
[1]東郷荘司（2005），民放とNHKの二元体制に関し民放連が報告書を公表，放送研究と調査，2，http:
[2]横山滋（2006），公共放送の事業邌婴纫暵椪撙丐巍讣s束」――ヨーロッパ公共放送の事例から，放送研究と調査，3，pp.16-pp.27。
[3]原真（2006），市場原理に委ねられぬメディアの役割――放送の公共性と日米欧の制度改革，新聞研究，5，pp.26-pp.29。
[4]横山滋（2006），視聴者から見た世界の公共放送——「公共放送に関する意識」国際比較調査から（摘要），放送研究と調査，9，http:
[5]隈元信一（2007），NHKは国の宣伝機関なのか――「命令放送」であぶりだされた公共放送の矛盾，新聞研究，1，pp.29-pp.31。
[6]辻正次（2007），NHK“約束”評価の方法と考え方，放送研究と調査，1，pp.18-pp.31。
[7]米倉律（2007），‘BowlingAlone’と‘WatchingAlone’――公共放送と「社会関係資本」，放送研究と調査，3，pp.54-pp.62。
[8]岡本卓（2007），放送制度と「皆様のNHK」のありよう――知る権利に応える言論機関としての再確認を，新聞研究，4，pp.50-pp.55。
[9]横山滋整理（2007），国際シンポジウム：
公共放送と娯楽番組，放送研究と調査，7，http:
[10]特別資料編•NHK番組改変問題、総合ジャーナリズム研究、2005年第3期（6月号）、pp.21-pp.45。
[11]NHK受信料、対前年度比初の減収 予算•事業計画案の国会審議を中継放送、放送研究と調査、2005年第5期、pp.74。
[12]NHKが「視聴者への“約束”」結果を外部委員が評価する初の試み、放送研究と調査、2005年第9期、pp.91。
[13]人員削減と民事手続き導入へNHKが「新生プラン」、放送研究と調査、2005年第１１期、pp.76。
[14]NHK改革と放送の競争促進――規制改革会議が答申、放送研究と調査、2006年第2期、pp.76。
[15]NHKが「新放送ガイドライン」、放送研究と調査、2006年第６期、pp.85。
[16]総務大臣が「拉致問題」でNHK国際放送に「命令放送」、放送研究と調査、200７年第１期、pp.86。
[17]受信料滞納者への「支払い督促」NHKが簡易裁判所に申し立て、放送研究と調査、200７年第１期、pp.87。
[18]NHKに賠償命令 番組改変訴訟で東京高裁、放送研究と調査、200７年第3期、pp.74-pp.75。
[19]07年度NHK収支予算•計画3年ぶりに増収見込み、放送研究と調査、200７年第3期、pp.75。
[20]番組改変問題でNHKに賠償命令 バウネット側に「期待権」認める、新聞研究、2007年第3期、pp.98-pp.99。
王婷婷：
复旦大学新闻学院博士研究生
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