后双重管理体制时代的行业协会商会发展.docx

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后双重管理体制时代的行业协会商会发展

后双重管理体制时代的行业协会商会发展

2014年07月03日15:

05来源：

《浙江社会科学》（杭州）2013年12期作者：

郁建兴/周俊/沈永东/何宾字号

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内容摘要：

关键词：

双重管理;行业协会;商会

作者简介：

  【作者简介】郁建兴，浙江大学公共管理学院教授、常务副院长，浙江省商会发展研究院院长；周俊，华东师范大学公共管理学院副教授；沈永东，浙江大学公共管理学院博士生；何宾，温州大学商学院副教授，浙江大学公共管理学院博士生

　　“双重管理”一直是中国社会组织管理体制的核心内容，它指社会组织只有在获得业务主管部门同意的情况下，才能到民政部门登记注册。

这一管理体制在强化政府干预、控制社会组织方面发挥了重要作用，但也导致了大量社会组织难以合法登记注册，阻碍了社会组织发展。

有鉴于此，深圳市从2006年开始探索实行行业协会商会直接由民政部门登记的管理体制，开创了“一元管理”的先河。

其后，北京、温州、广东和福建等多地先后出台政策，规定对行业协会商会等特定类型的社会组织实行直接登记制度，并允许“一业多会”和“一地多会”。

2013年3月，《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》提出，2013年12月底前将完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规的修订工作，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度。

届时，民政部门将按新制度对社会组织进行监督管理，到2017年要基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，基本形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。

由此观之，社会组织管理体制即将走向后双重管理体制时代。

　　双重管理体制的突破无疑将对行业协会商会的发展产生重大影响，除了带来行业协会商会的数量增长外，还将对行业协会商会和相关管理主体提出新要求。

从行业协会商会的角度来看，原来的一业一地一会的垄断格局将被打破，类似于市场竞争的格局将在同一行业活动的协会商会中形成，这对行业协会商会自身的发展能力提出了挑战，行业协会商会如何在新环境中获得竞争优势，由此成为亟须探索的问题。

从管理者的角度看，行业协会商会数量的增长，活动领域的扩张，都将提出新的管理难题，其中非常重要的两个问题是：

第一，如果在同一领域存在着多家行业协会商会，政府如何保证和促进协会商会行业代表功能的发挥？

第二，在新成立的行业协会商会不再有业务主管单位、原有的行业协会商会仍然有业务主管单位的情况下，如何实现对行业协会商会的有效监管？

　　双重管理体制的变革或如期而至，行业协会商会和政府管理部门是否已经做好了迎接这种变革的准备？

本文将分别从行业协会商会和政府两个维度，围绕行业协会商会的代表性、行业协会商会的组织能力建设和行业协会商会的监管三个方面，讨论后双重管理体制时代可能出现的新情况以及应对之策。

　　一、行业协会商会的代表性

　　代表性是行业协会商会存在的根本。

在我国各地制定的行业协会商会管理条例、办法中，代表职能多被认作为行业协会商会的核心职能。

然而，在双重管理体制时代，大企业控制、部分企业未能加入行业协会商会等现象均对行业协会商会代表性职能的履行产生了影响。

在这一情境中，谁的利益能够被行业协会商会代表成为重要问题，并且，因组织有效规模和“一业一会”制度的双重制约，这一问题在双重管理体制下具有不可消除的特征。

双重管理体制的取消与行业协会商会登记制度的变革有助于解决这一问题。

但在后双重管理体制时代，行业协会商会代表性的核心问题，将从聚焦于谁的利益能被代表转变为行业利益应该由谁来代表和由此形成的行业协会商会在行业利益上的代表不足问题，以及因“会员逻辑”强化而形成的对会员利益的过度代表问题。

在新旧制度转型的节点上，需要完善新制度与加强行业协会商会建设，避免行业协会商会代表职能出现异化。

　　1.行业协会商会的代表性在两种体制中面临的问题

　　在双重管理体制时代，行业协会商会的设立有着较严格的限制，一般都有“一业一会”制度规定。

在这种制度环境中，对于潜在会员数较多的行业，一些企业将因有效组织规模的限制而无法加入现有行业协会商会。

“一业一会”制度与行业协会商会有效组织规模的双重制约将形成行业协会商会的以下代表性问题。

　　首先，对于企业数目较多的行业，部分企业因行业协会商会的有效组织规模的限制而无法加入现有行业协会商会，这样，行业协会商会对行业整体利益的代表将因部分企业存在于行业组织之外而存在外部效应问题，从而导致行业协会商会在一些行业利益的诉求上存在代表不足。

　　其次，未能入会的企业群体除了在行业共同利益方面可以部分地被现有行业协会商会代表之外，在其与会内企业群体存在特征差异时，其不同于会内企业群体的特殊利益可能无法被代表。

而且，因无法通过成立新的协会的方式来代表自身所在群体的利益，从而使得这一群体的特殊利益失去被整合与代表的渠道。

　　最后，在会内企业之间存在利益冲突时，如果存在企业控制行业协会商会的情形，掌握协会话语权的企业群体利益将被优先代表，从而导致会内企业之间的利益代表也存在不平衡现象。

这时，不具有话语权的会员企业群体也无法通过退会与成立新协会的方式实现自身利益的代表，从而导致这一企业群体的部分特殊利益也将失去被整合以表达的可能。

　　如果说“一业一会”制度环境所形成的行业协会商会的行业利益唯一代表者的地位使得行业共同利益的代表尚且问题不大的话，那么随后的两个问题，也即谁的利益能够得到整合与代表的问题，则是双重管理体制时代行业协会商会代表性的根本问题所在。

在去除行业内企业均质化的假定之后，未能加入行业协会商会或在会内不具有话语权的企业可能多为处于弱势的企业，这看似是一种优化组合的形态，使得现存行业协会商会的功效达到最大，但是问题在于，处于弱势的企业群体的特殊利益往往被忽视，从而在实现利益代表机会的公平角度上存在不足。

并且，如果处于弱势的小企业利益被大企业所压制，也可能降低小企业实现成长以改变行业格局的可能性，从而可能导致行业在创新发展上活力不足。

在“一业一会”制度与行业协会商会有效规模的双重制约下，这一代表性困境很难被有效解决。

因此，对行业协会商会设立数量的制度限制应当被取消。

　　那么，取消了“一业一会”的限制，行业协会商会的代表性问题是否就能得到解决？

行业协会商会的运行逻辑在制度环境改变后将发生两种变化：

一是“一业多会”的现状将引发行业协会商会的俱乐部化倾向；二是“一业多会”引入的竞争机制将导致行业协会商会强化“会员逻辑”，这两类运行逻辑的转变共同导致了行业协会商会的碎片化。

而碎片化的结果与行业协会商会的俱乐部化将导致行业协会商会在行业利益上代表不足，“会员逻辑”的强化将导致行业协会商会在会员利益上代表过度。

　　后双重管理体制时代将产生严重的行业利益代表不足问题，这是因为，首先，行业协会商会碎片化发展的局面，将使得行业协会在对行业整体利益进行代表时存在更大的外部性问题，从而影响行业协会商会对行业整体利益的代表意愿。

其次，在一个行业存在多个行业协会商会时，行业协会商会因搭便车考虑而出现的俱乐部化倾向也影响了行业协会商会对行业整体利益的诉求。

最后，在行业协会商会碎片化格局之下，对什么是行业的整体利益，各行业协会商会可能因自身结构的局限而缺乏深刻认识，或者即便能够实现对全局利益的认识，也可能因自身能力所限而无法完成利益诉求，在这种情形下，行业协会商会即便存在实现行业利益诉求的愿望，也没有与之相匹配的能力。

因此，在后双重管理体制时代，行业协会商会在行业利益上的代表不足将会呈现恶化态势。

　　过度依赖“会员逻辑”将导致行业协会商会对会员利益的过度代表，这是因为行业协会商会受会员影响过大，将可能转变为基于会员利益而非行业利益考虑问题，这极有可能导致行业协会商会对某些会员的短视行为视而不见。

并且，在过度依赖会员的情形下，行业协会商会通常会失去制裁会员的能力，此时即便行业协会商会有抑制会员短期利益诉求的愿望，也缺乏与之相应的能力。

最后，过度依赖“会员逻辑”时，行业协会商会整合会员分散利益诉求的能力也会被削弱，在这种情形下，行业协会商会将在一定程度上失去追求行业整体利益与长期利益的能力。

　　2.改善行业协会商会代表性的途径

　　如何应对上述行业协会商会代表性将面临的核心问题？

我们认为，可以通过建构适当的行业协会商会体系来改善行业利益代表不足问题，通过建构行业协会商会内部均衡机制来缓解会员利益过度代表问题。

　　建立行业协会商会联合会。

为应对行业协会商会在后双重管理体制时代在行业利益上的代表不足问题，可在制度环境转变之时，在行业内形成“俱乐部的俱乐部”，即构建行业协会商会的联合会。

行业协会商会之间可以基于共同利益而自由联合，但是同时应保证作为行业整体利益代表的行业性联合会的存在并具有唯一性，且行业内的行业协会商会均应加入该联合会。

由行业协会商会联合会作为行业利益代表，可以在一定程度上克服行业协会商会在行业利益代表上的不足。

　　值得注意的是，如果行业共同利益对行业内的各行业协会商会具有同质性，则由行业协会商会联合会作为行业利益代表能够实现行业共同利益的最优化；但如果行业共同利益对各行业协会商会不是同等重要的，则此时不同行业协会商会在形成决策时的意见不一致将导致行业利益代表无法达到最优。

因此，对具有异质性特征的行业利益，可考虑首先由行业内协会商会之间自发联合以部分解决该类行业利益的代表问题，在自发联合不足的情况下，需要联合会根据不同协会商会的受益状况对实现该类共同利益的代表行为的成本进行合适分配，或由联合会敦促受益较大的相关协会商会采用合作方式实现对该类行业共同利益的诉求。

　　建构内部均衡机制。

为制约“会员逻辑”，行业协会商会需构建可以平衡会员影响力的内部均衡机制。

首先，行业协会商会应承接部分政府转移的行业管理职能。

一些学者已经论证了政府向行业协会商会赋权对行业协会商会发展的重要性。

需要强调的是，通过获取部分行业性管理职能，行业协会商会可以建立自身相对于行业内企业的影响力。

其次，行业协会商会可从事一些与组织目标相符的经营性活动，并确保经营收益用于与行业组织发展相关的领域。

通过这些活动的开展，可以避免经费来源的单一化，以防范行业协会商会过度依赖会员。

同时，行业协会商会可以借助经营活动筹集的经费改善行业协会商会的人力资本现状，提升行业协会商会能力，进而提高行业协会商会服务会员的水平以吸引会员，这也将起到在一定程度上平衡会员影响力的作用。

　　通过以上两种影响力的建立，行业协会商会可在一定程度上平衡“会员逻辑”，获得相对于会员的自主性以减轻对会员利益的过度代表现象。

需要注意的是，行业协会商会不能为了平衡会员影响力而过于偏向另外两种影响力的任何一方。

如果过于偏向经营性活动，行业协会商会就可能演变为脱离原本组织目标的“企业”。

行业协会商会作为第三部门的身份往往带给人们较高的信任度，这时如果缺乏约束而任由其公司化运作，将可能导致社会危害。

同样，如果过于偏向从政府获取影响力，行业协会商会将可能失去相对于政府的自主性。

并且行业协会商会如果过分依赖国家，表现为国家延伸的臂膀，那么它将失去其内部合法性，进而失去会员支持。

行业协会商会在失去会员支持后，其行业治理能力也将不复存在。

　　由上可见，行业协会商会可以通过依赖另外两种影响力以平衡会员影响力，但过度依赖这三种影响力的任何一方，所造成的会员控制、政治依附与公司化运营都将危及行业协会商会组织目标的实现。

因此，行业协会商会应向实现对会员、政府与自身商业化倾向的自主性以避免会员控制、政治依附与公司化运营的均衡状态发展。

通过构建这种内部均衡机制以超越以往对行业协会商会片面独立性的诉求，可以避免独立但缺乏能力情形的出现，实现行业协会商会自主性增强与能力提升的共同演进，进而实现行业协会商会作为行业代表者对行业整体利益与局部利益、长期利益与短期利益等的平衡。

　　此外，在后双重管理体制时代“一业多